摘 要： 《刑法》與《監(jiān)察法》在職務(wù)犯罪的規(guī)制區(qū)間產(chǎn)生交集，基于法條的文義解讀，后者所指的“機關(guān)”“相關(guān)組織、機構(gòu)”與前者所指的“國家機關(guān)”并不一致，后者囊括“黨的機關(guān)、各級委員會及派出機構(gòu)”“政協(xié)、民主黨派”，而此類機構(gòu)在《刑法》及其解釋中并未作出統(tǒng)一規(guī)定。因此實現(xiàn)上述機構(gòu)的刑法定位就成為兩法銜接的首要問題。將兩者分別解釋為《刑法》層面“其他依照法律從事公務(wù)的人員”的兜底規(guī)定與“在人民團體中從事公務(wù)的人員”的規(guī)定，可以順利解決因立法不一致所導(dǎo)致的理解分歧。

關(guān)鍵詞： 監(jiān)察法;刑法;銜接;機關(guān);國家機關(guān)

中圖分類號：D924.3;D922.11文獻標識碼：A DOI：10.13677/j.cnki.cn65-1285/c.2020.04.11

歡迎按以下方式引用：吳飛.論《監(jiān)察法》與《刑法》的銜接適用[J].克拉瑪依學(xué)刊，2020（4）67-73.

引言

推進國家監(jiān)察體制不斷邁向完善化、科學(xué)化與法治化不僅是構(gòu)建黨和國家監(jiān)督體系的重要抓手，也是實現(xiàn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化、達致中國之治的重要動力。黨的十九屆四中全會明確指出：“要繼續(xù)深化紀檢監(jiān)察體制改革，加強推進紀檢監(jiān)察工作規(guī)范化、法治化”。[1]黨的十九屆中央紀委四次全會也旗幟鮮明地指出：“要繼續(xù)統(tǒng)籌推進紀檢監(jiān)察體制改革，不斷提高紀檢監(jiān)察工作的規(guī)范化、法治化水平，以高質(zhì)量的黨內(nèi)監(jiān)督、國家監(jiān)察促進國家制度和治理體系提質(zhì)增效”，[2]這都生動體現(xiàn)了黨和國家對監(jiān)察體制改革的關(guān)注。因此，深入推進紀法銜接、法法銜接，構(gòu)建一套嚴密的反腐監(jiān)督預(yù)防機制，成為新時代中國反腐體制的重心所在。

其中，《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱《監(jiān)察法》）作為監(jiān)察工作中統(tǒng)領(lǐng)全局的基礎(chǔ)性法律，明確規(guī)定了國家監(jiān)察機關(guān)對所有公權(quán)力的行使主體具有監(jiān)督、調(diào)查、處置的職責(zé);《中華人民共和國刑法》（以下簡稱《刑法》）作為典型的刑事實體法，意味著裁判機關(guān)的司法審判都必須恪守罪刑法定的基本原則，這也預(yù)示著國家監(jiān)察體制的改革與反腐制度的構(gòu)建必然要實現(xiàn)與刑法的協(xié)調(diào)銜接才能最大限度激發(fā)反腐合力。此外，國家監(jiān)察權(quán)的行使仍要遵循“以審判為中心”的司法裁判路徑，這種邏輯體系下監(jiān)察對象的范圍是否與我國現(xiàn)行刑法所規(guī)定的職務(wù)犯罪主體相協(xié)調(diào)也就成為顯現(xiàn)監(jiān)察效果、實現(xiàn)監(jiān)察合力的前置性問題。

一、問題的提出

國家監(jiān)察體制改革的一大突破在于監(jiān)察對象范圍的擴大，從而實現(xiàn)了由過去行政監(jiān)察僅對行政機關(guān)及其工作人員的狹義監(jiān)督到現(xiàn)今國家監(jiān)察對所有公職人員的全面監(jiān)督，[3]這種轉(zhuǎn)變無疑是對時代進步、時代使命的立法呼應(yīng)，標志著國家反腐力量進入了制度化、法治化與強力化的新境界。但徒法不足以自行，只有通過制度的建構(gòu)厘清《監(jiān)察法》與《刑法》《刑事訴訟法》等法律及與其相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)的關(guān)系，形成反腐合力，才能真正織牢織密“不想腐、不能腐、不敢腐”的制度牢籠。同時，《監(jiān)察法》與《刑法》均為中國特色社會主義法治體系的重要構(gòu)成，兩者的協(xié)調(diào)銜接，理應(yīng)是其基本關(guān)系的總基調(diào)。實現(xiàn)“兩法”銜接，不僅是發(fā)揮《監(jiān)察法》功能的主要環(huán)節(jié)，更是維護法治的應(yīng)有之義。

我國刑法關(guān)于公職人員職務(wù)犯罪主體的規(guī)定主要有“國家工作人員”和法律擬制的“準國家工作人員”兩種，但這種寬泛的規(guī)定并不能為司法實踐提供切實的操作指引。為此，立法機構(gòu)與司法部門也相繼出臺了許多相關(guān)解釋，[4]但并未從根本上解決問題，實務(wù)中仍有許多人員的身份不能得到準確的認定。監(jiān)察法又增添了“公職人員”與“有關(guān)人員”的概念，這就為實務(wù)中實現(xiàn)“公職人員”“有關(guān)人員”與刑法所講的“國家工作人員”“準國家工作人員”有效銜接提出了新的挑戰(zhàn)，實現(xiàn)二者指代的兼容協(xié)調(diào)亦成為兩法銜接不可回避的前置性問題。

《監(jiān)察法》明確載明其監(jiān)察范圍是“公職人員”與“有關(guān)人員”兩大群體，具體而言，這里的“公職人員”主要指執(zhí)政黨以及憲法規(guī)定的幾大民主參政黨機關(guān)、國家權(quán)力機關(guān)及其常委會、各級行政、司法、監(jiān)察機關(guān)以及政協(xié)各級機關(guān)、工商聯(lián)組織各級機關(guān)中的公務(wù)員，以及參公管理的人員群體。無疑，《監(jiān)察法》對此類人員實施監(jiān)察與行政監(jiān)察的精神一脈相承，《公務(wù)員法》明確規(guī)定的在編公務(wù)員當然屬于監(jiān)察對象，《監(jiān)察法》的頒行只是對其沿襲，此處不贅。問題在于，國家監(jiān)察委員會出臺的相關(guān)法律解釋對法條本身進行了擴張解釋，認為監(jiān)察范圍所指的公務(wù)員包括：執(zhí)政黨各級委員會、各級紀委及其工作部門、工作機構(gòu)與派出組織的領(lǐng)導(dǎo)人員、工作人員;政協(xié)委員會的各級領(lǐng)導(dǎo)人員與部門、機構(gòu)的工作人員;八大民主黨派、工商聯(lián)的中央、總工會之中的公務(wù)員以及各級地方組織的公務(wù)員;其余參公人員主要指符合《中華人民共和國公務(wù)員法》的規(guī)定，并屬于法律、法規(guī)授權(quán)的可以進行公共事務(wù)管理的有關(guān)事業(yè)單位，且非上述事業(yè)單位中的工勤人員。[5]而《刑法》亦在第93條對典型職務(wù)犯罪的主體進行了規(guī)定，其所指的國家工作人員應(yīng)當是指在法定國家機構(gòu)中從事公務(wù)的人員群體;這里所規(guī)定的“準國家工作人員”則通過法定的不完全列舉加以闡明。

因此，在論證“公職人員”與“國家工作人員”的銜接考察中，首先需要回答的問題是《監(jiān)察法》第15條第1款所列明的“機關(guān)”以及中央紀委、國家監(jiān)察委所解釋的相關(guān)組織、機構(gòu)是否屬于刑事實體法意義上的法定“國家機關(guān)”？若不屬于應(yīng)如何處理？上述解釋列舉“機關(guān)”中的工作人員是否屬于《刑法》意義上的“從事公務(wù)的人員”？

二、監(jiān)察視域下“機關(guān)”的性質(zhì)厘清

應(yīng)當明確，《刑法》作為《憲法》的下位法，必須以《憲法》中的相關(guān)界定為準，對于《憲法》的原則性規(guī)定可通過立法解釋、司法解釋的路徑予以補正。依據(jù)我國現(xiàn)行《憲法》，國家機關(guān)主要包括：國家主席與各級國家立法、監(jiān)察、檢察、審判、軍事、行政機關(guān)，至于執(zhí)政黨的各級委員會以及機關(guān)、部門、派出機構(gòu)和八大民主黨派系統(tǒng)、政協(xié)系統(tǒng)、工商聯(lián)系統(tǒng)是否應(yīng)當為法定的國家機關(guān)并未在憲法中載明。同時，在司法實踐中，《刑法》以及相應(yīng)的正式解釋亦未就上述機構(gòu)的性質(zhì)或判斷其是否屬于且在何種情況下屬于國家機關(guān)做出解讀。

（一）黨的機關(guān)、各級委員會以及派出機構(gòu)的性質(zhì)厘清

學(xué)術(shù)界對執(zhí)政黨的各級委員會以及機關(guān)、部門、派出機構(gòu)是否構(gòu)成《憲法》及《刑法》意義上的國家機關(guān)存在不同觀點：有學(xué)者認為《刑法》層面的國家機關(guān)應(yīng)當僅包含《憲法》規(guī)定的幾種國家機關(guān)，此外不應(yīng)進行不當創(chuàng)設(shè)[6];也有學(xué)者認為：界定《刑法》層面的國家機關(guān)不應(yīng)形而上學(xué)的理解，而應(yīng)從國家機關(guān)的本質(zhì)進行全方位考量，故而那種實質(zhì)上行使國家公權(quán)力、進行國家社會事務(wù)管理的單位、部門都應(yīng)被理解為國家機關(guān)。因此，在《憲法》規(guī)定的國家機關(guān)之外，還應(yīng)當包括執(zhí)政黨的各級機關(guān)與政協(xié)系統(tǒng)的各級機關(guān);[7]還有學(xué)者指出除了前述兩種觀點中所述內(nèi)容外，國家機關(guān)還應(yīng)當包括我國特有的一些名義上改制為國有獨資公司、企業(yè)而實質(zhì)上卻行使某些國家治理、管理職能的行政機構(gòu)，如國家電網(wǎng)、長江三峽集團以及各級供水系統(tǒng)、煙草公司、金融機構(gòu)等。[8]筆者認為該問題應(yīng)當分類闡述。

關(guān)于執(zhí)政黨的各級委員會及機關(guān)、部門、派出機構(gòu)是否屬于國家機關(guān)應(yīng)從兩個層面闡述。就事實層面而言，應(yīng)肯定其屬于國家機關(guān)，原因在于：首先，按照一般理論而言，政黨是現(xiàn)代國家政治的參與主體，但在中國，長期的人民民主革命進程與歷史潮流選擇了中國共產(chǎn)黨作為領(lǐng)導(dǎo)核心，這就使得中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位的產(chǎn)生不同于西方國家，它是人民與歷史選擇的結(jié)果，其行使執(zhí)政權(quán)與領(lǐng)導(dǎo)權(quán)是人民與歷史通過《憲法》載定的，因此其本質(zhì)上屬于我國的公權(quán)力機關(guān)。[9]其次，在中國的政治實踐中，作為社會主義事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)核心的中國共產(chǎn)黨的各級委員會以及機關(guān)、部門、派出機構(gòu)等都在事實上承擔(dān)著落實黨治國理政的戰(zhàn)略部署與中央指示精神的具體責(zé)任，毫無疑問屬于實際上參與社會政治經(jīng)濟各方面工作的管理機構(gòu)，從這個角度考量黨的各級機關(guān)、組織、派出機構(gòu)等都必然屬于國家機關(guān)。

但法律層面卻并非如此。首先，罪刑法定作為刑法的首要原則，不僅關(guān)涉到刑法的價值導(dǎo)向與規(guī)制效果，更關(guān)涉到刑法體系的制度架構(gòu)等刑法的根本性問題。[10]目前我國《刑法》以及相關(guān)立法解釋、司法解釋等并未明確將黨的各級機關(guān)、組織、派出機構(gòu)納入國家機關(guān)的范疇，若強行將上述機構(gòu)納入《刑法》所講的“國家機關(guān)”范疇，不免對罪刑法定的原則造成沖擊，從而引起 “刑法過度化”風(fēng)險，[11]不能在《刑法》未明文規(guī)定某一主體為刑法規(guī)制的刑罰主體之時就認為其屬于規(guī)制的主體之列;況且刑法謙抑性品性也對國家使用刑罰的力度與標準做出了規(guī)定，畢竟其是以剝奪和限制公民基本權(quán)利為主要內(nèi)容的，國家應(yīng)盡最大努力使刑罰的強制范圍、強制力度保持在最小區(qū)間且應(yīng)盡量約束自身使用它的機會，而非增加強制的機會并且將其視為治理社會、挽救人們道德敗壞以及一切罪行的萬能解藥?！盵12]其次，溯源我國《憲法》的立法本意原是認為作為中國的執(zhí)政黨、社會主義事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)核心的中國共產(chǎn)黨其本質(zhì)上并不屬于憲法層面上的國家機關(guān)。值得注意的是有地方曾在司法實踐中認為執(zhí)政黨的各級機關(guān)（除基層組織之外）屬于與政協(xié)系統(tǒng)各級機關(guān)、工會系統(tǒng)各級機關(guān)、共青團以及婦聯(lián)系統(tǒng)各級機關(guān)并列的國家機關(guān)，上述機關(guān)或機構(gòu)中依法從事公務(wù)的人員皆可被視為國家工作人員。①事實上這種解讀既不科學(xué)，亦不合法，顯然違背《憲法》《刑法》關(guān)于國家機關(guān)的規(guī)定。正如有學(xué)者指出：盡管就中國的整體政治現(xiàn)狀與國家現(xiàn)實而言，執(zhí)政黨及其各級組織在中國的社會生活各個領(lǐng)域均發(fā)揮著不可替代的領(lǐng)導(dǎo)作用，但就其性質(zhì)而言，其仍屬于憲法列舉所規(guī)定的政黨，而非國家機構(gòu)，[13]所以將黨委機關(guān)視為國家機關(guān)，嚴格說來是相當牽強的。此外，為了使法律更具操作性，最高人民法院發(fā)布的司法解釋中也僅是規(guī)定司法實踐中將某些情形下的執(zhí)政黨機關(guān)、政協(xié)機關(guān)進行公務(wù)的人員法律擬制為“準國家工作人員”，②這表明上述機關(guān)并不屬于真正法律意義上的國家機關(guān)，只是考慮到其中的大多數(shù)工作人員實際從事的是事關(guān)執(zhí)政黨治國理政政策方針的落實以及治理國家的各種事項，這些工作遠比刑法所規(guī)定的國家工作人員所進行的工作重要得多，因此應(yīng)當將其作為刑法意義上的國家機關(guān)工作人員看待。[14]故從法律層面上講，黨的機關(guān)以及各級委員會、派出機構(gòu)并不應(yīng)屬于《刑法》第93條第1款所講的國家機關(guān)。

（二）政協(xié)、民主黨派的性質(zhì)厘清

政協(xié)并不是憲法意義上的國家機關(guān)，亦不同于我國的權(quán)力機關(guān)或西方的議會，也不同于我國的政黨以及一般社會團體，自中華人民共和國成立至今，政協(xié)系統(tǒng)在我國國家治理體系中的定位并非國家機關(guān)，而是主要承擔(dān)參政議政、政治協(xié)商、民主監(jiān)督職能的特殊團體，其本質(zhì)上并不行使任何國家公權(quán)力以及社會公權(quán)力。[15]作為一項制度載體，政協(xié)體系在我國的憲法體制中承擔(dān)著凝聚各界共識、反映社會呼聲、輸送社會期盼的重要功能，從這個層面也有助于我們理解為何其性質(zhì)定位非國家機關(guān)。[16]習(xí)近平總書記更是旗幟鮮明地指出：人民政協(xié)是統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織，是多黨合作和政治協(xié)商的機構(gòu)，是人民民主的重要實現(xiàn)形式，[17]是起專門協(xié)商機構(gòu)作用。[18]故而不宜將人民政協(xié)機構(gòu)視為國家機關(guān)。

此外，關(guān)于民主黨派的性質(zhì)，可通過一系列黨和國家的相關(guān)文件以及領(lǐng)導(dǎo)人的重要講話進行解讀。2005年中共中央頒行的《關(guān)于加強中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》中明確指出：“民主黨派是受黨領(lǐng)導(dǎo)的、與黨共同致力于中國特色社會主義事業(yè)發(fā)展的親密友黨、是三大方面愛國者的政治聯(lián)盟、是具有進步性、廣泛性的社會主義參政黨”;2013年習(xí)近平總書記在與黨外各界人士共迎新春的茶話會上指出：中國的八大民主黨派是與中國共產(chǎn)黨共同發(fā)力于社會主義事業(yè)建設(shè)的參政黨，[19]從而正式確立了其社會主義參政黨的性質(zhì)地位;2020年在與黨外各界人士共迎新春的茶話會上，習(xí)近平總書記再次強調(diào)：黨領(lǐng)導(dǎo)下的政協(xié)制度以及多黨合作制度是中國大地上落地生根的中國特色新型政黨制度，“各民主黨派要繼續(xù)努力建設(shè)成為政治組織堅定堅實、履職作風(fēng)有力優(yōu)良、制度體系建立健全的中國特色社會主義參政黨，從而為治理體系、治理能力現(xiàn)代化、達致中國之治作出貢獻”。[20]

以上論述為民主黨派的體系定位與政治法律定位奠定了牢固的法理基礎(chǔ)，其明確指出民主黨派在中國的政治法律生活中必然是緊緊圍繞執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)核心與政治要求，從思想、制度、組織等方面加強自身建設(shè)，從而不斷提高自身的政治把握、參政議政、領(lǐng)導(dǎo)組織、合作共事以及解決問題的能力，進而履行好三大職能的使命的社會主義參政黨。[21]因此，其就法律層面而言并不承擔(dān)任何國家或社會公權(quán)力，也未承擔(dān)社會治理功能的實際效能，故其不應(yīng)被視為國家機關(guān)。

三、“機關(guān)”工作人員的刑法定位

上述已經(jīng)述及黨的各級機關(guān)、組織、派出機構(gòu)不能被視為“國家機關(guān)”，其不屬于《刑法》所稱的“國家工作人員”，在這個層面上無法完成兩法銜接的任務(wù)。但同時必須明確國家監(jiān)察體制改革的目的在于將所有的監(jiān)察資源進行整合，并建構(gòu)完善統(tǒng)一的國家監(jiān)察體制，將所有公權(quán)力的行使者都囊括進監(jiān)察范圍，從而實現(xiàn)“三駕馬車”到“一馬當先”的監(jiān)察體系變革。[22]黨的各級機關(guān)、組織以及派出機構(gòu)在我國的政治實踐中是實際行使公權(quán)力的組織，并且在中國，超過80%的公務(wù)員以及和超過95%的領(lǐng)導(dǎo)干部均具有黨員身份，[23]這就從政治高度與實踐角度要求我們解決好《監(jiān)察法》視域下的“機關(guān)工作人員”與《刑法》視域下的職務(wù)犯罪主體銜接，而如何在不違背《憲法》與《刑法》的前提下將黨的各級機關(guān)、組織以及派出機構(gòu)納入《刑法》規(guī)定的范疇就成為必須解決的問題。

（一）黨的機關(guān)、各級委員會以及派出機構(gòu)工作人員的刑法定位

我國刑法關(guān)于公職人員職務(wù)犯罪主要通過《刑法》條文以及立法、司法機關(guān)的正式解釋與會議紀要來列明細化，但仍不能滿足司法實踐的發(fā)展要求?！缎谭ā分饕幸?guī)定在第93條中，該條包含法定與擬制的“國家工作人員”兩種職務(wù)犯罪主體。另據(jù)法律條文，后者又包含兩類擬制主體，一是將國有企事業(yè)法人組織、單位以及人民團體中進行國家公權(quán)力、社會公權(quán)力行使的人員;二是國有企事業(yè)法人組織、單位以及國家機關(guān)委派至非國有企事業(yè)法人、單位與社會團體中行使國家或社會公權(quán)力的人員。相關(guān)的司法解釋有諸如國家立法機關(guān)出臺的《關(guān)于<刑法>第93條第2款的解釋》、最高人民法院頒行的2001《批復(fù)》、2003《會議紀要》、2005《解釋》、2010《意見》③四部司法解釋或文件，但上述正式解釋中并未涉及執(zhí)政黨的各級機關(guān)或者委員會以及派出機構(gòu)的法律地位，也并未對這些機構(gòu)或組織中的工作人員性質(zhì)進行界定。

事實上，以文義解釋而非擴張解釋的方法可以更為妥當?shù)幕貞?yīng)上述困境。擴張解釋自然可以更為高效的解決該問題，但所有法律解釋都必須充分考量其在整個法律體系或法律框架中的位階與定位。在理想的狀態(tài)下，法律解釋的各種論據(jù)能相互協(xié)調(diào)且統(tǒng)一，并在整個法律體系中總能獲得一致與明確的解讀，但事實上法律解釋實踐中常常難以實現(xiàn)這些，[24]因此法律解釋就必須嚴格按照一定的法律邏輯與解釋位階進行。文義解釋屬于第一順位的解釋方法，其通過待解釋的法律術(shù)語探究其基本含義，從而靶定法律與事實的表意，這種解釋充分體現(xiàn)了對立法者與立法本意的尊重、遵循，正因如此，司法實踐中的大多數(shù)案件均可通過文義解釋的途徑獲得準確的法律釋義與事實釋義。[25]筆者認為這里的問題依然可以通過文義解釋的方法解決。

根據(jù)《刑法》第93條第2款的文本規(guī)定以及正式釋義的精神，顯然我們既不能將執(zhí)政黨的各級機關(guān)組織以及派出機構(gòu)解釋為國有企事業(yè)法人組織、單位中進行國家公權(quán)力、社會公權(quán)力行使的人員，亦不可能將其解釋為由國有企事業(yè)法人、單位以及國家機關(guān)委派至非國有企事業(yè)法人、單位與社會團體中行使國家或社會公權(quán)力的人員，至于將其解釋為“人民團體”的提法亦不能成立，主要依據(jù)為2015年中共中央發(fā)布的《加強協(xié)商民主建設(shè)意見》（以下簡稱“意見”）。《意見》指出：要充分發(fā)揮好各人民團體作為黨和政府聯(lián)通人民、傾聽人民呼聲、體現(xiàn)人民需求的橋梁紐帶作用。[26]這一政治性文件明確規(guī)定了黨與各人民團體之間的關(guān)系為領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，也表明人民團體在社會主義中國的定位是執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)下的，聯(lián)系黨群、方便黨群關(guān)系的紐帶和橋梁，[27]所以其亦不能解釋到“人民團體”之中，只能將其解釋進“其他依照法律從事公務(wù)的人員”的兜底規(guī)定中，這樣一方面遵循了法律文義解釋與體系解釋的規(guī)則，另一方面又避免將黨的各級機關(guān)、組織等擴大解釋為國家機關(guān)，從而引起《監(jiān)察法》對《刑法》罪刑法定原則的抵觸以及其可能存在的違反《憲法》關(guān)于國家機關(guān)法定的風(fēng)險。

（二）政協(xié)、民主黨派工作人員以及參公人員的刑法定位

政協(xié)機關(guān)、民主黨派機關(guān)的工作人員，首先必須滿足《公務(wù)員法》所規(guī)定的三項條件，即屬于國家行政編制管理、依法依規(guī)準確履職、工資福利由中央財政撥發(fā);其次，人民政協(xié)各級委員會的工作人員從廣義上來說亦屬于從事“公務(wù)”，其工作仍具有國家強制性與公權(quán)職能性，[28]但這種“公務(wù)”與典型的國家機關(guān)工作人員所從事的“公務(wù)”有所區(qū)別，因此其應(yīng)被納入《刑法》第93條第2款所稱的“其他依照法律從事公務(wù)的人員”。

各民主黨派的性質(zhì)定位不應(yīng)孤立看待，應(yīng)將其納入更寬的歷史視域來解釋。我國各民主黨派的政治地位是歷史的而非單調(diào)的孤立存在，其本質(zhì)上由人民群眾組成，且受到憲法根本大法的保障，這種地位是不可動搖的，將其視為人民團體或許更為恰當。[28]所以各民主黨派中央以及地方委員會的工作人員應(yīng)被視為《刑法》93條規(guī)定的“人民團體中從事公務(wù)的人員”更為恰當。至于工商聯(lián)系統(tǒng)中從事公務(wù)的人員，其在兩法銜接上不存在任何問題，即其屬于典型“人民團體”中從事公務(wù)的人員。

至于參公人員是否屬于刑法意義上的“從事公務(wù)的人員”，筆者認為應(yīng)持肯定的態(tài)度。這類人員主要是指在諸如證監(jiān)會、銀監(jiān)會、共青團以及婦聯(lián)等特殊組織中依法從事公務(wù)行為的人員，且由于其組織或機構(gòu)性質(zhì)具有特殊性，因此就其實際行使的公權(quán)力而言屬于社會公權(quán)力，但屬于一種強社會公權(quán)力，[29]這些機構(gòu)中具體行使公權(quán)力的人員，亦應(yīng)當被納入監(jiān)察視域。《刑法》中雖然未規(guī)定這種人員是否屬于刑法意義上的“從事公務(wù)的人員”，將其納入職務(wù)犯罪主體，但筆者認為《監(jiān)察法》的規(guī)定無疑是更為準確的，是對刑法既有公職犯罪規(guī)制主體的合理突破，其對于呼應(yīng)《監(jiān)察法》所確立的“對所有公權(quán)力的行使者都依法進行監(jiān)察監(jiān)督”具有積極意義，故而也應(yīng)當尋求《刑法》上的銜接暢通。筆者以為，將參公人員亦可解釋到《刑法》第93條第2款的國有事業(yè)單位（證監(jiān)會、銀監(jiān)會）或人民團體（婦聯(lián)、共青團）之中，也“以國家工作人員論”實現(xiàn)兩法銜接。

四、結(jié)語

黨的十九屆中央紀委四次全會提出：“一體推進不敢腐、不能腐、不想腐，不僅是反腐敗斗爭的基本方針，也是新時代全面從嚴治黨的重要方略?！盵2]《監(jiān)察法》自出臺實施到不斷完善，體現(xiàn)了國家治理體系與治理能力的不斷跨越，也昭示當代中國的改革實踐正不斷轉(zhuǎn)型邁進。正如馬克思主義哲學(xué)經(jīng)典所說，新事物的產(chǎn)生與發(fā)展必然不是一帆風(fēng)順的，它要經(jīng)歷一個漫長的波折階段。國家監(jiān)察體制改革雖取得了很大成就，但在實現(xiàn)與《刑法》等法律的銜接上仍存在諸多問題需要探究。國家監(jiān)察權(quán)的行使與“以審判為中心”的司法體制改革同步推進、共同發(fā)力，從而推動國家監(jiān)察體制改革的不斷邁向深入。

注釋：

①1999年8月1日天津市高級人民法院《天津市第二次審理貪污賄賂犯罪案件研討會會議紀要》：國家機關(guān)包括國家各級權(quán)力機關(guān)、各級人民政府及其所屬各工作部門、審判機關(guān)、檢察機關(guān)、軍事機關(guān)。中國共產(chǎn)黨的各級機關(guān)（基層黨組織除外）、中國人民政治協(xié)商會議的各級機關(guān)以及工會、共青團、婦聯(lián)的各級機關(guān)視為國家機關(guān)。在上列國家機關(guān)中依法從事公務(wù)的人員為國家工作人員。

②2003年11月3日最高人民法院發(fā)布的關(guān)于《全國法院審理經(jīng)濟犯罪案件工作座談會紀要的通知》指出：“在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）以上中國共產(chǎn)黨機關(guān)、人民政協(xié)機關(guān)中從事公務(wù)的人員，司法實踐中也應(yīng)當視為國家機關(guān)工作人員。”

③2001《批復(fù)》、2003《會議紀要》、2005《解釋》、2010《意見》分別為：2001年《最高人民法院關(guān)于在國有資本控股、參股的股份有限公司中從事管理工作的人員利用職務(wù)便利非法占有本公司財物如何定罪問題的批復(fù)》、2003年最高人民法院發(fā)布的《全國法院審理經(jīng)濟犯罪案件工作座談會紀要》、2005年最高人民法院《關(guān)于如何認定國有控股、參股股份有限公司中的國有公司、企業(yè)人員的解釋》、2010年最高人民法院、最高人民檢察院頒布《關(guān)于辦理國家出資企業(yè)中職務(wù)犯罪案件具體應(yīng)用法律若干問題的意見》。

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