胡 平 袁浩為

鹽城師范學(xué)院法政學(xué)院，江蘇 鹽城 224000

十九大報(bào)告明確了加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理對(duì)于保障和改善民生的重要意義，城市管理是社會(huì)治理的重要組成部分，城市管理綜合執(zhí)法是落實(shí)社會(huì)治理的制度組成部分。社會(huì)治理制度建設(shè)的完備與否，影響人民的幸福感。當(dāng)下，城管組織執(zhí)法失范的現(xiàn)象頻發(fā)，影響社會(huì)治理的效果，顯然城市管理的制度有需要適應(yīng)治理現(xiàn)代化之處，本文選取行政相對(duì)人應(yīng)對(duì)執(zhí)法失范時(shí)，可供選取糾紛解決方式的角度，探究其維護(hù)自身合法權(quán)益時(shí)容易遇到的問(wèn)題，給規(guī)范城市管理制度提供新的參考視角。

一、糾紛解決機(jī)制當(dāng)前存在的問(wèn)題

（一）自我修正力量不足

自我的監(jiān)督、反饋與修正是解決執(zhí)法行為失范引發(fā)糾紛的重要方式。實(shí)踐中，市和區(qū)縣級(jí)的城市管理局會(huì)設(shè)立法制辦或者督查科等監(jiān)督部門(mén)，其職能便是處理相對(duì)人的投訴、建議、舉報(bào)等等維護(hù)自己的合法權(quán)益的方式。然而，監(jiān)督的職能往往行使不到位，比如不知何時(shí)啟動(dòng)監(jiān)督，沒(méi)有明確的公布和反饋機(jī)制等。

倘若城管執(zhí)法擁有完善有效的自我監(jiān)督機(jī)制，那么違法和不當(dāng)?shù)男袨槎〞?huì)減少，解決糾紛的效益和契合性也將遠(yuǎn)超復(fù)議和司法救濟(jì)。但是實(shí)踐中，城管機(jī)關(guān)自身監(jiān)督的規(guī)范不夠嚴(yán)謹(jǐn)，考核規(guī)范并不完備，對(duì)于執(zhí)法不規(guī)范的行為問(wèn)責(zé)疲軟，監(jiān)督難以落到實(shí)處，流于形式。［1］

（二）行政救濟(jì)的困境

行政救濟(jì)講求的是高效、準(zhǔn)確。行政復(fù)議是行政救濟(jì)的途徑，能切實(shí)解決行政行為帶來(lái)的問(wèn)題。然而，在城管執(zhí)法的適用上存在問(wèn)題，主要問(wèn)題就是城管的主體不規(guī)范、統(tǒng)一，給并不專業(yè)的相對(duì)人確定適格被申請(qǐng)人和復(fù)議機(jī)關(guān)帶來(lái)特殊的障礙，導(dǎo)致相對(duì)人好不容易鼓起勇氣尋求行政復(fù)議來(lái)救濟(jì)，結(jié)果卻因確定主體的問(wèn)題，帶來(lái)額外的困難。這給相對(duì)人造成很大的心理負(fù)擔(dān)和時(shí)間成本，違背了行政救濟(jì)的高效目的。

（三）司法救濟(jì)的局限

司法救濟(jì)是終局性救濟(jì)，講求的是權(quán)威性。從行政相對(duì)人意圖盡快獲得救濟(jì)的心理視角，會(huì)認(rèn)為程序設(shè)置過(guò)于嚴(yán)謹(jǐn)和專業(yè)，解決糾紛所用時(shí)間和精力消耗較大，故而即使立法層面已經(jīng)切實(shí)改正“立案難”的問(wèn)題，相對(duì)人仍不愿輕易訴求法院，往往采取“私了”的手段化解。真正出現(xiàn)需要救濟(jì)的情況訴諸法院之后，城管主體混亂的問(wèn)題仍然給一些地方的行政相對(duì)人造成困難。

二、城管執(zhí)法糾紛解決機(jī)制問(wèn)題的成因

（一）城管體制不規(guī)范

由于歷史制度成因，城管的設(shè)立之初是為應(yīng)對(duì)改革開(kāi)放后城市的快速發(fā)展導(dǎo)致諸如商戶違章搭建、占道堆物、無(wú)證經(jīng)營(yíng)、流動(dòng)販賣(mài)等問(wèn)題。在上世紀(jì)80年代，因?yàn)楫?dāng)時(shí)城市管理的內(nèi)容基本上是與城市規(guī)劃和建設(shè)有關(guān)，國(guó)家建設(shè)部被確

定為城市管理的負(fù)責(zé)部門(mén)是實(shí)際所需，而今天在城市管理的職責(zé)大大拓展的情況下，仍然歸口到住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部會(huì)帶來(lái)一定問(wèn)題。［2］城市管理部門(mén)在中央和省一級(jí)沒(méi)有單獨(dú)的城市管理執(zhí)法主管部門(mén)。目前各地城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)均屬設(shè)區(qū)的市、區(qū)縣一級(jí)，采用綜合執(zhí)法的體制，依托《行政處罰法》等行使其相對(duì)集中的處罰權(quán)。關(guān)于城管部門(mén)的高位階的立法缺位，正式的部門(mén)規(guī)章文件現(xiàn)僅有住建部于2017年出臺(tái)的《城市管理執(zhí)法辦法》。

立法的缺失，以及體制地位沒(méi)有理順等原因，致使我國(guó)目前的城管機(jī)關(guān)設(shè)置和管理各地不一甚至有些混亂。機(jī)構(gòu)性質(zhì)上，有些是行政機(jī)關(guān)，有些是事業(yè)組織。在一些較發(fā)達(dá)的城市，則成立高規(guī)格的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，如南京設(shè)立的城市治理委員會(huì)，長(zhǎng)沙設(shè)立的城市管理委員會(huì)。［3］而在有些城市，城管的最高管理機(jī)構(gòu)是掛靠在其他職能部門(mén)下的二級(jí)局，其下層執(zhí)法單位的主體資格更是參差不齊，常以大隊(duì)、支隊(duì)、中隊(duì)、城管所等稱呼，讓相對(duì)人無(wú)法琢磨清楚執(zhí)法者到底是什么性質(zhì)。

而一旦執(zhí)法主體的地位、資格不明確，機(jī)構(gòu)設(shè)置與職權(quán)分配沒(méi)有明確標(biāo)準(zhǔn)，很容易造成管理和監(jiān)督上的困難。那么相對(duì)人去尋求解決糾紛的途徑，無(wú)論是尋求該部門(mén)進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)價(jià)，亦或是尋求外部的救濟(jì)如行政復(fù)議、司法救濟(jì)都更是難上加難。

（二）行政復(fù)議的主體確定困難

行政復(fù)議相關(guān)法規(guī)明確，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)對(duì)行政復(fù)議申請(qǐng)的初步審查內(nèi)容，包括要有符合規(guī)定的被申請(qǐng)人。拿被申請(qǐng)人的幾種類型來(lái)說(shuō)，如，行政機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)未經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)，對(duì)外以自己名義作出具體行政行為的，該行政機(jī)關(guān)為被申請(qǐng)人，實(shí)踐中容易出現(xiàn)的問(wèn)題，城管主體地位的不統(tǒng)一不清晰，執(zhí)法名義也是較為混亂，又因其事權(quán)復(fù)雜、劃分不明、職權(quán)較廣的特點(diǎn)，被授權(quán)情況很難弄清。此時(shí)要區(qū)分其是否經(jīng)過(guò)法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)，對(duì)外作出執(zhí)法行為是否以自己的名義，才可以根據(jù)《行政復(fù)議法》找準(zhǔn)被申請(qǐng)人，實(shí)踐中的執(zhí)法名義不統(tǒng)一，授權(quán)不統(tǒng)一，找被申請(qǐng)人成了一個(gè)專業(yè)問(wèn)題，讓人無(wú)從下手。

又如，以委托的行政機(jī)關(guān)為被申請(qǐng)人，要求執(zhí)法的城管組織是被該行政機(jī)關(guān)委托進(jìn)行某事項(xiàng)的管理，對(duì)城管組織集中處罰權(quán)的權(quán)利來(lái)源可分為：一、根據(jù)學(xué)者劉福元的考察，部分當(dāng)?shù)卣砸?guī)范性文件劃定城管的職權(quán)。［4］然該種劃定文件，有的是地方規(guī)章效力，有的是低于地方規(guī)章的規(guī)范性文件。二、根據(jù)學(xué)者高小平、沈榮華的研究，部分地方是以“聯(lián)合執(zhí)法性質(zhì)的綜合模式”的方式進(jìn)行城市管理執(zhí)法。［5］某些政府職能部門(mén)抽調(diào)一些工作人員，同城管執(zhí)法組織一同執(zhí)法，實(shí)質(zhì)上行為決定名義以該部門(mén)作出，這就類似委托執(zhí)法。復(fù)議被申請(qǐng)人的選擇需要找到該委托行政機(jī)關(guān)，而不是城管組織。

綜上，不同的執(zhí)法組織資格，不清楚的授權(quán)來(lái)源，導(dǎo)致作為被申請(qǐng)人和復(fù)議機(jī)關(guān)的尋找成為特殊的困難。復(fù)議相關(guān)法律倘若能將復(fù)議方面對(duì)行政相對(duì)人而言過(guò)于專業(yè)的行為要求，通過(guò)責(zé)任分配轉(zhuǎn)移到受理機(jī)關(guān)上，可以降低復(fù)議的門(mén)檻，體現(xiàn)服務(wù)型政府的要求，更好地解決復(fù)議救濟(jì)因城管體制帶來(lái)的困難。

（三）司法救濟(jì)程序負(fù)擔(dān)重

司法救濟(jì)作為外部監(jiān)督，其相較于行政系統(tǒng)的復(fù)議救濟(jì)，城管組織自身的監(jiān)督救濟(jì)，法院作為獨(dú)立的第三方，其公正性自然更使得相對(duì)人信服。法諺有云“司法是維護(hù)公平正義的最后一道防線”。正是因?yàn)槠浣K局性的性質(zhì)，導(dǎo)致其適用的程序過(guò)重，解決的期限較長(zhǎng)。即使采用簡(jiǎn)易程序，實(shí)踐中有做法，一旦法院比較忙，短期無(wú)法審理完成，則可以案件復(fù)雜為由將簡(jiǎn)易程序轉(zhuǎn)成普通程序，給相對(duì)人造成的時(shí)間成本也是沉重的。須知，城管的職能范圍大多是市容、綠化、建筑等城市治理方面的內(nèi)容，因此失范帶來(lái)的司法案件較大的共性，便是標(biāo)的不大、關(guān)系清楚、爭(zhēng)議較小，相對(duì)人訴諸法院更想要的是一個(gè)及時(shí)、公正的判決，來(lái)解決失范的執(zhí)法行為帶來(lái)的損害。

冗長(zhǎng)的程序給相對(duì)人的生活帶來(lái)不便的同時(shí)，也有可能影響到被告機(jī)關(guān)的正常工作。［6］《行政訴訟法》在2017年修改后，明確要求被訴行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。立法目的就是為了更好的保障原告的合法權(quán)益，也便于有權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)可以在確定行為有責(zé)后可直接糾正下級(jí)的違法行為，切實(shí)解決行政爭(zhēng)議。但是冗長(zhǎng)的審理程序?qū)Τ枪軝C(jī)關(guān)也是一種負(fù)擔(dān)。

綜上，司法救濟(jì)，相較于城管執(zhí)法而言僅能對(duì)結(jié)果做出判定，是典型的事后救濟(jì)，其救濟(jì)的效益產(chǎn)出對(duì)于規(guī)范城管執(zhí)法、保護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益而言不高，其滯后性和監(jiān)管性，決定司法救濟(jì)并非是最優(yōu)選擇，完善其程序適用，豐富解決糾紛的方式，使司法救濟(jì)這類案件時(shí)更加注重效益，會(huì)給相對(duì)人權(quán)益帶來(lái)更實(shí)際的保護(hù)。

三、完善城管執(zhí)法糾紛解決機(jī)制問(wèn)題的路徑

（一）理順體制強(qiáng)化自我監(jiān)管

在城市管理體制上，無(wú)疑，我們需要一支具有規(guī)范性，足夠產(chǎn)生執(zhí)法公信力的城管組織，所以必須理順其體制，強(qiáng)化其自我監(jiān)管的能力。

首先，明確主管部門(mén)。明確主管部門(mén)是理順體制的重要環(huán)節(jié)，各地的城管組織混亂皆因各地城管部門(mén)的不統(tǒng)一。對(duì)此，基于中央層面城管的負(fù)責(zé)部門(mén)為國(guó)務(wù)院住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部。故而，應(yīng)由住建部設(shè)計(jì)頂層城管體制改革，發(fā)布規(guī)范性文件指導(dǎo)各省級(jí)政府設(shè)置統(tǒng)一的主管部門(mén)。只有先在省一級(jí)做好主管部門(mén)的統(tǒng)一工作，才有利于推進(jìn)省以下地方各級(jí)政府城市管理事權(quán)的法律化、規(guī)范化。

其次，規(guī)范機(jī)構(gòu)設(shè)置。應(yīng)對(duì)城管機(jī)構(gòu)當(dāng)前的設(shè)置不統(tǒng)一、不穩(wěn)定，喪失合理的權(quán)利至于無(wú)法發(fā)揮自我監(jiān)管的作用問(wèn)題。住建部應(yīng)根據(jù)實(shí)際工作情況制定明確的職能劃分需求，突出自我監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能，并指導(dǎo)省級(jí)政府根據(jù)各地情況實(shí)施省級(jí)層面的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。各級(jí)政府在管理城管部門(mén)時(shí)，在符合職能架構(gòu)的前提下，應(yīng)遵循精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則，設(shè)置城管機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督部門(mén)的職能，使得執(zhí)法失范行為所招致的糾紛在內(nèi)部監(jiān)督下得到有效、便捷的解決。

（二）完善復(fù)議機(jī)關(guān)的責(zé)任與構(gòu)造

首先，針對(duì)城管執(zhí)法中，被申請(qǐng)人難以確定的問(wèn)題，處于信息優(yōu)勢(shì)地位的復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)保障處于弱勢(shì)地位的行政相對(duì)人權(quán)益被侵害后的復(fù)議救濟(jì)申請(qǐng)。具體而言，當(dāng)相對(duì)人錯(cuò)列被申請(qǐng)人的時(shí)候，復(fù)議機(jī)關(guān)知曉的正確的被申請(qǐng)人時(shí)，應(yīng)當(dāng)告知相對(duì)人當(dāng)場(chǎng)予以更正，當(dāng)場(chǎng)無(wú)法確定的，參照《行政訴訟法》第五十條第二款的內(nèi)容，先由復(fù)議機(jī)關(guān)受理處接收復(fù)議申請(qǐng)，并出具注明收到日期的書(shū)面憑證，告知相對(duì)人將在確定的時(shí)間內(nèi)決定是否受理，在此期間，由復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)查明被申請(qǐng)人資格事項(xiàng)，決定是否受理，查明后及時(shí)告知相對(duì)人。

其次，參照《行政訴訟法》創(chuàng)設(shè)的立案登記制，應(yīng)該在《行政復(fù)議法》中設(shè)計(jì)復(fù)議登記制，保障每一個(gè)相對(duì)人申請(qǐng)的復(fù)議都有登記在案，以便對(duì)復(fù)議受理情況的監(jiān)督，切實(shí)記載每一個(gè)申請(qǐng)人的申請(qǐng)以及處理結(jié)果和理由，要把復(fù)議的大門(mén)打開(kāi)，從受理的一開(kāi)始，要給與相對(duì)人可被信任感。

最后，針對(duì)地方保護(hù)主義，保證復(fù)議機(jī)構(gòu)和審理人員的獨(dú)立性，復(fù)議機(jī)構(gòu)在機(jī)構(gòu)設(shè)置，人事任免、福利待遇方面應(yīng)加強(qiáng)獨(dú)立性，減少來(lái)自其他部門(mén)的干擾。［7］機(jī)構(gòu)設(shè)置上，使其只對(duì)本機(jī)關(guān)首長(zhǎng)負(fù)責(zé)，在審理程序以及決定的作出方面，除涉及國(guó)家秘密商業(yè)秘密、個(gè)人隱私外，應(yīng)當(dāng)公開(kāi)，接受外部監(jiān)督。

（三）提高簡(jiǎn)易程序適用率

《行政訴訟法》第八十二條規(guī)定了適用簡(jiǎn)易程序的條件，出于節(jié)約司法資源、節(jié)約當(dāng)事人雙方的訴訟成本的考慮。城管執(zhí)法行政行為，相較于其他行政行為有著天然的適用簡(jiǎn)易程序特點(diǎn)，如當(dāng)場(chǎng)處罰適用頻次高，處罰標(biāo)的較小，事實(shí)較為清楚等，故而爭(zhēng)議的事實(shí)更容易查清。司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)城管執(zhí)法案件提高簡(jiǎn)易程序的適用率，防止無(wú)正當(dāng)理由的簡(jiǎn)轉(zhuǎn)普程序，細(xì)化簡(jiǎn)轉(zhuǎn)普的程序和適用條件，防止法官的裁量權(quán)過(guò)大，使得案件審限延長(zhǎng)，對(duì)相對(duì)人和城管機(jī)關(guān)造成消極影響。

四、結(jié)語(yǔ)

糾紛解決機(jī)制的研究是規(guī)范城管執(zhí)法的重要路徑，通過(guò)分析糾紛機(jī)制當(dāng)前存在的不足之處，明晰城管執(zhí)法失范的內(nèi)在問(wèn)題。完善糾紛解決機(jī)制，既可以及時(shí)保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益，又在一定層面上給與完善城管機(jī)關(guān)監(jiān)督和管理的動(dòng)因。注意把外部救濟(jì)要與自我監(jiān)管有機(jī)結(jié)合起來(lái)，這樣才能切實(shí)保障相對(duì)人的合法權(quán)益，減少城管執(zhí)法的問(wèn)題，為我國(guó)的法治政府、服務(wù)型政府建設(shè)作出促進(jìn)而非阻力。