張曉飛

摘 要：隨著城市化進程的加快，基礎設施建設的需求也越來越大。政府承擔項目投資方和建設方的傳統(tǒng)基建模式，受制于地方財政的壓力，導致部分地方項目無法實施。于是政府采取公司聯營的PPP模式，給與一定的政策和扶持手段鼓勵社會資本參與地方基礎設施建設，越來越多的民營企業(yè)參與進來。雖然PPP基礎設施建設項目能夠得到政府的支持，并能獲取低成本的資金投入，投資收益比較有保障，但由于其自身的周期長、參與者眾多等原因，仍然存在著一定的投資風險。本文旨在通過對PPP模式本身特點的分析，對可能存在的投資風險進行深入探究，并提出相應的規(guī)避和防范建議，以期對PPP項目的項目方和投資人對于風險防范提供一定的輔助參考。

關鍵詞：PPP模式;公私合營;投資風險

中圖分類號：F294 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0298（2020）11（a）--02

隨著城市化進程的加快，基礎設施建設的需求也越來越大。政府承擔項目投資方和建設方的傳統(tǒng)基建模式，受制于地方財政的壓力，導致部分地方項目無法實施。政府需要社會資本共同參與地方基礎設施建設，于是PPP模式應運而生。

但是，任何項目投資，都存在著一定的風險。要想找到PPP模式可能存在的風險，首先要從其項目本身開始了解。因此，我們需要先對PPP模式下項目的操作流程和自身特點進行分析。

1 PPP模式探究

1.1 PPP模式項目操作流程

（1）項目發(fā)起。PPP模式是由政府作為發(fā)起方，選拔合格的企業(yè)（國有企業(yè)、央企或者私營企業(yè)）作為項目方編制項目建議書，或者企業(yè)自行準備項目建議書，對擬發(fā)起的項目進行可行性研究，并提出項目規(guī)劃、設計方案、實施計劃、經濟效益和社會效益。項目建議書中要包含項目的咨詢方、監(jiān)理方以及其他各參與方的工作內容。雙方共同確定合作意向。

（2）項目評價。政府部門要多方聯合對上述項目進行項目可行性和風險評估，首先要驗證該項目是不是確實需要，這個項目是不是能給當地帶來好處和巨大效益。如果確實需要，還要考慮該項目的建設成本、政府的投入和承受能力等，以及當地能夠給與的政策等方面的支持力度是不是允許。如果評價通過了，項目就可以開展了。

（3）設立項目公司。政府與社會資本的企業(yè)共同設立項目公司，負責項目的運營和管理。雙方通過合同協議約定彼此的權利、責任、收益分配以及項目籌建、實施、運營和交付后可能涉及的事項約定等內容。

（4）募集資金。企業(yè)會投入一定的資金參與項目建設，但由于基礎設施項目建設投入資金龐大，企業(yè)還需要通過外界募集項目資金。項目公司成立后，政府會給與企業(yè)必要的政策支持，幫助企業(yè)通過銀行獲得低成本資金支持，或者通過社會發(fā)債或者信托的方式募集項目建設資金。

（5）項目建設。項目資金募集完成后，項目公司要通過公開招標的方式確定項目的建設方、咨詢公司、監(jiān)理公司等。項目方和政府共同對項目的建設進行監(jiān)督管理，保證項目按照既定方案實施。

（6）項目運營。項目建成后，項目公司負責項目的運營和維護，并獲得按照合同約定合同期內項目運營收益。

（7）項目移交。合同約定的項目運營期結束后，項目方要按照合同約定的方式，將項目進行移交給政府或約定部門。

1.2 PPP模式的特點

（1）企業(yè)參與到城市基礎設施建設。PPP模式由政府經過層層選拔，選擇具有較高項目運營能力、技術能力、管理能力的企業(yè)，通過特許經營權的合作模式，允許企業(yè)參與城市的基礎設施建設項目。而由于這類基礎設施建設項目往往具有長期穩(wěn)定的投資收益，再加上政府會在土地、稅收等政策上，以及銀行貸款上給與扶持和支持，使得企業(yè)能夠獲得低成本的資金參與城市基礎設施建設，并獲得一定收益，因此企業(yè)參與城市基礎設施建設的意愿也變得強烈起來。

（2）不同于其他建設項目的融資模式。我國的基礎設施建設項目通常的融資模式為政府作為項目建設主體發(fā)行地方政府債券或者通過項目方向銀行申請抵押貸款的形式，而PPP項目的融資則是項目方通過將項目未來收益、資產以及政府扶持力度共同作為融資標的而向銀行或民間募集項目資金，以項目的未來收益作為主要還款來源的新型融資方式。政府在選擇PPP項目方時會通過選拔方式選擇大型、有技術、能力和信譽保證的企業(yè)來合作，這樣的優(yōu)質企業(yè)本身在融資時就有一定的基礎，同時在項目融資時，政府的支持、扶持和一定的背書又為融資提供了必要的保障。

（3）讓政府部門真正承擔起管理的職責。在過去的基礎設施建設項目中，政府部門既承擔著項目的投資，又承擔著項目的建設和運營，這對政府部門提出了很高的要求，無論是在項目的立項評估、建設運營，還是在項目的各種決策方面，都要求政府相關人員有很高的專業(yè)水平、決策能力和管理能力，所有的風險都由政府部門承擔。同時，恰恰由于這種建設方式的壟斷性，缺少市場的監(jiān)督，孵化出太多的貪污腐敗現象，以及產生了太多的豆腐渣工程和爛尾項目。而在PPP模式下，政府作為項目的需求方和發(fā)起者，來選拔和監(jiān)督項目方，并與項目方共同進行項目的運營，保證和監(jiān)督項目的實施，并與項目方共同承擔風險。

（4）城市的基礎設施建設得到保證。在過去，受制于地方財政資金不足、經驗不足等問題，很多的城市基礎設施建設項目無法開展或開展后質量和周期得不到保障，而PPP模式讓一些優(yōu)質的私營企業(yè)參與進來，共同開展基礎設施建設，使得一些以前無法開展的項目能夠投建，同時，這些優(yōu)質的企業(yè)進入城市基礎設施建設，也會為建設項目的技術能力、管理能力和資金募集能力帶來保障，減少項目的投資風險。

2 PPP模式項目投資存在的風險

2.1 政策風險

政策風險是基礎設施建設項目很多環(huán)節(jié)無法避免的風險。比如項目所在地的政策制訂方是否變動，這將會給項目能否開展和按期完工造成重大影響;項目涉及的當前政策完不完備，也可能給項目建設過程中存在的爭議和沖突帶來無法解決的影響;當地土地和稅收等政策的變動，會給項目的投資成本和收益造成非常大的影響。

2.2 投資回報風險

PPP項目均為城市大型基礎設施建設項目，項目規(guī)模大、投資額高且項目周期長，相對的，投資回收期也長。對于投資人來說，承受的投資風險期也長。在這個過程中，如果發(fā)生利率變動、匯率變動等情況，都有可能導致投資項目的成本和收益產生變動，從而影響投資人的投資回報。

2.3 技術風險

由于PPP項目的投資周期長的特點，項目方在前期規(guī)劃、設計和實施時就要有一定的技術前瞻性，能及時優(yōu)化技術，加快項目建設進度，保證項目收益。如果項目方的技術跟不上項目要求時，就會極大影響建設項目的進度和投資回報，嚴重的甚至導致項目無法滿足用戶需求而無法獲得項目預期收益。

2.4 管理風險

PPP項目參與者除了政府部門和項目方以外，還會涉及多個參與方，而每個參與方在項目中的角色、定位、利益和風險偏好都不同，同時，承擔的權責利更不同。那么，在項目建設過程中，任何一方的疏忽、不作為、不負責任或者不合作，都會給項目的建設帶來影響甚至巨大的風險。

2.5 運營風險

項目的收益主要取決于項目的運營，項目運營得好，項目按時交付、項目的供需得到匹配、投資得到回收，才能使項目的投資收益得到保證。但是，在項目運營過程中，又會存在著很多無法預期的風險。首先，可能受到政治、政策或者技術等各個方面的影響，導致項目未能及時完工，從而使項目成本增加，或者收益無法實現;其次，雖然PPP項目在前期立項時做了充分的技術和實施驗證，但是由于項目建設期太長，仍舊難以避免在項目建設或完工過程中出現其他替代品或競爭者，而導致項目難以實現預期收益的風險存在。

2.6 法律風險

基礎設施建設項目的PPP模式，是政府通過賦予企業(yè)特許經營權而共同進行項目建設和合作的一種模式。這種模式下，項目方將自身的技術和募集到的資金投入到項目中，并作為項目的建設方、管理方、運營方參與項目建設。但是從項目的法律關系來看，項目的投資人投入了資金，卻只能以債權人的形式參與項目，而不是股權的方式。這對投資人的資金保障，其與項目方的債權保障約定是否合理有效，具有較大的法律風險。

2.7 其他風險

由于PPP項目周期長、環(huán)節(jié)多、參與方眾多的特點，使其必然面臨著復雜的項目風險。畢竟PPP模式出現的時間還不是太長，還有很多無法預知的風險會在項目實際運作過程中出現。因此，需要項目各參與方都能共同應對和響應。

3 PPP項目投資風險的規(guī)避

上述我們對PPP模式下項目投資可能存在的風險進行了深入分析，探究了風險可能出現的原因，因此，我們建議，PPP項目投資可以通過以下方式來進行風險的防范和規(guī)避，盡可能減少風險的發(fā)生，或將風險損失降到最低。

3.1 充分地進行項目可行性規(guī)劃

企業(yè)作為項目方在進行項目可行性分析和規(guī)劃時，要聘請專業(yè)人士和專業(yè)咨詢公司共同進行。要充分論證項目可能遇到的各種風險，要對項目的實施方案進行詳細的規(guī)劃。并對項目采取的技術方案進行充分論證和預判。對未來市場容量進行相對客觀的預測。

3.2 選拔專業(yè)的項目實施團隊

項目方要認真選拔項目的建設施工團隊，要確保項目實施團隊能夠達到項目的各方要求，在技術、人員和響應時間上能夠得到保證。能夠按照約定時間和標準完成項目建設。

3.3 法律手續(xù)完備

政府和項目公司要確保在整個項目生命周期中，用最完備的法律手續(xù)、合同、協議等來進行各種事項的法律約定。明確各方的權責利，約定各方在整個項目進展過程中要承擔的事項、違約責任等。防止可能出現的各種信用風險。

4 結語

PPP項目模式使得更多的社會資本和有實力的企業(yè)參與到城市的基礎設施建設中來，也讓更多之前無力建設的基建項目得以實現，為城市化建設起到了很大的作用。但是，在建設過程中相關人員也應對可能存在的風險進行充分的預判和規(guī)避，使得各方收益最大化。

參考文獻

柯永建.中國PPP項目風險公平分擔[D].北京：清華大學，2010.

田一淋.以中間組織為樞紐的PPP模式住房保障體系探討[J].建筑經濟，2008.