彭思遠,李照彬

(1.西南財經(jīng)大學 法學院,成都 611130；2.四川省高級人民法院， 成都 610017)

近年來，在我國監(jiān)察體制改革進程中，《中華人民共和國監(jiān)察法》(以下簡稱《監(jiān)察法》)的制定和實施是反腐工作的又一項重大舉措，其首次規(guī)定了監(jiān)察國家賠償制度，是保障國家和公民的根本利益的一大立法進步。但在監(jiān)察國家賠償制度實施的過程中，是否在立法、司法和實務層面得到了有效銜接，案件的受理進口是否通暢，則是亟待研究和深思的問題。

國家賠償責任是一種法律責任，只有當法律規(guī)定的各項條件具備后，國家才予以賠償。被侵害人的國家賠償請求，應當在法定范圍和期限內(nèi)依照法定程序提出。對于不符合違法賠償要件，或者不屬于法定賠償范圍的對象，國家不負責賠償?！侗O(jiān)察法》的出臺，是反腐敗和人權(quán)司法保護的一件大事，其對監(jiān)察機關的國家賠償責任的相關內(nèi)容作出了規(guī)定，勢必會帶動現(xiàn)有國家賠償制度的相應改革。但是，在《國家賠償法》修訂并加入監(jiān)察國家賠償制度的立法層面還存在滯后性，導致在現(xiàn)實生活中對被侵害人申請賠償?shù)某绦蚍ㄖС植蛔?，在反腐力度不斷加大之時，本該正常出現(xiàn)相關的案例但卻并沒有出現(xiàn)，導致相應的法律實施產(chǎn)生延遲。如果遇上了監(jiān)察機關因其履行職責構(gòu)成侵權(quán)，應該依據(jù)什么樣的規(guī)定來承擔賠償責任，無論是賠償請求人、賠償義務機關還是賠償委員會適用法律，均需要有明確的界定。因此，如何促使《監(jiān)察法》與國家賠償制度有效銜接融合，是推動國家監(jiān)察體系健全完善迫切需要研究解決的重要問題。

一 制約監(jiān)察國家賠償案件受理的理論和現(xiàn)實性因素

我國的國家賠償制度和監(jiān)察制度均有鮮明的中國特色，鮮有國外的既有理論成果和實踐經(jīng)驗可資借鑒。最近，針對是否存在賠償涉及的監(jiān)察違法情形，筆者于2019年11月份在四川省高級人民法院進行了專題調(diào)研，采用實地調(diào)查和訪談問卷的形式，尋找監(jiān)察和賠償?shù)你暯?。通過調(diào)查可知，監(jiān)察法實施以來，國家賠償受理案件幾近空白。因此，確有必要從規(guī)制層面、司法角度和制約因素等方面進行檢視并做專題分析，力求找出銜接失調(diào)的癥結(jié)所在。

(一)法律規(guī)制：銜接規(guī)定欠缺，賠償范圍不明

《監(jiān)察法》第六十七條規(guī)定：“監(jiān)察機關及其工作人員行使職權(quán)，侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的，依法給予國家賠償。”該規(guī)定屬于授權(quán)性規(guī)范，授權(quán)公民、法人和其他組織作為賠償請求人，有權(quán)以監(jiān)察機關為賠償義務機關申請國家賠償。國家監(jiān)察委員會就《監(jiān)察法》該條規(guī)定的解讀為：“監(jiān)察機關因其履行職責構(gòu)成侵權(quán)，應承擔賠償責任時，一般要具備以下幾個條件：一是公民、法人或者其他組織受到的損害必須是監(jiān)察機關或者監(jiān)察人員違法行使職權(quán)所造成的；二是損害事實與違法行使職權(quán)的行為之間存在著因果關系，違法行使職權(quán)的行為既包括侵犯公民、法人或者其他組織財產(chǎn)權(quán)的行為，如違法提請人民法院凍結(jié)案件涉嫌人員的存款等，也包括侵犯人身權(quán)的行為，如采取留置措施時超過法定期限等；三是損害必須是現(xiàn)實已經(jīng)產(chǎn)生或者必然產(chǎn)生的，不是想象的、虛擬的，是直接的，不是間接的?！?1)中共中央紀律檢查委員會、中華人民共和國國家監(jiān)察委員會法規(guī)室編《〈中華人民共和國監(jiān)察法〉釋義》，中國方正出版社2018年版，第283-284頁。

從上文的解釋可以看出，一是明確了構(gòu)成要件，即在明確行使職權(quán)、實際損害基礎上確定兩者之間的因果關系；二是就賠償范圍列舉了違法提請凍結(jié)、留置措施超過法定期限兩種情形。但在此解釋之外，就《監(jiān)察法》規(guī)定的監(jiān)察措施來看，涉及侵犯人身權(quán)的措施還可能包括留置不符合條件、留置對象錯誤、留置違反法定程序等；涉及侵犯財產(chǎn)權(quán)的措施還可能包括查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置等；而其他措施還可能包括限制出境的近似行為保全措施等。前述賠償范圍問題尚未在法律規(guī)范之中具體化，解釋也僅為舉例式，如霧里看花，難免產(chǎn)生爭議。

(二)現(xiàn)實圖景：程序保障不足，措施難以推進

國家賠償是一種法定賠償，須具備法律規(guī)定的條件，國家才予以賠償。從賠償請求人來講，其應當依照法定程序提出國家賠償請求；從法官辦案而言，受理和審理都必須根據(jù)程序法操作。在《監(jiān)察法》出臺后，《國家賠償法》也應作相應修改，對監(jiān)察機關的國家賠償責任作出具體規(guī)定。但是，在實際運用過程中，卻會面臨一些問題。其中可能的原因是，人大立法工作機構(gòu)和最高法院需要累積一定數(shù)量的案例，在此基礎上才能判斷修法的必要性。然而，監(jiān)察國家賠償?shù)膯涡幸?guī)定在國家賠償法條文尚無具體的修訂時間表。在此背景下，只能從現(xiàn)有國家賠償法原則和規(guī)定來進行觀察。

就國家賠償?shù)目傇瓌t來看，《國家賠償法》第二條關于“國家機關和國家機關工作人員行使職權(quán)，有本法規(guī)定的侵犯公民、法人和其他組織合法權(quán)益的情形，造成損害的，受害人有依照本法取得國家賠償?shù)臋?quán)利。本法規(guī)定的賠償義務機關，應當依照本法及時履行賠償義務”的規(guī)定，基本可以適用于監(jiān)察機關及其監(jiān)察對象。但從具體規(guī)定上看，當前《國家賠償法》和《監(jiān)察法》之間存在著一些不兼容的問題，主要體現(xiàn)在兩個方面：一是《國家賠償法》第十七、十八條將刑事賠償機關定義為“行使偵查、檢察、審判職權(quán)的機關以及看守所、監(jiān)獄管理機關”，對此，國家監(jiān)察機關是否為行使偵查職權(quán)的機關，是一個存在爭議的問題；二是假設將監(jiān)察賠償歸入刑事賠償范圍，那么是否適用刑事賠償程序，也有待研究明確。在這兩個問題未解決之前，監(jiān)察機關和各級法院處理監(jiān)察賠償案件可能會出現(xiàn)無程序法可依的窘境，而賠償請求人也找不到法律依據(jù)請求賠償義務機關和人民法院賠償委員會登記受理案件。在這種情況下，監(jiān)察機關和各級法院賠償委員會對類似案件的受理和審理自然會處于觀望狀態(tài)，這就使監(jiān)察國家賠償案件的受理機制與緩慢的修法進程之間形成僵持局面。

(三)實務紛爭：存在消極心理，案件進口不暢

監(jiān)察制度與訴訟相生相伴，其調(diào)查結(jié)果的目的是對涉嫌職務犯罪的人實行懲戒?！侗O(jiān)察法》的實施目的是作為反腐利刃而存在的，承擔著整頓吏治的使命(2)魏昌東《國家監(jiān)察委員會改革方案之辨證：屬性、職能與職責定位》，《法學》2017年第3期，第4頁。。在運行的過程中，需要廣大法律界人士參與，但有的法官、律師等法律工作者認為反腐是敏感命題，是不愿觸及的法治領域，對申請國家賠償持消極的態(tài)度。因此，只有讓監(jiān)察國家賠償機制在實際運作過程中得到落實并有效完善及銜接國家賠償制度，才能真正使監(jiān)督機關及其工作人員對其非理性行為侵犯公民、法人和其他組織合法權(quán)益的問題給予重視，發(fā)揮出在反腐敗法制化進程中對監(jiān)察主體的規(guī)制作用。

二 修法銜接期直接受理監(jiān)察國家賠償案件的法理基礎及程序選擇

進口能否順暢，程序是否規(guī)范，是《監(jiān)察法》第六十七條實施的首要問題。在《國家賠償法》修改納入監(jiān)察賠償有關規(guī)定的過渡時期，應通過對《監(jiān)察法》與《國家賠償法》的立法位階、適用特點進行分析，對監(jiān)察調(diào)查的偵查性質(zhì)作出判斷，以期找到解決問題的方法。

(一)受理根據(jù)：基于特別法優(yōu)于一般法的法理分析

解決監(jiān)察國家賠償是否應當沿用現(xiàn)有《國家賠償法》程序的問題，應先厘清《監(jiān)察法》與《國家賠償法》的關系。《國家賠償法》由第八屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議通過，《監(jiān)察法》由第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過，兩者均由全國人民代表大會或其常委會通過(3)韓大元《論國家監(jiān)察體制改革中的若干憲法問題》，《法學評論》2017第6期，第12頁。。在我國憲法文本中，將立法機關制定的法律分為“基本法律”和“非基本法律”兩類，全國人大制定的是基本法律，全國人大常委會只能制定基本法律以外的其他法律。全國人大是國家最高權(quán)力機關，而全國人大常委會只是全國人大的常設機關，其地位從屬于全國人大，這就隱含著全國人大制定的基本法律效力實際上高于全國人大常委會制定的非基本法律效力的基本邏輯(4)韓大元《全國人大常委會新法能否優(yōu)于全國人大舊法》，《法學》2008年第10期，第3頁。。雖然監(jiān)察立法的參與表決，人大代表范圍大于前者，但二者均是中央法的范疇，屬于同一位階。再從兩法關系來看，《國家賠償法》對我國整個國家賠償調(diào)整范圍予以規(guī)范，而《監(jiān)察法》中有對涉及監(jiān)察事項的國家賠償問題的規(guī)定，兩法間涉及國家賠償條文屬于新法優(yōu)于舊法的關系?！读⒎ǚā返诰攀l規(guī)定：“同一機關制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章，特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定。新的規(guī)定與舊的規(guī)定不一致的，適用新的規(guī)定。”這正所謂新法優(yōu)于舊法的原則。那么，據(jù)此可以認為《監(jiān)察法》第六十七條優(yōu)于國家賠償法適用，自然包含其程序性規(guī)定。同時，當法律規(guī)定的程序與正當程序原則的要求有差距時，應按正當程序原則要求補充相關程序，這已是我國法律界的普遍看法(5)楊登峰《法無規(guī)定時正當程序原則之適用》，《法律科學》2018年第1期，第191頁。。據(jù)此，對于《監(jiān)察法》第六十七條的實體規(guī)定，人民法院賠償委員會可以直接適用，并補充適用《國家賠償法》現(xiàn)已成型的法定程序。作為國家賠償程序的一個初始環(huán)節(jié)，就案件受理而言，基于前述法理學分析，也可以得出如下結(jié)論：監(jiān)察國家賠償可以適用國家賠償法程序規(guī)定，作為賠償義務機關的監(jiān)察機關和辦案機構(gòu)的人民法院賠償委員會對于監(jiān)察國家賠償案件應當分別予以受理。

(二)程序選擇：監(jiān)察國家賠償在性質(zhì)上近似刑事賠償程序

《國家賠償法》規(guī)定的賠償類型，包括刑事賠償、行政賠償及民事、行政訴訟中的賠償三類(6)指人民法院在民事訴訟、行政訴訟過程中，違法采取對妨害訴訟的強制措施、保全措施或者對判決、裁定及其生效法律文書執(zhí)行錯誤，造成損害的，賠償請求人要求賠償?shù)那樾?。，并無監(jiān)察賠償一說。那么，是不是在三類之外，將監(jiān)察賠償看作單獨的一類，學界對此論及甚少，但也有人主張設立單獨的監(jiān)察賠償(7)如王青斌主張：當監(jiān)察權(quán)力造成損害時，受害人很難適用當前的行政賠償制度或者是刑事賠償制度去申請賠償，故而構(gòu)建單獨的監(jiān)察賠償制度，乃是不二選擇。參見：王青斌《論監(jiān)察賠償制度的構(gòu)建》，《政法論壇》2019第3期，第164頁。。對此，筆者持否定態(tài)度。因為國家賠償制度的建立發(fā)端于冤獄賠償，審查對象均源于訴訟過程，但監(jiān)察程序并非一種訴訟程序。監(jiān)察委員會具有對所有行使公權(quán)力的公職人員進行監(jiān)察、調(diào)查職務違法和職務犯罪、開展廉政建設和反腐敗工作三項職能，是一種綜合程序，并不具備成為單獨一類國家賠償?shù)某绦蚧A,因此只能歸入刑事賠償、行政賠償以及民事、行政訴訟中的賠償三類賠償中相對近似的一類。監(jiān)察委員會與國家賠償相匹配的職能僅為其多種職能中調(diào)查職務犯罪一項，排除了行政賠償和民事、行政訴訟過程中的賠償?shù)臍w入，所剩僅有是否比照刑事賠償?shù)倪x項。支持這一判斷，關鍵就在于對《國家賠償法》第十七、十八條“行使偵查、檢察、審判職權(quán)”機關中行使偵查職權(quán)機關的文義解釋問題。從國家賠償意義上說，筆者認為監(jiān)察委員會對職務犯罪的調(diào)查與行使偵查職權(quán)最相當。

首先，從刑事訴訟規(guī)律入手探究其應然性(8)熊秋紅《監(jiān)察體制改革中職務犯罪偵查權(quán)比較研究》，《環(huán)球法律評論》2017年第2期，第45頁。。根據(jù)《監(jiān)察法》的規(guī)定，有關監(jiān)察案件實現(xiàn)刑罰權(quán)的路徑是：監(jiān)察委員會對于涉嫌犯罪案件調(diào)查結(jié)束后,須將案件移送給檢察機關審查起訴,繼而移送法院刑事審判。雖然《監(jiān)察法》并未明確監(jiān)察調(diào)查屬于刑事偵查，也未提出可以適用《刑事訴訟法》，但監(jiān)察調(diào)查與其后的審查起訴、刑事審判屬于一個完整的過程。就“過程”的字面定義來看，包括事物醞釀、發(fā)生、發(fā)展、結(jié)束的整個階段，將涉及職務犯罪的監(jiān)察調(diào)查視為刑事訴訟過程之一并無歧義。

其次，從權(quán)力的淵源分析其實然性。監(jiān)察調(diào)查權(quán)源于職務犯罪雙軌并入一軌調(diào)查(9)陳瑞華《司法行政體制改革的初步思考》，《中國法律評論》2017年第3期，第32頁。。通過合并職務犯罪偵查機構(gòu)，使得原紀委、監(jiān)察機關黨紀政紀調(diào)查與檢察機關刑事調(diào)查合二為一，實現(xiàn)監(jiān)察委員會調(diào)查與刑事調(diào)查一體化的“單軌體制”。因此，監(jiān)察委員會職能中涉及職務犯罪調(diào)查權(quán)本質(zhì)上為刑事偵查權(quán)。

截至2016年9月30日，鐵路總公司總資產(chǎn)為6.64萬億元，負債為4.3萬億元，資產(chǎn)負債率為64.75%，而2006年資產(chǎn)負債率僅為42.6%。2008年以來高鐵的發(fā)展帶來了負債的上升，卻沒有穩(wěn)定的資金來源用于還本付息。債務危機的出現(xiàn)直接增加了鐵路企業(yè)信用風險，將進一步加劇社會資本投資鐵路的顧慮，造成融資難度加大。

再次，從職能配置的合理性來分析。從偵查與調(diào)查的定義來看，兩者存在割裂現(xiàn)象(10)程雷《“偵查”定義的修改與監(jiān)察調(diào)查權(quán)》，《國家檢察官學院學報》2018年第5期，第125頁。，對偵查定義進行修改，納入調(diào)查之義屬立法發(fā)展方向?！侗O(jiān)察法》沒有“一刀切”將調(diào)查納入偵查，有其機制性質(zhì)區(qū)分的原因，即在涉及刑事偵查權(quán)性質(zhì)的調(diào)查權(quán)力之外，監(jiān)察委員會還擁有對職務違法的調(diào)查權(quán)等。多種權(quán)力融合在一起予以規(guī)定，是監(jiān)察調(diào)查無法單一明確其刑事偵查性質(zhì)的制度原因之一，但也無法磨滅監(jiān)察調(diào)查中刑事偵查的特征，將監(jiān)察調(diào)查權(quán)在國家賠償中視為刑事偵查權(quán)具有當然的合理性。

綜上，《國家賠償法》中的刑事賠償與監(jiān)察賠償具有較高契合度，賦予監(jiān)察國家賠償以刑事賠償性質(zhì)有了充分的理由。之前，《國家賠償法》對刑事賠償程序已有詳盡的規(guī)定，賠償請求人可以用來支撐其請求，監(jiān)察機關和人民法院賠償委員會辦理監(jiān)察國家賠償案件時均可予以適用。但是，也要考慮到，監(jiān)察調(diào)查畢竟不等于刑事偵查，因此，在之后的國家賠償法修訂中，可以準許據(jù)條款規(guī)定其適用的性質(zhì)為“參照”。

(三)分級辦理：自賠、復議與委賠程序的選擇

按照現(xiàn)有刑事賠償程序的設定，除人民法院作為賠償義務機關的國家賠償案件外，按時間先后均可能因當事人申請而經(jīng)過自賠、復議、委賠三級程序。其一，自賠指賠償義務機關先行處理。這是世界眾多國家和地區(qū)的通行做法。例如奧地利國家賠償法規(guī)定：“被害人應先向有賠償責任之官署以書面請求賠償”；我國臺灣地區(qū)則規(guī)定：“依本法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機關請求之?！?11)石佑啟、劉嗣元、朱最新、楊樺《國家賠償法新論》，武漢大學出版社2010年版，第227頁。我國監(jiān)察國家賠償?shù)淖再r存在前置程序，即受害人請求賠償應當先向作為賠償義務機關的相應監(jiān)察委員會提出。除了監(jiān)察委員會逾期不受理或逾期不辦結(jié)案件的情形之外，人民法院賠償委員會不直接受理賠償請求人提出的監(jiān)察賠償案件。其二，監(jiān)察賠償復議程序，指行使監(jiān)察權(quán)的上一級機關依照法律規(guī)定，根據(jù)賠償請求人的申請，對有關職務侵權(quán)行為進行審查判斷，以判明責任的歸屬和過錯分配，并對賠償爭議所應遵循的方式、步驟、順序和時限進行確認，從而作出是否予以賠償決定。在提起復議的時效和理由上，《國家賠償法》第二十四條的規(guī)定是：“賠償義務機關在規(guī)定期限內(nèi)未作出是否賠償?shù)臎Q定，賠償請求人可以自期限屆滿之日起三十日內(nèi)向賠償義務機關的上一級機關申請復議；賠償請求人對賠償?shù)姆绞?、項目、?shù)額有異議的，或者賠償義務機關作出不予賠償決定的，賠償請求人可以自賠償義務機關作出賠償或者不予賠償決定之日起三十日內(nèi)，向賠償義務機關的上一級機關申請復議?！贝送猓枰f明的是，如果國家監(jiān)察委員會作為賠償義務機關，因其為國家最高監(jiān)察機關，則無復議之說，與人民法院作為賠償義務機關的情形一樣，只能直接向人民法院賠償委員會提出賠償申請。其三，委賠則指人民法院對國家賠償案件的終局處理。賠償請求人不服復議決定，可以在收到復議決定之日起或者逾期三十日內(nèi)，向復議機關所在地的同級人民法院賠償委員會申請作出賠償決定。該委賠決定作出即生效，賠償請求人與賠償義務機關享有申訴的權(quán)利。

貫穿前述自賠、復議、委賠的三個程序需要解決的一個難點問題是賠償義務機關的確定問題，如對涉及留置等侵犯人身權(quán)案件的賠償義務機關的確定。根據(jù)《國家賠償法》第二十一條關于行使偵查職權(quán)的機關為賠償義務機關的規(guī)定，那么作出留置等限制人身權(quán)決定并采取留置措施的監(jiān)察機關就應當為賠償義務機關。在實踐中，存在作出留置決定與采取留置措施的監(jiān)察機關不一致的情形，例如決定留置后，指定下級監(jiān)察機關辦案。參照檢察機關作為賠償義務機關的批準逮捕與提起公訴機關不一致的情況，以批準逮捕機關為賠償義務機關的區(qū)分原則，那么應當以作出留置決定的監(jiān)察委員會為賠償義務機關，統(tǒng)一對受害人承擔賠償責任。同時，還需要排除兩類情形。一是按照《監(jiān)察法》第四十三條的規(guī)定，監(jiān)察機關采取留置措施，設區(qū)的市級以下監(jiān)察機關報上一級監(jiān)察機關批準，省級監(jiān)察機關應當報國家監(jiān)察委員會備案。由于備案僅僅是內(nèi)部報批行為，備案機關不應當視為賠償義務機關。二是監(jiān)察機關采取留置措施，提請公安機關配合的，參照民事訴訟委托代理行為由委托人承擔責任的原則，也不應當由該公安機關作為賠償義務機關。此外，因國家賠償實行程序后置原則，即后一個職權(quán)行為吸收前一個職權(quán)行為，如果被調(diào)查人在留置后經(jīng)檢察機關批準逮捕、人民法院判決有罪的，基于程序后置吸收原則應當把檢察院、人民法院作為賠償義務機關，對包含留置期間在內(nèi)的整個限制人身自由期間予以賠償。這里還有一種特殊情形，即對于毆打、虐待致人受傷、死亡的，則基于過錯歸責原則，應當由實施毆打、虐待行為的監(jiān)察機關作為賠償義務機關。在人身權(quán)賠償之外，對于采取凍結(jié)等侵犯財產(chǎn)權(quán)措施的賠償義務機關的確定，也適用“誰侵權(quán)誰賠償”的原則，應當以實際侵犯財產(chǎn)權(quán)的監(jiān)察機關作為賠償義務機關。侵犯財產(chǎn)權(quán)的賠償義務機關，可能是一個機關，也可能是監(jiān)察委員會、公安機關、檢察院、法院等多個機關。

三 監(jiān)察國家賠償?shù)陌讣秶拇_定

《監(jiān)察法》的條款大多采用了權(quán)利義務復合性規(guī)范，就其可能承擔國家賠償責任的歸因性條款，為該法第六十五條規(guī)定的九類(12)《監(jiān)察法》第六十五條規(guī)定：監(jiān)察機關及其工作人員有下列行為之一的，對負有責任的領導人員和直接責任人員依法給予處理：(一)未經(jīng)批準、授權(quán)處置問題線索，發(fā)現(xiàn)重大案情隱瞞不報，或者私自留存、處理涉案材料的；(二)利用職權(quán)或者職務上的影響干預調(diào)查工作、以案謀私的；(三)違法竊取、泄露調(diào)查工作信息，或者泄露舉報事項、舉報受理情況以及舉報人信息的；(四)對被調(diào)查人或者涉案人員逼供、誘供，或者侮辱、打罵、虐待、體罰或者變相體罰的；(五)違反規(guī)定處置查封、扣押、凍結(jié)財物的；(六)違反規(guī)定發(fā)生辦案安全事故，或者發(fā)生安全事故后隱瞞不報、報告失實、處置不當?shù)模?七)違反規(guī)定采取留置措施的；(八)違反規(guī)定限制他人出境，或者不按規(guī)定解除出境限制的；(九)其他濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊的行為。，應當由監(jiān)察機關及其工作人員承擔責任的情形?！秶屹r償法》對刑事賠償范圍沒有采取概括式的立法模式，而是采用了列舉的方式。為了合理確定監(jiān)察賠償?shù)姆秶?，筆者采取對比的方法，即通過對刑事賠償關于人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)各類賠償范圍的列舉，結(jié)合《監(jiān)察法》第六十五條歸因性條款，提出監(jiān)察國家賠償范圍的具體建議，見表1。

表1 監(jiān)察國家賠償細分案由設計表

(一)人格保障：限制人身自由賠償范圍

根據(jù)《最高人民法院關于國家賠償案由的規(guī)定》，當前《國家賠償法》規(guī)定的刑事賠償范圍中，涉及限制人身自由的含五類：違法刑事拘留賠償、無罪逮捕賠償、二審無罪賠償、重審無罪賠償、再審無罪賠償。其中，涉及刑事偵查環(huán)節(jié)的，僅有違法刑事拘留賠償一類；對比《監(jiān)察法》第六十五條的規(guī)定，僅有第七項即“違反規(guī)定采取留置措施的”與之對應，因此，監(jiān)察國家賠償中該類賠償僅包括留置措施一項?！傲糁谩?，是指監(jiān)察機關調(diào)查涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴重職務違法或者職務犯罪時，已經(jīng)掌握被調(diào)查人部分違法犯罪事實及證據(jù)，仍有重要問題需要進一步調(diào)查，并且具備法定情形，經(jīng)依法審批后，將被調(diào)查人帶至并留在特定場所，使其就案件所涉及的問題配合調(diào)查而采取的一項案件調(diào)查措施(13)中共中央紀律檢查委員會、中華人民共和國國家監(jiān)察委員會編寫《〈中華人民共和國監(jiān)察法〉釋義》，第134頁。。

就其性質(zhì)，留置賠償應當限定為三種情形。

2.留置的一般對象存在錯誤的。在實踐中，除涉嫌職務犯罪人員外，對其他涉嫌行賄犯罪或者共同職務犯罪的涉案人員，監(jiān)察機關可以依照前款規(guī)定采取留置。

3.違反規(guī)定程序采取留置措施。(1)超期留置。留置時間不得超過三個月；在特殊情況下，可以延長一次，延長時間不得超過三個月。在審查程度要求上，與當前審查刑事拘留賠償?shù)某叨纫粯?，人民法院賠償委員會應予形式審查，即審查省級以下監(jiān)察機關采取留置措施是否形成書面決定及延長留置時間是否具有報上一級監(jiān)察機關批準的審批依據(jù)。(2)違反通知程序。除通知有礙調(diào)查的以外，監(jiān)察機關應當在采取留置措施后24小時以內(nèi)，通知被留置人所在單位和家屬。有礙調(diào)查的情形消失以后，監(jiān)察機關應當立即通知被留置人所在單位和家屬(14)“有礙調(diào)查”，主要是指通知后可能發(fā)生毀滅、偽造證據(jù)，干擾證人作證或者串供等情況，如被調(diào)查人被留置的消息傳出去，可能會引起其他同案犯逃跑、自殺、毀滅或偽造證據(jù)；被留置人的家屬與其犯罪有牽連的，通知后可能引起轉(zhuǎn)移、隱匿、銷毀罪證。。

(二)保全行為:侵犯財產(chǎn)權(quán)賠償范圍

根據(jù)《最高人民法院關于國家賠償案由的規(guī)定》，當前《國家賠償法》規(guī)定的刑事賠償范圍中，涉及財產(chǎn)權(quán)賠償?shù)暮瑑深悾阂活愂切淌逻`法查封、扣押、凍結(jié)、追繳賠償；另一類是錯判罰金、沒收財產(chǎn)賠償。對比《監(jiān)察法》第六十五條的規(guī)定，僅有第五項即“違反規(guī)定處置查封、扣押、凍結(jié)的財物的”，全部集中在保全類措施，排除了財產(chǎn)處置性措施的適用。查封、扣押、凍結(jié)的涉案財物，是監(jiān)察機關在辦理案件過程中，依法以查封、扣押、凍結(jié)等方式固定的可用以證明被調(diào)查人有罪或者無罪的各種財產(chǎn)和物品，包括：(1)違法犯罪所得及其孳息，如涉案單位和個人的存款、匯款、債券、股票、基金份額等財產(chǎn)；(2)用于實施犯罪行為的工具；(3)其他可以證明犯罪行為是否發(fā)生以及犯罪情節(jié)輕重的財物。

對于侵犯財產(chǎn)具體違法情形，《監(jiān)察法》第六十條第二、三、四項規(guī)定：(1)查封、扣押、凍結(jié)與案件無關的財物的；(2)應當解除查封、扣押、凍結(jié)措施而不解除的(15)《監(jiān)察法》第二十三、二十五條規(guī)定：“凍結(jié)的財產(chǎn)經(jīng)查明與案件無關的，應當在查明后三日內(nèi)解除凍結(jié)，予以退還?！薄安榉?、扣押的財物、文件經(jīng)查明與案件無關的，應當在查明后三日內(nèi)解除查封、扣押，予以退還。”需要退還的財物包括經(jīng)查明確實與案件無關的財物、文件、財產(chǎn)，也包括案件處置完畢或者司法程序完結(jié)后不需要追繳、沒收的財物、文件、財產(chǎn)。；(3)貪污、挪用、私分、調(diào)換以及違反規(guī)定使用查封、扣押、凍結(jié)的財物的。在實踐中，對于刑事保全性措施賠償涉及的問題包羅萬象、紛繁復雜，在公安機關采取相應措施中爭議較多，已形成最高人民法院、最高人民檢察院、公安部聯(lián)合印發(fā)的《公安機關辦理刑事案件適用查封、凍結(jié)措施有關規(guī)定》(16)2013年9月1日頒布，公通字[2013]30號。，辦理監(jiān)察財產(chǎn)侵權(quán)案件可以參照借鑒。此外，如果出現(xiàn)監(jiān)察機關違法處置財產(chǎn)的，因監(jiān)察機關并無處置權(quán)限，可以視為事實上的追繳措施予以賠償。

(三)侵權(quán)行為:人身傷害行為類賠償

《最高人民法院關于國家賠償案由的規(guī)定》第七項列舉了部分人身傷害行為，“毆打、虐待致傷、致死賠償”，對應《監(jiān)察法》第六十五條第四項，其行為表現(xiàn)是：“對被調(diào)查人或者涉案人員逼供、誘供，或者侮辱、打罵、虐待、體罰或者變相體罰的”，包括侮辱、打罵、虐待、體罰、變相體罰五項行為。相關行為既可能是故意毆打、虐待的積極行為，也可能是唆使、放縱他人以毆打、虐待等行為造成身體傷害或者死亡的消極不作為行為。毆打、虐待行為與逼供誘供的主要區(qū)別是：目的不在于逼取口供。

此外，關于《監(jiān)察法》第六十五條第八項規(guī)定的“違反規(guī)定限制他人出境，或者不按規(guī)定解除出境限制的”行為是否納入國家賠償范圍，是一個值得爭議的問題。在民事、行政訴訟過程中，把限制出境納入國家賠償已獲司法解釋性文件的肯定，人民法院在民事訴訟過程中違法采取限制出境措施的，屬于國家賠償范圍(17)最高人民法院《關于限制出境是否屬于國家賠償范圍的復函》，[2013]賠他字第1號。。但在監(jiān)察賠償中，必須根據(jù)限制出境所損害權(quán)益的性質(zhì)進行分析。限制出境對防止被監(jiān)察對象逃離監(jiān)察有著重要作用，使用機率較高，但屬于一種“弱限制”(18)王青斌《論監(jiān)察賠償制度的構(gòu)建》，《政法論壇》2019第3期，第170頁。，被限制出境人在國內(nèi)的行動自由并未受到妨害。在當前反腐倡廉的嚴峻形勢下，采取限制出境措施可能實現(xiàn)的廉潔秩序價值遠遠大于個別限制帶來的弱限制侵權(quán)效應。兩權(quán)相利取其重，在監(jiān)察刑事賠償中，筆者不主張將限制出境納入國家賠償范圍。

五 結(jié)論

在監(jiān)察體制改革的重要構(gòu)造板塊中，國家賠償制度完善是重要的一部分，二者的良善銜接必須結(jié)合立法實踐與改革實效(19)參見：魏文松《張力與彌合：監(jiān)察法與國家賠償制度的銜接問題》，《河南社會科學》2019年10期，第37頁。。監(jiān)察國家賠償案件受理機制的構(gòu)建，更能凸顯監(jiān)察體制改革的特殊性與監(jiān)察賠償?shù)莫毩⑿?，但是如果脫離了國家賠償制度，則會因小失大。在二者銜接的過程中，監(jiān)察機關及其工作人員在處理相關問題的空窗期是長期存在的。所以，盡快促進監(jiān)察體制改革與國家賠償制度良性銜接，構(gòu)建監(jiān)察國家賠償案件受理機制，是未來國家監(jiān)察體制改革的重中之重。