常 進(jìn)

舒城縣人民政府信訪局，安徽 舒城 231300

一、研究背景

自從十八屆三中全會(huì)提出改革信訪工作制度以來(lái)，全國(guó)普及網(wǎng)上受理信訪制度，以便更好更快地處理群眾的合理信訪訴求，同時(shí)將涉及法律法規(guī)和訴訟問(wèn)題的信訪事件列入法治解決軌道，同步構(gòu)建涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度。隨后政府又相繼印發(fā)和實(shí)施了相關(guān)意見(jiàn)和辦法，強(qiáng)調(diào)各地區(qū)各部門(mén)的協(xié)調(diào)和配合作用，大幅度提升了信訪工作效率。雖然信訪工作有了較大的完善，但是在基層信訪工作方面仍然暴露出一些問(wèn)題，只有充分了解基層信訪工作的現(xiàn)狀，才能促進(jìn)基層信訪工作的優(yōu)化和改進(jìn)。

二、新形勢(shì)下基層信訪的現(xiàn)狀及原因分析

（一）現(xiàn)狀分析

首先，基層上訪事件中越級(jí)上訪的數(shù)量激增，已經(jīng)成為基層上訪的主流。近年來(lái)，基層部分群眾認(rèn)為上級(jí)政府和機(jī)關(guān)能夠更好地解決實(shí)際問(wèn)題，選擇舍近求遠(yuǎn)，直接到市級(jí)、省級(jí)甚至到北京進(jìn)行上訪，越級(jí)上訪的事件增長(zhǎng)迅速，并且有成為基層信訪主要途徑的趨勢(shì)。在實(shí)際上訪群眾中，很多基層上訪者直接越過(guò)當(dāng)?shù)卮逦瘯?huì)、社區(qū)向上級(jí)政府和機(jī)關(guān)進(jìn)行上訪，雖然國(guó)家針對(duì)此問(wèn)題曾出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范信訪事項(xiàng)受理辦理程序引導(dǎo)來(lái)訪人依法逐級(jí)走訪的辦法》，但是在實(shí)際事件中仍然有相當(dāng)一部分基層群眾不顧及政府工作人員的勸導(dǎo)，越級(jí)進(jìn)行上訪。

其次，基層非正常上訪事件頻發(fā)，直接影響了信訪制度的實(shí)施效果。由于社會(huì)的發(fā)展和制度的健全，現(xiàn)階段基層群眾上訪所涉及的問(wèn)題比較復(fù)雜，給基層信訪工作帶來(lái)了難題，信訪部門(mén)和機(jī)構(gòu)責(zé)重權(quán)輕；同時(shí)基層信訪工作的效果與政府決策、權(quán)力評(píng)價(jià)存在密切的關(guān)聯(lián)，信訪工作處理情況成為衡量政績(jī)的重要指標(biāo)。雖然強(qiáng)化信訪工作確實(shí)幫助了部分基層群眾快速、合法地解決了一些問(wèn)題，但是也有少數(shù)人以信訪為由牟取不正當(dāng)甚至不合法的利益。根據(jù)國(guó)家《信訪條例》的相關(guān)規(guī)定，雖然提出了“六個(gè)不得”，但是對(duì)違反上述規(guī)定的行為的處理沒(méi)有進(jìn)行細(xì)化和落實(shí)，使得現(xiàn)實(shí)信訪工作中難以對(duì)非正常上訪行為進(jìn)行明確的處置，缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)?；鶎有旁L工作人員只能加強(qiáng)監(jiān)督，直接增加了工作量和工作壓力，容易出現(xiàn)“越接訪工作越被動(dòng)”的惡性循環(huán)。

最后，基層上訪事件中以“三農(nóng)”問(wèn)題占主導(dǎo)地位。隨著國(guó)家“三農(nóng)”政策的調(diào)整，糧食直補(bǔ)金額出現(xiàn)遞增的趨勢(shì)，有關(guān)撂荒棄耕、流轉(zhuǎn)的土地使用權(quán)歸屬問(wèn)題成為焦點(diǎn)，尤其是每年的3月底、4月初這一階段，基層上訪量增長(zhǎng)比較明顯。同時(shí)，每年6-8月是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)灌溉的高峰期，涉及水源、水量等灌溉矛盾糾紛比較典型。而每年的10月至春節(jié)前，基層信訪事件又圍繞制種糾紛、農(nóng)民工工資糾紛、困難群眾生活保障、采暖問(wèn)題等顯著問(wèn)題展開(kāi)。從基層信訪案件的構(gòu)成來(lái)看，有關(guān)“三農(nóng)”問(wèn)題的占比較大。

（二）原因分析

首先，基層干部和群眾對(duì)信訪觀念的理解存在誤區(qū)。從基層信訪干部的角度來(lái)看，按照過(guò)去政績(jī)考核的指標(biāo)體系的要求，將當(dāng)?shù)匦旁L人員和信訪案件數(shù)量作為考核指標(biāo)，并且提倡信訪排名制度。雖然這種不健全的信訪處理機(jī)制已經(jīng)取消，但是過(guò)去形成的觀念仍然影響著現(xiàn)在的政府行為。如果某地信訪量較多，則片面地認(rèn)為當(dāng)?shù)夭环€(wěn)定。有些基層政府和機(jī)關(guān)甚至?xí)誀奚ㄖ螢榇鷥r(jià)想方設(shè)法降低上訪數(shù)量。這些都會(huì)對(duì)現(xiàn)在的基層信訪工作帶來(lái)負(fù)面影響，容易滋生不良風(fēng)氣。從群眾的角度來(lái)看，信訪工作本來(lái)是聯(lián)結(jié)政府和群眾之間的橋梁，能夠讓政府及時(shí)了解民情民意，群眾通過(guò)信訪實(shí)際上是對(duì)政府公信力的肯定。但是現(xiàn)階段，部分群眾把上訪當(dāng)做是解決問(wèn)題的方式，只要敢“鬧”就一定能夠滿足自身需求，甚至是不合理、不合法的訴求。

其次，基層信訪工作難度加大的另一個(gè)原因是群眾利益需求過(guò)高。以“信訪專業(yè)戶”為例，通過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，導(dǎo)致部分群眾不斷上訪的根源在于自身利益需求過(guò)高。他們認(rèn)為只要不停地鬧訪、纏訪，就一定會(huì)引起相關(guān)部門(mén)的重視，進(jìn)而滿足自身訴求。同時(shí)，有些群眾還會(huì)蓄意進(jìn)京上訪，通過(guò)這種行為對(duì)基層政府施加壓力，借口上訪牟取個(gè)人利益。如果上訪沒(méi)有達(dá)到個(gè)人目標(biāo)，有些群眾就會(huì)出現(xiàn)所謂的鬧訪、纏訪等非正常行為，不惜通過(guò)制造事端敗壞政府形象。另外，很多參與鬧訪、纏訪的群眾并沒(méi)有正確看待國(guó)家政策的調(diào)整和優(yōu)化，不去深入了解國(guó)家社會(huì)保障和社會(huì)救助制度，而片面依賴于政府救助的幅度提高，表明上看起來(lái)是經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)，實(shí)際上則是心理失衡的結(jié)果。

最后，造成基層信訪工作難度加大的第三個(gè)原因是信訪相關(guān)法律法規(guī)不健全。如果單從信訪立法的數(shù)量上來(lái)看，國(guó)家確實(shí)做出了很大的努力，與之相關(guān)的法律法規(guī)和規(guī)章制度較多。但是在實(shí)踐中仍然存在部分信訪問(wèn)題難以訴諸法律渠道進(jìn)行合理解決。一是因?yàn)榉蓪蛹?jí)不過(guò)偶。例如2005年頒布修訂后的《信訪條例》屬于國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)，難以深入基層信訪制度；二是各級(jí)地方政府紅頭文件過(guò)多，但強(qiáng)制力不夠。雖然各級(jí)地方政府都有相繼出臺(tái)針對(duì)基層信訪案件的各類紅頭文件、內(nèi)部文件等，但是只是從管理層面強(qiáng)化下級(jí)對(duì)上級(jí)的服從意識(shí)，其約束力不強(qiáng)，缺乏行政強(qiáng)制力；三是涉及基層信訪的相關(guān)規(guī)定不夠詳細(xì)，尤其是非正常上訪缺乏處罰的依據(jù)。雖然《信訪條例》中針對(duì)非正常上訪進(jìn)行了規(guī)定，但是卻并未對(duì)其如何處理進(jìn)行明確規(guī)定。在實(shí)踐中通常會(huì)結(jié)合《刑法》和《治安管理處罰法》追究相關(guān)涉案人員的責(zé)任，但是對(duì)于某些上訪案件中的具體行為難以處理和追求，再加上“慎用警力”執(zhí)法觀念在信訪案件中的影響，使得基層信訪部門(mén)只能對(duì)涉案人員進(jìn)行勸導(dǎo)，而沒(méi)有行政強(qiáng)制權(quán)，容易使得事態(tài)惡化。

三、新形勢(shì)下加強(qiáng)基層信訪工作的建議

（一）健全立法和配套制度

雖然國(guó)家曾經(jīng)頒布并修訂《信訪條例》，但是因?yàn)槠浞蓪蛹?jí)不高，在約束信訪行為上美有達(dá)到預(yù)期的效果，因此，應(yīng)該健全立法，盡快針對(duì)《信訪法》進(jìn)行規(guī)劃、審議，并進(jìn)行充分的調(diào)研，以滿足當(dāng)前信訪工作的需要。同時(shí)，政府要健全信訪相關(guān)配套制度，將法律援助、司法救濟(jì)、《治安管理處罰法》、《刑法》等相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章制度與信訪工作進(jìn)行對(duì)接?；鶎有旁L工作人員可以通過(guò)法律援助制度幫助上訪人員獲取必要的法律服務(wù)，提供經(jīng)濟(jì)保障；還可以通過(guò)司法救濟(jì)制度對(duì)符合信訪要求的上訪人員給予相應(yīng)的救助，積極發(fā)揮其解決糾紛和穩(wěn)定社會(huì)的核心作用，減少涉法涉訴信訪問(wèn)題的出現(xiàn)；還可以與《治安管理處罰法》、《刑法》等進(jìn)行銜接，針對(duì)非正常上訪行為，尤其是鬧訪、纏訪等不良行為進(jìn)行合法的處置。

（二）強(qiáng)化矛盾糾紛排查調(diào)處工作

優(yōu)化基層信訪工作，還應(yīng)該積極發(fā)揮基層群眾工作站的作用，將信訪工作與群眾工作、社會(huì)管理工作進(jìn)行結(jié)合，將基層化解矛盾糾紛的能力和水平進(jìn)行提升。一方面，應(yīng)該定期進(jìn)行排查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)苗頭性問(wèn)題并進(jìn)行全面登記，同時(shí)以說(shuō)服教育、勸導(dǎo)、幫扶等方式解決尚處于萌芽階段的問(wèn)題，避免問(wèn)題和矛盾激化而導(dǎo)致惡性案件出現(xiàn)。另一方面，基層信訪工作人員應(yīng)該結(jié)合基層信訪的階段性特點(diǎn)，對(duì)信訪頻發(fā)的時(shí)期進(jìn)行排查和監(jiān)管，提前做好預(yù)防。對(duì)于基層重點(diǎn)關(guān)注的人員和群眾，應(yīng)該注意其思想和行為動(dòng)向的變化，切實(shí)解決其實(shí)際困難，同時(shí)在工作中要注意方式方法，切記帶入個(gè)人情感，讓簡(jiǎn)單問(wèn)題復(fù)雜化。

（三）完善信訪信息系統(tǒng)

一方面，基層信訪部門(mén)應(yīng)該構(gòu)建信訪信息系統(tǒng)，既能對(duì)符合要求的上訪群眾提供幫助，又能通過(guò)資源共享，讓其他基層政府掌握信訪信息和數(shù)據(jù)。由于信訪工作任務(wù)繁重，通過(guò)構(gòu)建信訪信息化系統(tǒng)可以將問(wèn)題進(jìn)行簡(jiǎn)化，達(dá)到系統(tǒng)處理的效果。另一方面，基層信訪部門(mén)完善信息化推進(jìn)的基礎(chǔ)條件和設(shè)施。在人員編制、工作水平以及硬件設(shè)施等方面加大投入，引進(jìn)專業(yè)人才，通過(guò)培訓(xùn)和交流提升信訪人員專業(yè)素質(zhì)，同時(shí)引進(jìn)信息化所需的硬件設(shè)施，以此助推基層信訪工作效能的提升。

四、結(jié)論

基層信訪工作直接關(guān)系到群眾的切身利益和需求，新形勢(shì)下基層信訪部門(mén)和人員應(yīng)該關(guān)注到信訪工作的發(fā)展現(xiàn)狀并從中找到原因，進(jìn)而針對(duì)現(xiàn)狀和原因提出可行性改進(jìn)建議，以此提升基層信訪工作的效能。