摘 要： 面對突如其來的新冠肺炎疫情，社區(qū)作為城市基層治理的“最后一公里”，是“外防輸入、內防反彈”的有效屏障。在高城鎮(zhèn)化率的新疆克拉瑪依市，多元共治的社區(qū)治理模式在疫情防控中成效明顯：“黨建引領”為疫情防控穩(wěn)局定向，“群防群控”為疫情防控筑牢根基，“多元協(xié)同”為疫情防控保駕護航，“關愛群眾”為疫情防控凝心聚力。對這一特殊時期城市社區(qū)多元共治的實踐效能再審視，通過以黨建引領社區(qū)治理為抓手，優(yōu)化現(xiàn)有治理結構;以滿足社區(qū)居民需求為目標，革新社區(qū)治理理念;以有效整合信息資源為基礎，助力智能社區(qū)建設;以構建多元信任機制為保障，助推多元共治落地等路徑，提升社區(qū)治理水平、滿足居民多樣化需求，進而不斷優(yōu)化新時代城市社區(qū)多元共治模式。

關鍵詞： 社區(qū);疫情防控;多元共治;審視

中圖分類號：D669.3 文獻標識碼：A DOI：10.13677/j.cnki.cn65-1285/c.2020.04.08

歡迎按以下方式引用：鄭博.疫情防控背景下克拉瑪依市社區(qū)多元共治的再審視[J].克拉瑪依學刊，2020（4）54-59.

治國安邦重在基層。社區(qū)作為基層的重要組成部分，不僅是人民群眾生活休憩的家園，更是中國共產黨執(zhí)政的基本單元和社會治理最深厚的支撐點。庚子之初，突如其來的新冠肺炎疫情無疑是對中國共產黨領導下的整個國家治理體系和治理能力的一場“大考”。在疫情防控防治斗爭中，社區(qū)作為“外防輸入、內防擴散”最有效的屏障之一，是疫情聯(lián)防聯(lián)控的第一線，在疫情防控工作全局中具有基礎性地位。對此，習近平總書記在湖北省考察疫情防控工作時指出，“抗擊疫情有兩個陣地，一個是醫(yī)院救死扶傷陣地，一個是社區(qū)防控陣地。堅持不懈做好疫情防控工作關鍵靠社區(qū)?！盵1]在一定意義上，一座城市社區(qū)疫情防控工作的好壞，取決于該城市社區(qū)“多元共治”程度的高低，更是其城市社區(qū)治理能力和治理水平的強有力表征。

一、現(xiàn)狀：克拉瑪依市社區(qū)多元共治體系的基本形式

堅持人民至上是實現(xiàn)城市社區(qū)協(xié)同治理和滿足社區(qū)居民多樣化需求的基本價值追求。在這一理念的指引下，城市社區(qū)多元共治在本質上可以理解為，充分調動社區(qū)不同主體參與到公共事務之中，發(fā)揮各自優(yōu)勢來滿足社區(qū)居民的美好生活需要，實現(xiàn)社區(qū)良性互動和居民鄰里和諧。對城市社區(qū)人口占全市總人口數(shù)比重超過99%的克拉瑪依市而言，其社區(qū)多元共治體系的構建和運作也遵循這一本質要求，并為保證新冠肺炎感染“零病例”提供了體系保障。

（一）七類主體明晰各自職責分工協(xié)同參與

社區(qū)居民的美好生活需求與公共服務有效供給之間的精準匹配，“必須由多元主體協(xié)同合作互動來共同促成”[2]。克拉瑪依市在社區(qū)工作的創(chuàng)新實踐中，緊緊圍繞社會穩(wěn)定和長治久安的新疆工作總目標，逐步實現(xiàn)了從“三位一體”（社區(qū)黨組織、社區(qū)居委會、社區(qū)社會組織）向“七位一體”（如表1所示）多元共治的社區(qū)治理服務格局的擴充轉變。這一多元共治體系包括了政府、駐社區(qū)單位、社會組織、社區(qū)居民、群團組織等多個主體;治理過程中，它們遵照不同的行事邏輯、方式，追求著不同價值目標的實現(xiàn)。尤為值得一提的是，自2014年和2017年分別開啟的兩輪“訪惠聚”工作，工作隊與社區(qū)簽訂聯(lián)點幫扶協(xié)議，隊長擔任社區(qū)“第一書記”，統(tǒng)籌各方資源與力量，圍繞“1+2+5”①各項任務開展工作，“傳幫帶”作用的持續(xù)發(fā)揮，讓社區(qū)工作者的能力和水平得到明顯提升，凝聚起了各族人民為實現(xiàn)新疆工作總目標的強大合力。

（二）七種機制保障治理舉措落地運作有效

社區(qū)治理理論認為，僅靠社區(qū)各治理主體明晰的權責劃分，并不能完全保證城市社區(qū)公共服務的精準供給，而各主體之間建立有效的協(xié)同合作運行機制同等重要。克拉瑪依市社區(qū)治理過程中，一是強化黨建引領機制，提高基層黨組織服務能力、加強基層黨的建設;二是完善“訪惠聚”駐社區(qū)工作機制，將“訪惠聚”駐社區(qū)工作作為落實以習近平同志為核心的黨中央治疆方略、實現(xiàn)新疆工作總目標的重大舉措和抓手，助力并推進社區(qū)治理;三是固化群防群治維穩(wěn)機制，提升社區(qū)綜治維穩(wěn)水平;四是落實“五百”工作機制②，及時收集社情民意，筑牢平安社區(qū)建設的第一道防線;五是探索推進“以社區(qū)為平臺、政府扶持監(jiān)督、社會組織承接、項目化管理運作、專業(yè)社工引領、志愿者參與”的多元聯(lián)動機制，增強社區(qū)工作者和社區(qū)社會組織的凝聚力;六是抓好社區(qū)議事協(xié)商委員會機制，擴大基層民主;七是穩(wěn)步推進網(wǎng)格化綜合管理大聯(lián)動機制，整合社區(qū)關愛聯(lián)絡員、治安維穩(wěn)、城市管理網(wǎng)格等管理和服務資源，形成“區(qū)、街道、社區(qū)、網(wǎng)格”四級管理體系，將管理的觸角延伸至城市社區(qū)的每個角落。

（三）服務水平持續(xù)提升滿足居民多樣需求

“堅持以人民為中心，把人民對美好生活的向往作為奮斗目標?！盵3]事實上，在城市社區(qū)治理的實踐之中，以人民為中心的價值追求就是堅持以社區(qū)居民的美好生活需求為導向來推進社區(qū)治理工作。近年來，克拉瑪依市社區(qū)建設致力于發(fā)展公共事業(yè)和提升為民服務能力，便民服務的內容不斷豐富、能力不斷增強。一是居家養(yǎng)老服務方面。本著“居家為基礎、社區(qū)為依托、機構為補充、醫(yī)養(yǎng)相結合”的養(yǎng)老服務體系建設目標，著力構建體系完備的養(yǎng)老服務模式。據(jù)統(tǒng)計，克拉瑪依區(qū)日間照料中心（站）的社區(qū)場所覆蓋率已超過90%。二是文教衛(wèi)生服務。為營造“人人參與社區(qū)治理”的良好氛圍，克拉瑪依市通過組建特色群眾文化隊伍、開展“最美居民”評選表彰活動、擬定居民公約等形式，調動居民參與社區(qū)公共文化服務;在街道（社區(qū)）規(guī)范化建立社區(qū)衛(wèi)生服務中心（站），多渠道與上級醫(yī)院或援疆城市醫(yī)院合作，提升社區(qū)衛(wèi)生服務質量、培養(yǎng)基層醫(yī)療衛(wèi)生人才。三是社會救助服務。社會救助即是對陷入生存困境的公民給予財物接濟和生活扶助。克拉瑪依市在制定切合實際的《臨時救助暫行辦法》的基礎上，對符合條件的救助對象提供醫(yī)前救助和大病救助，全面保障困難群體的就醫(yī)問題。尤其是針對處于困境家庭的兒童，建立“分層推進、分類立標、分標施?！钡膬和＠Ｕ象w系，在生活、教育、醫(yī)療救助等方面全額兜底。

可見，克拉瑪依市社區(qū)多元共治體系的構建運作，在治理理念上，實現(xiàn)了從“單管”到“共治”;在服務方式上，實現(xiàn)了從“坐等靠”到“上門幫”;在服務效果上，通過織就密實的民生保障網(wǎng)，切實提高社區(qū)公共服務共享水平和共建能力，這在較大程度上喚醒了城市社區(qū)多元參與的治理自覺。

二、實踐：疫情防控中城市社區(qū)多元共治的效能呈現(xiàn)

“把社區(qū)這道防線守住，就能有效切斷疫情擴散蔓延的渠道?！盵4]發(fā)揮好社區(qū)在應對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的作用，不僅可以有效提升社區(qū)的防疫防控能力，保障轄區(qū)居民的衛(wèi)生健康安全;還能優(yōu)化社區(qū)共同治理環(huán)境，推動社區(qū)的共同參與機制高效運轉，打造共建共治共享的社會治理格局，不斷促進社區(qū)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。經過多年的實踐探索，克拉瑪依市社區(qū)多元共治體系已日趨完善和成熟，尤其在社會動員、機制運行、便民服務等方面的經驗積累，為疫情防控工作的有效開展贏得了主動，且效能明顯。

（一）堅持黨建引領，為疫情防控穩(wěn)局定向

黨建引領是方向引領和根本引領。堅持黨領導一切是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢，這意味著城市社區(qū)多元共治中黨的領導的優(yōu)勢作用亦是如此。新修訂的《中國共產黨章程》第33條規(guī)定，“街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨的基層委員會和村、社區(qū)黨組織，領導本地區(qū)的工作和基層社會治理。”[5]這一規(guī)定在基層治理的領導權方面，進一步闡明了基層黨組織把握政治方向、領導各項工作、領導各類組織，以及要寓領導于服務之中等職責要求，“黨建引領”成為了社區(qū)治理和服務創(chuàng)新的新機制。面對突如其來的新冠肺炎疫情，“要堅持黨建引領，廣泛組織基層黨組織和黨員落實聯(lián)防聯(lián)控措施?！盵6]“充分發(fā)揮基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員先鋒模范作用，防控力量向社區(qū)下沉”[1]，2020年2月，在克拉瑪依市社區(qū)防疫一線，市、區(qū)機關單位黨組織和在職黨員干部到社區(qū)報到，迅速組建黨員突擊隊、青年突擊隊、居民黨員志愿者等370余支隊伍，共計成立臨時黨支部135個，與社區(qū)工作者混合編組。社區(qū)黨總支書記靠前指揮，以扎實有效的行動迅速構筑起了城市社區(qū)抗疫的堅強堡壘。這樣，作為肩負疫情防控領導責任和主體責任的社區(qū)黨組織，在疫情防控中把握方向、總攬全局、統(tǒng)籌各方的引領作用充分發(fā)揮。

（二）抓好群防群控，為疫情防控筑牢根基

基層是聯(lián)防聯(lián)控、群防群治的第一線。能否把居民群眾動員起來、把社區(qū)的各方力量組織起來，關系防疫戰(zhàn)斗的成敗。面對疫情蔓延，城市社區(qū)作為有效防控的主陣地，抓好群防群控是其承擔的重要責任。受防控工作量大、人員配置不足和防疫物資有限等因素制約，城市社區(qū)需要充分發(fā)揮現(xiàn)有的制度和組織優(yōu)勢，整合基層各方力量參與其中?？死斠朗袊栏衤鋵嵣鐓^(qū)“外防輸入、內防擴散”的基本要求，依托較為成熟的社區(qū)多元共治體系，在“社區(qū)-樓棟-單元”三級網(wǎng)格管理的基礎上，將社區(qū)網(wǎng)格員、“訪惠聚”工作隊員、服務基層干部、居民志愿者等群體，根據(jù)各類人員的工作職責及特長，劃入門崗防控、物資配送、信息數(shù)據(jù)、外出醫(yī)療和物資保障等5個專項小組，明確分工及工作內容，形成高效嚴密的防疫服務工作體系。這樣，全市各社區(qū)網(wǎng)格員隊伍充分借助自身人地情況熟悉的優(yōu)勢，與黨員志愿服務群體統(tǒng)一行動，在各自的“網(wǎng)格責任田”開展動員宣傳、引導檢查、消毒防控等工作。在防控工作有序落實推進的同時，動員少數(shù)熱心居民群眾參與志愿服務，引導轄區(qū)居民踐行“‘宅家抗疫不添亂，就是為社會作貢獻”的理念，干部與群眾守望相助、共克時艱，夯實了社區(qū)群防群控的防疫基礎。

（三）調動多元協(xié)同，為疫情防控保駕護航

城市社區(qū)治理應是多元主體協(xié)同聯(lián)動的有機體。在我國，社區(qū)治理正不斷呈現(xiàn)出“一核多元”的基本形式?！耙缓恕奔袋h委政府，是城市社區(qū)治理的引領和決定因素;“多元”則包括基層自治組織、企事業(yè)單位、物業(yè)服務公司、駐社區(qū)單位、群團組織和社區(qū)自組織等多個主體，為黨委政府高效服務起必要的補充作用。只有“一核”與“多元”之間協(xié)同配合，并形成操作有序的行動聯(lián)盟，才能不斷激活不同主體的能動性，提升基層治理能力。克拉瑪依市疫情防控中，社會各界積極響應市委、市政府號召，疾控、民政、公安、市場監(jiān)管、基層醫(yī)療單位等部門第一時間協(xié)同配合，積極組織調動疾控工作者、社區(qū)工作人員、公安民警、新聞工作者等主動履職盡責，在各條戰(zhàn)線上以有力措施支持抗疫工作。同時，依靠成熟運行的街道“大工委”、社區(qū)“大黨委”和網(wǎng)格化管理機制，橫向上調動駐社區(qū)單位，縱向上發(fā)動樓棟網(wǎng)格力量，并在社區(qū)內協(xié)調生活必需品供應商鋪，有效保障居民“宅”家休息期間的生活物資供應。正如習近平總書記指出的，“疫情防控不只是醫(yī)藥衛(wèi)生問題，而是全方位的工作，是總體戰(zhàn)，各項工作都要為打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)提供支持”[7]，為疫情防控保駕護航。

（四）關愛服務群眾，為疫情防控凝心聚力

“以人民為中心”作為現(xiàn)代化治理的必由之路，是“確保城市社區(qū)公共服務供給與居民多元需求精準匹配的必然選擇”[2]。群眾利益無小事，“民生穩(wěn)，人民就穩(wěn)，社會就穩(wěn)”[1]。面對第一次小區(qū)封閉管理服務工作中“數(shù)量龐大、需求多元”的任務挑戰(zhàn)，以及個別社區(qū)居民的不理解甚或埋怨，做實、做細服務就顯得至關重要。疫情防控工作中，克拉瑪依城市社區(qū)秉持“服務在保證‘量的同時，還要注重‘質;在關心普通‘群體的同時，更要關愛特殊‘個體”的基本理念，確保隔離疫情，但絕不能隔離溫情和責任。為滿足“宅”家休息居民的生活所需，各社區(qū)科學設計了居民需求統(tǒng)計配送清單模板，社區(qū)網(wǎng)格員通過“敲門行動”、電話問詢、微信群、QQ群等線上或線下途徑，做好居民對米面油糧、肉禽蛋奶和送藥問診等需求信息統(tǒng)計，再由物資配送組采購配送到家，及時、高效滿足居民需求。配送中，尤為關注低收入、殘疾人、孤寡老人等特殊家庭的生活狀況，社區(qū)黨組織通過發(fā)放慰問金（品）、免費提供愛心午餐、贈送蔬菜包和水果包等，多種形式地做好關愛幫扶工作。據(jù)統(tǒng)計，全市17 711名聯(lián)戶長參與鄰里守望互助、攜手抗擊疫情工作;40余名心理咨詢師參與化解疫情下的情緒“陰霾”?！肮芾怼迸c“服務”并重的社區(qū)治理理念，換來的是居民對抗疫工作的支持、對暖心服務的認可。

三、提升：新時代城市社區(qū)多元共治模式的優(yōu)化路徑

多元共治是社區(qū)治理現(xiàn)代化的必然選擇。新時代，城市社區(qū)“善治”目標的實現(xiàn)，關鍵在于社區(qū)主體的多元參與。在此次新冠肺炎疫情防控的“大考”中，社區(qū)作為有效防控的關鍵陣地，各主體之間協(xié)同配合、多元參與，為遏制疫情蔓延發(fā)揮了重要作用。這一特殊時期的“全民行動”實踐，為優(yōu)化新時代社區(qū)治理路徑，克服過往社區(qū)治理主體參與意識不強、渠道不暢、行動不夠等缺陷提供了必要參考。同時，為實現(xiàn)黨的十九屆四中全會提出的“加快推進市域治理現(xiàn)代化”[8]，“建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”[8]目標提供了有益借鑒。

（一）以黨建引領社區(qū)治理為抓手，優(yōu)化現(xiàn)有治理結構

優(yōu)化基層治理結構、夯實基層治理基礎，“健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉(xiāng)基層治理體系”[8]，對優(yōu)化新時代社區(qū)多元共治模式意義重大。為此，需要在黨組織的領導下，打破政府部門縱橫交錯的界限，不斷推動政府部門、公益和私營組織、社區(qū)居民等治理主體之間協(xié)同參與，進而實現(xiàn)城市社區(qū)治理的整體性推進。尤其是針對多種因素造成的居民參與社區(qū)事務積極性不高的狀況，在調動居民參與社區(qū)治理時，需將“賦權”與“賦能”相結合，以“助人自助”的方式提升居民自治能力?！百x權”培育主體意識，塑造居民參與社區(qū)治理理念;“賦能”提高自治信心，提升居民參與社區(qū)治理能力。理念向行動的轉化，需要在社區(qū)黨建引領和政權優(yōu)勢作用的發(fā)揮中，一是吸引社區(qū)骨干、引導社會組織向社區(qū)居民傳授社區(qū)工作方法，提升居民自治水平和治理參與度;二是為居委會、社區(qū)組織、物業(yè)公司和業(yè)主委員會打造協(xié)作平臺，實現(xiàn)各主體間互助協(xié)作;三是建立本社區(qū)社工或其他工作人員的培訓制度，切實提高社區(qū)自治能力。

（二）以滿足社區(qū)居民需求為目標，創(chuàng)新社區(qū)治理理念

馬克思指出，“社會關系的維系紐帶在于利益二重屬性的調和，即如何正確處理共同利益和私人利益的關系?！盵9]新時代城市社區(qū)治理的前提，首先需要在理念上將社區(qū)和居民的利益相關聯(lián)，立足多元的居民需求，革除過往“硬約束”的傳統(tǒng)理念，實現(xiàn)向“以人為本”和“共治共享”的現(xiàn)代治理理念轉變。在理論上，“以人為本”要求社區(qū)將居民需求放在首位，推進治理活動向精細化服務居民發(fā)展;“共治共享”的治理格局則會提升治理客體的滿足感，有利于引導居民自我管理和服務。在實踐中，需要切實了解不同群體的居民需求并加以滿足。例如，新時代城市社區(qū)治理的諸多事務依靠互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算展開，那么在老齡化問題不同程度存在的社區(qū)，老年群體有可能無法有效參與“共治”過程，而若借助開大會、宣傳欄等傳統(tǒng)方式，則在一定程度上阻滯著社區(qū)治理效能的提升。對此，在治理過程中，只有在深入分析社區(qū)居民需求的基礎上，對現(xiàn)有應用建設的內容不斷優(yōu)化調整，才能保證“以人為本”和“共治共享”的效能更明顯、基礎更牢固。

（三）以有效整合信息資源為基礎，助力智能社區(qū)建設

整合社區(qū)資源、共享社區(qū)治理信息是優(yōu)化城市社區(qū)多元共治的重要路徑。然而這些社區(qū)資源或信息的整合共享，須依托于搭建一個高效的信息整合平臺，實現(xiàn)參與主體在“線上”“線下”之間互動協(xié)商，即通過信息化、智能化助推新時代社區(qū)建設。故而，在智能社區(qū)的頂層設計方面，要在基層黨組織的領導下，構建層級、部門和領域之間數(shù)據(jù)資源庫，強化黨政部門、居委會、物業(yè)公司、社會組織和社區(qū)居民等多個治理主體間信息互通，優(yōu)化信息資源共享和信息管理機制，為提升城市社區(qū)多元共治水平創(chuàng)造條件。在智能社區(qū)的實踐操作層面，借助政務平臺、微信、微博等創(chuàng)新應用，將“現(xiàn)實”社區(qū)與“虛擬”社區(qū)、“線上”資源與“線下”資源融合，開拓多元的民意表達渠道，探索并優(yōu)化網(wǎng)上審批流程，推進社區(qū)事務網(wǎng)絡公開，串聯(lián)社區(qū)居民生活信息，縮減人、財、物的投入占比，讓社會資源信息與居民需求精準匹配。智能社區(qū)的構建為各治理主體搭建了有效的溝通互動平臺，尤為重要的是拉近了社區(qū)與居民、居民相互間的距離，增強了居民的歸屬感和認同感，各主體在黨組織的領導下凝聚力進一步增強，為信息化時代的社區(qū)“善治”提供有力支撐。

（四）以構建多元信任機制為保障，助推多元共治落地

多元共治的城市社區(qū)治理理念能否落地，取決于政府治理、社會調節(jié)與社區(qū)居民三者之間在信任基礎上良性互動的整體性治理狀態(tài)。一方面，要強化治理主體之間、主客體之間的信任。借助常態(tài)化共同參與的具體活動增強信任感，并對維護和創(chuàng)新現(xiàn)有信任機制的治理主客體給予表彰，形成示范效應，以持續(xù)推動再一次的創(chuàng)新實踐，促成良性的互動循環(huán)。反之，對阻礙和破壞信任機制運行的治理主客體加以懲戒，形成使其不敢再有所行動的威懾，為治理主客體間信任機制的良好運行創(chuàng)造條件。另一方面，重視構建多元調解矛盾糾紛化解機制。雖然社區(qū)中的矛盾屬人民內部矛盾，但矛盾一旦產生就可能會侵蝕原有的信任基礎，影響城市社區(qū)的基層治理成效。那么，需要在“以和為貴”的思想指引下，立足居民需求、借鑒有益經驗，不斷完善現(xiàn)有的調解機制，增強調解方式的靈活性、針對性;發(fā)揮社區(qū)居委會的作用，并與法庭調解、社區(qū)調解、居民自發(fā)調解等方式結合，做實做好調解工作;創(chuàng)造條件，讓工會、婦聯(lián)、共青團等人民團體在調解中發(fā)揮應有作用。同時，借助網(wǎng)絡社交媒體的高效溝通優(yōu)勢，讓居民意愿得以充分表達，不斷建立健全民意反饋機制。

總之，“疫情就是命令，防控就是責任?！盵10]抗擊新冠肺炎疫情是對國家治理體系和治理能力的一次“大考”，社區(qū)的作用極端重要。社區(qū)治，則居民安;社區(qū)控，則城市勝。從抗疫斗爭的成效看城市社區(qū)多元共治，在基層黨組織的領導下，更加有效地吸引了多個主體參與治理且成效明顯。這一實踐，為實現(xiàn)黨的十九屆四中全會提出的“健全社區(qū)管理和服務機制，推行網(wǎng)格化管理和服務，發(fā)揮群團組織、社會組織作用，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會商會自律功能，實現(xiàn)政府治理和社會調節(jié)、居民自治良性互動，夯實基層社會治理基礎”[8]的目標，對推動實現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化意義重大。

注釋：

①“1+2+5”：即“一個目標、兩項任務、五件好事”的簡稱?！耙粋€目標”，即維護社會穩(wěn)定;“兩項任務”，即建強基層組織、做好群眾工作;“五件好事”，即落實惠民政策、拓寬致富門路、推進脫貧攻堅、辦好實事好事、壯大黨員隊伍。

②“五百”工作機制：串百家門、知百家情、管百家事、解百家難、暖百家心。

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