林凡惠

廣西警察學(xué)院治安學(xué)院，廣西 南寧 530022

一、治安管理處罰自由裁量權(quán)運(yùn)行中存在的問題

公安機(jī)關(guān)的行政自由裁量是現(xiàn)代公共行政的典型特征，對(duì)于治安管理具有重要意義，甚至被看作是有效提供公共安全服務(wù)，保障公民權(quán)益的核心方式。由于社會(huì)日新月異的變化，治安違法行為的客觀表現(xiàn)是千變?nèi)f化的，但法律規(guī)范的抽象性規(guī)定卻必須保證其穩(wěn)定性，不可能隨著變化而及時(shí)修改，這也導(dǎo)致了法律規(guī)范趨于滯后，因此法律規(guī)范不得不給予公安機(jī)關(guān)及其民警自由裁量的空間，讓其在法定框架內(nèi)，靈活而不失效率地運(yùn)行治安管理職能。但若自由裁量空間過大，缺乏完善的裁量準(zhǔn)則和內(nèi)部監(jiān)督控制機(jī)制，極易導(dǎo)致裁量失當(dāng)?shù)葐栴}，例如對(duì)違法行為定性不準(zhǔn)確、量罰不合理，辦案目的不正當(dāng)，程序適用和選擇不合理，導(dǎo)致各地公安機(jī)關(guān)出現(xiàn)處罰差異性較大，辦案期限不合理延長(zhǎng)甚至超期等問題，易引發(fā)行政相對(duì)人對(duì)公安機(jī)關(guān)的處罰決定產(chǎn)生質(zhì)疑。

二、公安機(jī)關(guān)行使自由裁量權(quán)失當(dāng)?shù)膬?nèi)在原因

“所有的自由裁量權(quán)都可能被濫用，這仍是個(gè)至理名言”[2]。法律規(guī)定的不完善與缺失，自然是導(dǎo)致治安管理處罰自由裁量權(quán)運(yùn)行失當(dāng)?shù)氖滓陀^因素，然而從公安機(jī)關(guān)的自身因素考慮，公安機(jī)關(guān)缺乏完善的制度、體制對(duì)自由裁量權(quán)實(shí)現(xiàn)良好的自我控制。

（一）公安機(jī)關(guān)隊(duì)伍的素質(zhì)參差不齊

目前我國(guó)人民警察隊(duì)伍主要存在三大問題：

1.在編警力嚴(yán)重不足。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)警力總數(shù)僅約270萬(wàn)（行政編制警察（公務(wù)員）約220萬(wàn)、事業(yè)編制與合同制警察50多萬(wàn)）這還包括了特警、交警、巡警等警種，而警力最匱乏的應(yīng)當(dāng)是基層公安機(jī)關(guān)，基層派出所與縣級(jí)公安機(jī)關(guān)治安大隊(duì)作為處理治安案件的最前線，其辦案人員的增加與治安案件數(shù)量的上升趨勢(shì)完全不成正比，影響了民警的辦案效率和質(zhì)量。

2.辦案人員素質(zhì)參差不齊。鑒于公安系統(tǒng)人才培養(yǎng)的特殊性、教育資源的緊缺性、公安機(jī)關(guān)對(duì)警力數(shù)量的高需求性，公安機(jī)關(guān)招錄民警以?？粕⒈究粕鸀橹?，文化程度長(zhǎng)期低于法院、檢察院，隊(duì)伍文化層次的差異，使公安機(jī)關(guān)整體素質(zhì)亟待提高。另外，由于基層警力的匱乏，基層公安機(jī)關(guān)不得不通過招錄輔警的方式補(bǔ)充基層警力，輔警沒有獨(dú)立的執(zhí)法權(quán)，其在在編民警的監(jiān)督和指導(dǎo)下，將或多或少地參與治安案件的調(diào)查。而因輔警招錄機(jī)制不完善，崗前培訓(xùn)不到位，輔警本身的法學(xué)理論功底不深，將影響治安案件的辦案質(zhì)量。

3.對(duì)民警的業(yè)務(wù)培訓(xùn)不到位。目前，民警的業(yè)務(wù)培訓(xùn)主要是警銜晉升培訓(xùn)，部分地區(qū)公安機(jī)關(guān)也會(huì)同警察院校組織一些針對(duì)專門性問題進(jìn)行座談、研討，但前者一般是三年一訓(xùn)，且培訓(xùn)內(nèi)容分為業(yè)務(wù)與技能兩大塊，而業(yè)務(wù)方面的培訓(xùn)也將涉及包括治安在內(nèi)的多個(gè)方面，針對(duì)性不足；而后者則是不定期的座談和研討，由于交通、工作條件等各方面限制，能參加的基層民警僅是鳳毛麟角。上述培訓(xùn)都不足以對(duì)提高基層民警辦案能力產(chǎn)生顯著良性影響。

以上的因素導(dǎo)致了基層民警辦理治安案件能力的參差不齊，加之每個(gè)民警的經(jīng)歷和知識(shí)背景又不盡相同，民警對(duì)證據(jù)采信和事實(shí)認(rèn)定也會(huì)產(chǎn)生差異，其在案件裁量中的自由心證是客觀存在的[3]，所以民警行使自由裁量權(quán)完成的自由心證，將不可避免地帶有一定的主觀和個(gè)人色彩，這是發(fā)生裁量合理性問題的主觀原因。

（二）公安機(jī)關(guān)內(nèi)部的裁量監(jiān)督機(jī)制不健全

公安機(jī)關(guān)對(duì)辦理治安案件的監(jiān)督主要有以下方式：各級(jí)公安機(jī)關(guān)法制部門對(duì)治安案件進(jìn)行的辦案監(jiān)督，上級(jí)公安機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)公安機(jī)關(guān)的案件質(zhì)量進(jìn)行的考評(píng)監(jiān)督，前者是個(gè)案監(jiān)督、處罰前監(jiān)督，后者是系統(tǒng)質(zhì)量監(jiān)督、處罰后監(jiān)督。雖然上述兩種監(jiān)督方式對(duì)治安案件的糾錯(cuò)發(fā)揮相當(dāng)大的作用，但大多都著眼于案件是否存在合法性問題，而對(duì)自由裁量的合理性問題關(guān)注甚少，糾正力度不足，尚未形成系統(tǒng)化裁量、考評(píng)機(jī)制，對(duì)責(zé)任人存在的不合理裁量行為追責(zé)不到位，讓民警存有僥幸心理，導(dǎo)致合理性裁量問題頻發(fā)。同時(shí)，部分地區(qū)公安機(jī)關(guān)對(duì)治安管理處罰的考評(píng)制度不盡合理，給基層民警下達(dá)拘留、罰款指標(biāo)，并以此作為工作成績(jī)的標(biāo)準(zhǔn)，勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致民警為了完成任務(wù)而濫用治安自由裁量權(quán)[4]。

三、完善對(duì)治安管理處罰自由裁量權(quán)的內(nèi)部管理機(jī)制

針對(duì)引發(fā)公安機(jī)關(guān)合理裁量問題的原因，應(yīng)在法律框架內(nèi)保障自由裁量權(quán)行使的同時(shí)，更要重視對(duì)裁量權(quán)的嚴(yán)格控制和有效監(jiān)督，盡可能明確合理裁量的界限，可從以下方面著手：

（一）加強(qiáng)公安機(jī)關(guān)的隊(duì)伍管理

1.提高民警的文化層次。首先必須大力發(fā)展警用人才學(xué)校建設(shè)，優(yōu)化教育資源，好苗子需要在沃土上種植方能結(jié)出更甜美的果實(shí)。同時(shí)各地警校培養(yǎng)人才的主要方向應(yīng)從?？葡虮究啤⒋T士轉(zhuǎn)變，為警察隊(duì)伍文化層次的提升儲(chǔ)備力量。

2.大力補(bǔ)充基層公安機(jī)關(guān)的警力。在堅(jiān)持“凡進(jìn)必考”招錄原則的前提下，改革公安機(jī)關(guān)公務(wù)員招錄體制，提高警用人才一次性入警就業(yè)的幾率，擴(kuò)大基層公安機(jī)關(guān)的招錄規(guī)模；規(guī)范輔警招錄機(jī)制，嚴(yán)格設(shè)置輔警招錄的條件，避免招收良莠不齊的輔警，雙管齊下為基層公安機(jī)關(guān)補(bǔ)充新鮮血液，避免因警力不足、老齡化而出現(xiàn)辦案效率底下和質(zhì)量不高的問題。

3.完善民警培訓(xùn)考核機(jī)制。（1）全國(guó)性或地方性治安管理處罰裁量基準(zhǔn)發(fā)布或重大修改時(shí)，應(yīng)對(duì)基層民警進(jìn)行系統(tǒng)性的裁量基準(zhǔn)培訓(xùn)，幫助民警進(jìn)行定性、量罰、程序適用等法律、理論梳理，使民警內(nèi)心建立系統(tǒng)的、較為統(tǒng)一的裁量體系，減少因主觀和個(gè)人色彩而導(dǎo)致裁量差異性。（2）各公安機(jī)關(guān)每年收集本地治安案件中出現(xiàn)的問題進(jìn)行匯總，定期抽調(diào)基層民警的骨干力量進(jìn)行研討、座談，將研討和座談形成的裁量意見向本地基層公安機(jī)關(guān)傳達(dá)、通報(bào)，減少地區(qū)內(nèi)的裁量差異性；根據(jù)研討和座談結(jié)果，適時(shí)向上級(jí)提出對(duì)全國(guó)性或地方性裁量基準(zhǔn)的修改建議，以促裁量基準(zhǔn)規(guī)定不斷完善。（3）根據(jù)裁量基準(zhǔn)規(guī)定的變化，對(duì)基層民警定期進(jìn)行考核，督促基層民警完善裁量權(quán)知識(shí)結(jié)構(gòu)，減少裁量的主觀任意性。

（二）公安內(nèi)部機(jī)構(gòu)的權(quán)力控制

機(jī)構(gòu)權(quán)力控制，要分兩步走。

1.合理配置權(quán)力?！肮矙C(jī)關(guān)內(nèi)部必須建立起科學(xué)的組織機(jī)構(gòu)，合理分工，使權(quán)力分配達(dá)到優(yōu)化，才能實(shí)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)組織內(nèi)部對(duì)自由裁量權(quán)的有效控制。一方面要實(shí)現(xiàn)組織機(jī)構(gòu)的精簡(jiǎn)化，內(nèi)部機(jī)構(gòu)根據(jù)實(shí)際需要設(shè)置，保障機(jī)構(gòu)的高效運(yùn)轉(zhuǎn)，另一方面要保證權(quán)力的合理分配，嚴(yán)格控制權(quán)力在各部門的配置?！盵5]

2.有效監(jiān)督權(quán)力。享有案件審查監(jiān)督權(quán)力的部門，必須充分行使案件審查、監(jiān)督權(quán)，對(duì)自由裁量權(quán)的行使嚴(yán)格把關(guān)。法制部門應(yīng)健全個(gè)案事前監(jiān)督機(jī)制，在處罰決定作出前對(duì)個(gè)案進(jìn)行審查時(shí)，不但應(yīng)做好合法性的把關(guān)，還應(yīng)根據(jù)相應(yīng)的裁量基準(zhǔn)，就違法行為定性、量罰種類及幅度、程序適用等方面裁量是否合理，進(jìn)行全面判定，對(duì)于不符合裁量基準(zhǔn)相關(guān)規(guī)定的內(nèi)容不予審批，發(fā)現(xiàn)不合理之處須及時(shí)糾正，若法制部門未盡審查職責(zé)的，應(yīng)與辦案人員共同就案件的裁量不合理問題承擔(dān)行政責(zé)任?？荚u(píng)部門應(yīng)健全事后考評(píng)機(jī)制，對(duì)于本地區(qū)每年發(fā)生的治安案件從立案到處罰的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行考評(píng)，對(duì)其中出現(xiàn)的各種裁量合理性問題分門別類進(jìn)行點(diǎn)評(píng)，責(zé)任具體到辦案人員、辦案部門、決定機(jī)關(guān)，考評(píng)情況計(jì)入個(gè)人、集體的年終考評(píng)評(píng)分，對(duì)于需要追究行政責(zé)任的及時(shí)追責(zé)。

四、結(jié)語(yǔ)

公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)離不開對(duì)治安處罰自由裁量權(quán)的監(jiān)督與控制。實(shí)現(xiàn)這一理想目標(biāo)，需要完善法律體系、強(qiáng)化隊(duì)伍建設(shè)、健全監(jiān)督機(jī)制等內(nèi)外部多管齊下，并非一朝一夕能夠達(dá)到，任重而道遠(yuǎn)的路上需要不斷建立健全執(zhí)法規(guī)范化的相關(guān)制度。