夏彩貴

摘 要：森林保險(xiǎn)對(duì)于保障林農(nóng)經(jīng)濟(jì)利益、增強(qiáng)林農(nóng)抵御自然災(zāi)害能力、調(diào)動(dòng)社會(huì)各界造林育林積極性都具有重要的意義。該文在了解織金縣政策性森林綜合保險(xiǎn)實(shí)施情況、總結(jié)其主要做法的基礎(chǔ)上，客觀評(píng)價(jià)了森林綜合保險(xiǎn)取得的成效;針對(duì)存在的問題，提出了促進(jìn)森林綜合保險(xiǎn)健康發(fā)展的對(duì)策建議，主要包括：多方面調(diào)動(dòng)林農(nóng)參保積極性，解決承保難問題;提高森林保險(xiǎn)科技含量與制度約束力，解決理賠難問題;提高森林保險(xiǎn)政策科學(xué)性與有效性，解決服務(wù)不到位問題。

關(guān)鍵詞：織金縣;政策性森林保險(xiǎn);問題;對(duì)策建議

中圖分類號(hào) F842.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A文章編號(hào) 1007-7731（2020）20-0060-05

Thoughts on Policy Based Forest Comprehensive Insurance in Zhijin County

XIA Caigui

（Zhijin Forestry Bureau，Zhijin 552100，China）

Abstract：Forest insurance is of great significance to safeguard the economic interests of forest farmers，enhance the capability of forest farmers to resist natural disasters，and increase the motivation to afforest and forest for all the society.Based on the understanding of the implementation of policy forest comprehensive insurance in Zhijin County and summing up main practices，this paper evaluates its effectiveness objectively.At last，for the problems in the development of forest comprehensive insurance，this paper puts forward some countermeasures：first，to encourage forest farmers to participate by various ways to solve the problem of lack of insurance drive;second，to improve the scientific and technological content of forest insurance and institutional binding to solve the hardness of claims;finally，to improve and perfect forest insurance policy to solve the problem of inadequate service.

Key words：Zhijin County;Policy based forest insurance;Problems;Solutions

林業(yè)是生態(tài)文明建設(shè)的基礎(chǔ)和關(guān)鍵，但同時(shí)也是一種生產(chǎn)周期長(zhǎng)且風(fēng)險(xiǎn)性高的行業(yè)。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善和林權(quán)支改革的不斷推進(jìn)，有效規(guī)避森林風(fēng)險(xiǎn)，建立健全森林保險(xiǎn)制度勢(shì)在必行。

森林保險(xiǎn)是森林經(jīng)營(yíng)主體（被保險(xiǎn)人）按照一定標(biāo)準(zhǔn)繳納保險(xiǎn)費(fèi)以獲得保險(xiǎn)公司（保險(xiǎn)人）在森林遭受災(zāi)害時(shí)提供經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)暮贤袨?，即投保人與保險(xiǎn)人之間簽訂的相應(yīng)經(jīng)濟(jì)合同[1]。該保險(xiǎn)以公益林和商品林等林木為保險(xiǎn)標(biāo)的，這種行為以契約形式固定下來，并受到法律的保護(hù);投?？梢允菄?guó)有林業(yè)生產(chǎn) 單位、集體所有制合作林產(chǎn)、林業(yè)股份制企業(yè)以及林業(yè)專業(yè)戶、重點(diǎn)戶等。森林具有準(zhǔn)公共物品的特點(diǎn)，市場(chǎng)機(jī)制難以單獨(dú)對(duì)森林保險(xiǎn)發(fā)揮調(diào)節(jié)作用，為避免“市場(chǎng)失靈”現(xiàn)象，政策性森林保險(xiǎn)受到重視。政策性森林保險(xiǎn)是指在政府補(bǔ)貼下對(duì)林業(yè)經(jīng)營(yíng)者因非人為或非故意的原因造成的森林方面的經(jīng)濟(jì)損失提供補(bǔ)償?shù)囊环N保險(xiǎn)制度【2】，它屬于政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的一種。開展政策性森林保險(xiǎn)的目的在于保護(hù)受災(zāi)林農(nóng)合法利益，以農(nóng)戶自愿為前提，各級(jí)財(cái)政按比例補(bǔ)貼為基礎(chǔ)，由政府主導(dǎo)森林保險(xiǎn)的供給，先試點(diǎn)、后推廣，先起步、后完善，以提高林業(yè)抗災(zāi)能力。政策性森林保險(xiǎn)具有非盈利性、強(qiáng)制性與自愿性相結(jié)合、政府扶持等3個(gè)方面的特點(diǎn)。政策性森林綜合保險(xiǎn)負(fù)責(zé)賠償因火災(zāi)，自然災(zāi)害，森林病蟲（鼠）害直接造成保險(xiǎn)林木死亡、流失、掩埋、主干折斷或倒伏的經(jīng)濟(jì)損失。因此，隨著保險(xiǎn)承保面積和補(bǔ)貼比例的不斷提升，我國(guó)政策性森林保險(xiǎn)已成為分散林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)、提高林農(nóng)抵御自然風(fēng)險(xiǎn)的能力、保障林農(nóng)的利益、調(diào)動(dòng)社會(huì)各界造林育林的積極性等方面的重要工具和手段，但目前財(cái)政對(duì)森林保險(xiǎn)的保費(fèi)補(bǔ)貼已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過農(nóng)戶自繳保費(fèi)[3]，其政策預(yù)期效果是否達(dá)到？補(bǔ)貼效率到底如何？林農(nóng)自愿投保的積極性是否提高？政府支持森林保險(xiǎn)的能力是否有所加強(qiáng)？諸多問題備受社會(huì)各界的關(guān)注。為此，本文以2014年正式啟動(dòng)政策性森林綜合保險(xiǎn)項(xiàng)目的貴州省織金為對(duì)象，通過查閱資料、座談交流的方式（座談交流對(duì)象涉及全縣32個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）及1個(gè)國(guó)有林場(chǎng)具體負(fù)責(zé)政策性森林保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的工作人員）開展調(diào)研，獲得相關(guān)資料，系統(tǒng)分析了存在的問題及原因，并提出了對(duì)策建議，以為促進(jìn)織金縣政策性森林綜合保險(xiǎn)業(yè)的健康發(fā)展提供參考。

1 研究區(qū)概況

織金縣位于貴州省中部偏西，畢節(jié)市東南部，地處烏江上游六沖河與三岔河交匯的三角地帶。東面與貴陽市相鄰，南面與安順市和六枝特區(qū)接壤，西面與納雍縣和六特區(qū)枝交界，北面與大方縣和黔西縣毗鄰。氣候?qū)賮啛釒|南季風(fēng)濕潤(rùn)氣候，年降雨量1060～1500mm，無霜期240～290d，年相對(duì)濕度82%。植被屬中亞熱帶常綠闊葉林帶，其組成種類繁多，類型復(fù)雜，森林植被又具有較強(qiáng)的次生性。

2 織金縣政策性森林綜合保險(xiǎn)實(shí)施情況

2.1 政策支撐 在我國(guó)，森林保險(xiǎn)屬于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的范疇，自2004年到2018年的中央“一號(hào)文件”中，其政策內(nèi)容均有所涉及。尤其隨著集體林權(quán)制度改革的不斷推進(jìn)和深化，政策性森林保險(xiǎn)的重要性越發(fā)凸顯，除中央“一號(hào)文件”外，從2008年起，中央及各級(jí)部門先后出臺(tái)了多項(xiàng)政策文件來推動(dòng)政策性森林保險(xiǎn)工作，2009年，福建、江西和湖南3省的森林保險(xiǎn)首先被財(cái)政部、國(guó)家林業(yè)局納入了國(guó)家政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)范圍，相關(guān)部門先后出臺(tái)了《關(guān)于中央財(cái)政森林保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼試點(diǎn)工作有關(guān)事項(xiàng)的通知》《關(guān)于做好森林保險(xiǎn)試點(diǎn)工作有關(guān)事項(xiàng)的通知》等政策文件，逐步將森林保險(xiǎn)納入中央政策性森林保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼范圍，以確保政策性森林保險(xiǎn)工作的有序開展。2013年3月貴州省林業(yè)廳會(huì)同金融、農(nóng)業(yè)、保監(jiān)相關(guān)部門聯(lián)合下文《關(guān)于進(jìn)一步擴(kuò)大我省農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼品種相關(guān)工作的通知》，《通知》明確了政策性森林保險(xiǎn)保費(fèi)的各級(jí)保費(fèi)補(bǔ)貼比例，公益林保費(fèi)補(bǔ)貼：中央50%、省30%、市6%、縣14%;商品林保費(fèi)補(bǔ)貼：中央30%、省25%、市7.5%、縣17.5%，林農(nóng)20%;2013年6月，貴州省林業(yè)廳會(huì)同財(cái)政、金融、保監(jiān)部門聯(lián)合下文《關(guān)于印發(fā)貴州省政策性森林保險(xiǎn)指導(dǎo)實(shí)施意見》，2013年7月，畢節(jié)市人民政府辦公室出臺(tái)了《畢節(jié)市政策性森林保險(xiǎn)實(shí)施意見（暫行）》，2013年8月，織金縣人民政府辦公室出臺(tái)了《織金縣政策性森林保險(xiǎn)實(shí)施方案（暫行）》。該實(shí)施方案中明確了織金縣政策性森林保險(xiǎn)統(tǒng)一實(shí)行綜合險(xiǎn)，保險(xiǎn)期限為1年，轄區(qū)內(nèi)的森林資源，不分林種、樹種，保險(xiǎn)費(fèi)率為3‰。2016年，貴州省林業(yè)廳會(huì)同省金融辦、省財(cái)政廳、省農(nóng)委、省扶貧辦、省保監(jiān)會(huì)出臺(tái)了《貴州省2016年政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作實(shí)施方案》。2017年3月，畢節(jié)市林業(yè)局下發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)2017年政策性森林保險(xiǎn)工作的通知》，文件中調(diào)整了政策性森林保保費(fèi)補(bǔ)貼的比例，公益林比例不變，商品林保費(fèi)補(bǔ)貼比例調(diào)整為：中央30%、省級(jí)財(cái)政30%、市級(jí)財(cái)政7.5%、縣級(jí)財(cái)政17.5%、林農(nóng)15%。

2.2 實(shí)施情況

2.2.1 入保情況 根據(jù)上級(jí)林業(yè)主管部門的相關(guān)文件，織金縣積極開展了政策性森林綜合保險(xiǎn)的相關(guān)工作，2014—2017年入保情況見表1所示。由表1可知，2014年、2015年、2016年、2017年保險(xiǎn)金額和保費(fèi)分別為89713.455萬元、269.1404萬元;89712.66萬元、269.1379萬元;90091.988萬元、270.276萬元;99188.503萬元、297.5656萬元。投保森林類型涉及公益林和商品林，投保對(duì)象涉及集體林權(quán)改革部分、國(guó)營(yíng)桂花林場(chǎng)、退耕還林部分。

2.2.2 理賠情況 2014年受災(zāi)林地49宗，受災(zāi)面積329.85hm2，理賠金額為140.6355萬元，2015年受災(zāi)林地40宗，受災(zāi)林地面積202.67hm2，理賠金額103.04625萬元，2016年受災(zāi)林地39宗，受災(zāi)林地124.59hm2，理賠金額為47.2902萬元，2017年受災(zāi)林地14宗，受災(zāi)林地面積66.24hm2，理賠金額21.941625萬元。4年累計(jì)理賠金額312.9136萬元，年均理賠金額78.2284萬元，理賠金額占保費(fèi)的比例為28.29%。

3 主要做法和成效

3.1 主要做法

3.1.1 確定工作目標(biāo) 通過保費(fèi)補(bǔ)貼的政府財(cái)政支持方式，把全縣范圍內(nèi)集體林權(quán)制度改革時(shí)頒發(fā)過林權(quán)證的公益林和商品林納入政策性森林保險(xiǎn)范圍，引導(dǎo)林業(yè)企業(yè)、林業(yè)專業(yè)合作組織、林農(nóng)積極參與政策性森林保險(xiǎn)，提高森林災(zāi)害預(yù)防和應(yīng)急能力，實(shí)現(xiàn)生態(tài)得保護(hù)、林農(nóng)得實(shí)惠、保險(xiǎn)得發(fā)展的目標(biāo)。

3.1.2 明確工作思路 以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以政府引導(dǎo)為前提，以政策支持為保障，以市場(chǎng)運(yùn)作為手段，以扶持林業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、服務(wù)林農(nóng)為目標(biāo)，以防范和控制林業(yè)生產(chǎn)過程中的風(fēng)險(xiǎn)為目的，以確保林木安全和促進(jìn)林農(nóng)增收為重點(diǎn)，充分發(fā)揮公共財(cái)政對(duì)林業(yè)的支撐保障作用，加快完善林業(yè)生產(chǎn)融資體系，增強(qiáng)林業(yè)抵御風(fēng)險(xiǎn)的持續(xù)健康發(fā)展能力，促進(jìn)農(nóng)民增收。

3.1.3 規(guī)范管理行為 根據(jù)《貴州省政策性森林保險(xiǎn)指導(dǎo)意見》（黔林宣通〔2013〕155號(hào)）和《畢節(jié)市政策性森林保險(xiǎn)實(shí)施意見（暫行）》（畢林辦通〔2013〕120號(hào)文件要求，出臺(tái)了《織金縣政策性森林保險(xiǎn)實(shí)施方案（暫行）》（織府辦〔2013〕230號(hào)），規(guī)范管理行為，確保從承保單位的確定、承保協(xié)議的簽訂、投保清單的確認(rèn)、保單的簽訂、發(fā)放保險(xiǎn)憑證的管理、保費(fèi)補(bǔ)貼申報(bào)及劃撥、森林保險(xiǎn)災(zāi)害損失鑒定、理賠資料收集，到受災(zāi)保險(xiǎn)賠款及理賠時(shí)效等一系列工作能有理有據(jù)、有條不紊地開展。

3.1.4 堅(jiān)持科學(xué)實(shí)施

3.1.4.1 統(tǒng)籌部署，分工明確，強(qiáng)化宣傳 政策性森林保險(xiǎn)承保單位中標(biāo)后，織金縣林業(yè)主管部門同承保部門簽訂《織金縣政策性森林保險(xiǎn)承保協(xié)議》。為推動(dòng)該項(xiàng)工作的開展，林業(yè)主管部門組織召開了林業(yè)部門的分管局長(zhǎng)、相關(guān)業(yè)務(wù)人員、分管林業(yè)的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）領(lǐng)導(dǎo)、林業(yè)環(huán)保站負(fù)責(zé)人、保險(xiǎn)公司負(fù)責(zé)人及負(fù)責(zé)政策性森林保險(xiǎn)工作的業(yè)務(wù)人員為參會(huì)人員的政策性森林保險(xiǎn)專題大會(huì)，大會(huì)上分管局長(zhǎng)對(duì)織金縣政策性森林保險(xiǎn)工作做了全面的部署，林業(yè)局及各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）負(fù)責(zé)提供投保單及參與賠付的查勘定損工作，保險(xiǎn)公司負(fù)責(zé)保單的簽訂及受災(zāi)賠付工作，財(cái)政部門負(fù)責(zé)保費(fèi)補(bǔ)貼的撥付工作。并要求鄉(xiāng)黨委、政府通過召開各種會(huì)議等形式，大力宣傳開展政策性森林保險(xiǎn)的意義、政策、保險(xiǎn)內(nèi)容和具體實(shí)施辦法，真正做到家喻戶曉。

3.1.4.2 兼顧利益、分類實(shí)施 統(tǒng)籌兼顧財(cái)政補(bǔ)貼能力、林農(nóng)繳費(fèi)能力和保險(xiǎn)承辦機(jī)構(gòu)的承保能力，對(duì)公益林和商品林區(qū)別對(duì)待，分類指導(dǎo)。公益林保險(xiǎn)費(fèi)由各級(jí)財(cái)政按比例補(bǔ)貼：中央財(cái)政補(bǔ)貼50%、省財(cái)政補(bǔ)貼30%、市財(cái)政補(bǔ)貼6%、縣（區(qū)）財(cái)政補(bǔ)貼14%。商品林保險(xiǎn)費(fèi)由各級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼與投保人自繳組成：中央財(cái)政補(bǔ)貼30%，省財(cái)政補(bǔ)貼25%（2014、2015、2016年）、30%（2017年），市財(cái)政補(bǔ)貼7.5%，縣（區(qū)）財(cái)政補(bǔ)貼17.5%，投保人自繳20%（2014、2015、2016年）、15%（2017年）。

3.1.4.3 明確責(zé)任，突出抓實(shí) 根據(jù)專題會(huì)議明確投保清單由林業(yè)局及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）負(fù)責(zé)提供，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）領(lǐng)導(dǎo)又將其工作明確給林業(yè)環(huán)保站（或包村干部）和村書記、主任負(fù)全責(zé)。并要求投保清單中每一宗林地的林木所有權(quán)人簽字蓋章。

3.1.4.4 協(xié)同配合，共同推進(jìn) 因政策性森林保險(xiǎn)是一項(xiàng)新生事物，投保人員多而雜，按照傳統(tǒng)保單簽訂方法簽訂保單，工作量大;群眾對(duì)政策性森林保險(xiǎn)知曉率低，農(nóng)民對(duì)保險(xiǎn)報(bào)案、賠付程序不清楚。針對(duì)以上問題，以保障林農(nóng)利益為出發(fā)點(diǎn)，林業(yè)主管部門、承保機(jī)構(gòu)、財(cái)政部門建立協(xié)同配合機(jī)制，及時(shí)解決實(shí)施過程中的新情況、新問題上。按照政府和有關(guān)部門要求，結(jié)合實(shí)際制定切實(shí)可行的實(shí)施方案。

3.1.4.5 遵循規(guī)則，搞好服務(wù) 參與政策性森林保險(xiǎn)的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)要嚴(yán)格按照國(guó)家法律法規(guī)和有關(guān)要求做好承保、理賠、宣傳、培訓(xùn)等全過程服務(wù)，盡量做到承保手續(xù)簡(jiǎn)單、理賠流程便捷、賠案處理規(guī)范，賠款及時(shí)足額。承保單位在電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)、宣傳海報(bào)、宣傳折頁、服務(wù)手冊(cè)等媒體、媒介發(fā)布政策性森林保險(xiǎn)報(bào)案電話、查勘應(yīng)提供的材料、定損相關(guān)規(guī)定、理賠流程等信息。

3.2 取得的成效 自2014年織金縣實(shí)施政策性森林綜合保險(xiǎn)以來，取得了一定的成效。

3.2.1 森林保險(xiǎn)覆蓋面穩(wěn)定擴(kuò)大，保險(xiǎn)金額逐年增加 自實(shí)行政策性森林保險(xiǎn)以來，保險(xiǎn)覆蓋面逐年擴(kuò)大，保險(xiǎn)金額逐年增加，保障能力逐步增強(qiáng)。2014年啟動(dòng)政策性森林保險(xiǎn)，承保面積7.9746萬hm2，提供保障風(fēng)險(xiǎn)金近9億元，2017年，承保面積8.8168萬hm2，提供保障風(fēng)險(xiǎn)金近10億元，惠及林農(nóng)近6萬戶。

3.2.2 風(fēng)險(xiǎn)保障功能 政策性森林綜合保險(xiǎn)在幫助林農(nóng)降低經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、及時(shí)恢復(fù)災(zāi)后生產(chǎn)方面發(fā)揮了重要作用。自2014年開展政策性森林保險(xiǎn)以來，全縣先后發(fā)生了森林火災(zāi)、洪災(zāi)共102起，因?yàn)?zāi)損失森林面積723.35hm2，理賠面積723.35hm2，支付理賠312.9136萬元，有力地化解了林木經(jīng)營(yíng)者森林火災(zāi)、洪災(zāi)等自然災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)，幫助林農(nóng)及時(shí)恢復(fù)生產(chǎn)，充分體現(xiàn)了森林保險(xiǎn)的保障作用。

3.2.3 林業(yè)投融資環(huán)境得到優(yōu)化，經(jīng)營(yíng)者資產(chǎn)保險(xiǎn)意識(shí)進(jìn)一步強(qiáng)化 政策性森林保險(xiǎn)補(bǔ)貼制度的實(shí)施，加大了各級(jí)財(cái)政對(duì)林業(yè)的投入，強(qiáng)化了林業(yè)經(jīng)營(yíng)者的資產(chǎn)保險(xiǎn)意識(shí)和管護(hù)森林資產(chǎn)的責(zé)任意識(shí)，增強(qiáng)了各類金融機(jī)構(gòu)投資林業(yè)的信心，林業(yè)融資環(huán)境得到了改善，促進(jìn)了林權(quán)抵權(quán)抵押貸款增長(zhǎng)，調(diào)動(dòng)了林農(nóng)開展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的積極性，對(duì)于保障林農(nóng)收益、推動(dòng)生態(tài)建設(shè)發(fā)揮著重要作用[4]。自2014年以來，開展林權(quán)抵押貸5宗，抵押林地面積73.8hm2，獲得貸款金額426萬元。

3.2.4 集體林權(quán)制度改革得到鞏固，林農(nóng)發(fā)展林業(yè)生產(chǎn)的信心增強(qiáng) 政策性森林保險(xiǎn)的實(shí)施讓林農(nóng)以較少的投入獲得了較穩(wěn)定的經(jīng)營(yíng)保障，增強(qiáng)了林農(nóng)發(fā)展林業(yè)生產(chǎn)的信心，有力地推動(dòng)了集體林權(quán)制度改革的發(fā)展，促進(jìn)了林區(qū)的和諧發(fā)展[4]。

4 存在的問題

通過查閱相關(guān)資料及對(duì)林農(nóng)個(gè)人及家庭的基本情況、林農(nóng)家庭經(jīng)濟(jì)狀況、森林保險(xiǎn)情況以及林農(nóng)政策需求等方面的了解，織金政策性森林綜合保險(xiǎn)工作的開展存在以下幾個(gè)方面的問題：

4.1 承保難

4.1.1 林農(nóng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)淡薄 由于林農(nóng)受教育水平低下，思想觀念比較落后;多數(shù)小戶林農(nóng)保險(xiǎn)意識(shí)不足，風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)淡薄，投保意愿不高[5]。

4.1.2 保險(xiǎn)費(fèi)收取困難 一方面，由于小戶林農(nóng)家庭收入有限，閑余資金缺乏，不愿購(gòu)買森林保險(xiǎn)，保險(xiǎn)費(fèi)繳納缺乏積極性;另一方面，由于林木生長(zhǎng)周期漫長(zhǎng)、災(zāi)后恢復(fù)極為緩慢，林業(yè)部門對(duì)林木采伐限額控制嚴(yán)格，林業(yè)收益對(duì)小戶林農(nóng)的收入增長(zhǎng)影響十分有限，導(dǎo)致其投保意愿不高[6]。

4.1.3 承保信息采集難 在森林保險(xiǎn)實(shí)際運(yùn)行中，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)對(duì)商品林投保信息采集成本較高，投入較大，效果欠佳 ，如林農(nóng)身份證號(hào)、聯(lián)系方式、賬戶信息、林權(quán)證復(fù)印件等信息，常常受制于林農(nóng)分散、外出務(wù)工、轉(zhuǎn)承包等因素，采集成本投入和產(chǎn)出反差較大，而且如果承保信息不全將引發(fā)后續(xù)理賠信息確認(rèn)、理賠時(shí)效性不足等衍生問題[6]。

4.1.4 森林保險(xiǎn)承保率低于考核目標(biāo) 由于部分林木權(quán)屬不清，影響政策性森林保險(xiǎn)承保率。根據(jù)《織金縣政策性森林保險(xiǎn)承保協(xié)議》內(nèi)容及上級(jí)業(yè)務(wù)主管部門下達(dá)的目標(biāo)考核任務(wù)，織金縣應(yīng)納入政策性森林保險(xiǎn)面積為13.58萬hm2，其中公益林11.2173萬hm2、商品林2.3627萬hm2;而經(jīng)2008年集林林權(quán)制度主體改革發(fā)證的面積為9.5827萬hm2（其中公益林7.686萬hm2，商品林1.8967萬hm2），國(guó)營(yíng)桂花林場(chǎng)發(fā)證面積為0.2773萬hm2，退耕還發(fā)證面積約0.8萬hm2。織金縣已發(fā)證面積約為10.66萬hm2，小于應(yīng)納入政策性森林保險(xiǎn)面積13.58萬hm2，還有約2.92萬hm2的林地沒有確權(quán)發(fā)證，故2.92萬hm2的林地難與開展政策性森林保險(xiǎn)投保工作，織金縣政策性森林保險(xiǎn)的承保率只有78.5%，低于考核目標(biāo)。

4.2 理賠難

4.2.1 查勘定損技術(shù)準(zhǔn)確度欠佳 保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)面臨受災(zāi)地塊區(qū)劃、損失程度、賠付率的確定等技術(shù)問題，容易引發(fā)爭(zhēng)議。目前，保險(xiǎn)公司僅能依靠林業(yè)技術(shù)人員運(yùn)用對(duì)坡勾繪，GPS定位測(cè)量技術(shù)，對(duì)受災(zāi)林地進(jìn)行查勘定損，定損準(zhǔn)確度和林農(nóng)認(rèn)可度欠佳，容易引發(fā)爭(zhēng)議[6]。

4.2.2 理賠資料收集難 集體林木受災(zāi)，在收集理賠相關(guān)資料時(shí)因涉及人員較多，理賠資金分配方案難確定，相關(guān)資料難收集影響賠付資金的撥付。

4.2.3 部分受災(zāi)信息上報(bào)受阻 森林火災(zāi)是森林的第一災(zāi)害，是織金縣林木的主要災(zāi)害，為保護(hù)好織金縣的生態(tài)環(huán)境，森林火災(zāi)納入織金縣各級(jí)政府目標(biāo)考核，在收集統(tǒng)計(jì)災(zāi)害信息時(shí)，各級(jí)政府怕影響年終目標(biāo)考核，隱瞞了部分火災(zāi)信息，導(dǎo)致理賠不到位。另外，保險(xiǎn)公司宣傳工作不到位，發(fā)生火災(zāi)時(shí)林農(nóng)找不到報(bào)案電話，災(zāi)害信息上報(bào)受阻，導(dǎo)致理賠不到位。

4.3 服務(wù)不到位

4.3.1 法律支撐不足 政策性森林保險(xiǎn)的發(fā)展離不開政府的扶持和法律的保障，但目前還沒有專門的森林保險(xiǎn)的法律法規(guī)，政策性森林保險(xiǎn)制度僅僅作為一項(xiàng)政策而非法律條文的形式予以規(guī)定[7]，政策性森林保險(xiǎn)的實(shí)施缺少法律保障。隨著國(guó)家法治體系建設(shè)的加強(qiáng)，農(nóng)村法律知識(shí)日益普及，林農(nóng)的法律意識(shí)不斷增強(qiáng)，在調(diào)處林木受災(zāi)理賠糾紛過程中，一些林農(nóng)對(duì)提供的“實(shí)施意見，實(shí)施方案”持懷疑態(tài)度，他們要求實(shí)施部門出示相關(guān)的法律法規(guī)條文，但由于國(guó)家缺乏森林保險(xiǎn)的法律法規(guī)，因此，給基層糾紛調(diào)處工作帶來一定難度。

4.3.2 縣級(jí)調(diào)整政策出臺(tái)不及時(shí) 2013年織金縣政府出臺(tái)《織金縣政策性森林保險(xiǎn)實(shí)施方案》，2016、2017年貴州省、畢節(jié)市相繼出臺(tái)相關(guān)方案，調(diào)整各級(jí)保費(fèi)補(bǔ)貼比例，但縣級(jí)政府并未出臺(tái)相應(yīng)的調(diào)整方案加以跟進(jìn)，仍然還在使用2013年縣級(jí)政府出臺(tái)的《織金縣政策性森林保險(xiǎn)實(shí)施方案》。

4.3.3 宣傳力度不足 政府對(duì)政策性森林保險(xiǎn)的宣傳力度不夠，林農(nóng)接受信息有限，林農(nóng)對(duì)政策性森林保險(xiǎn)了解不足，導(dǎo)致林農(nóng)投保意愿不高。另外由于宣傳不到位，林農(nóng)理解出現(xiàn)偏差，導(dǎo)致林農(nóng)對(duì)林木的管護(hù)放松，林農(nóng)認(rèn)為受災(zāi)后都會(huì)有保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)賠償，放松管護(hù)也不影響林農(nóng)收入，甚至有的林農(nóng)還故意制造災(zāi)害，如森林火災(zāi)，主要是針對(duì)集體公益林部分。

4.3.4 財(cái)政補(bǔ)貼劃撥不及時(shí) 由于各級(jí)財(cái)力不足，省、市、縣財(cái)政補(bǔ)貼劃撥出現(xiàn)不及時(shí)，當(dāng)年的保費(fèi)補(bǔ)貼常常出現(xiàn)夸年劃撥，一定程度上影響了森林保險(xiǎn)工作的開展。

5 促進(jìn)政策性森林綜合保險(xiǎn)健康發(fā)展的對(duì)策建議

5.1 多方面調(diào)動(dòng)林農(nóng)參保積極性，解決承保難問題 （1）加強(qiáng)宣傳力度，提高林農(nóng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，調(diào)動(dòng)林農(nóng)參保積極性，提升入保覆蓋度。一是通過電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)、宣傳海報(bào)、宣傳折頁、服務(wù)手冊(cè)等媒體、媒介發(fā)布政策性森林保險(xiǎn)政策、意義、報(bào)案電話、查勘應(yīng)提供的材料、定損相關(guān)規(guī)定、理賠流程等信息，讓更多林農(nóng)了解、認(rèn)可、參與政策性森林保險(xiǎn)。二是通過走訪群眾，服務(wù)群眾，讓更多群眾受益于政策性森林保險(xiǎn)，從而參與政策性森林保險(xiǎn)。（2）創(chuàng)新林木采伐限額控制制度、積極發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)，增加林農(nóng)林業(yè)收入，提高林農(nóng)經(jīng)營(yíng)林業(yè)的預(yù)期，調(diào)動(dòng)林農(nóng)參保積極性。（3）地方政府積極處理集體林改遺留問題，進(jìn)一步明晰部分林木權(quán)屬，保障林農(nóng)的合法權(quán)益，調(diào)動(dòng)林農(nóng)參保積極性，提高承保率。

5.2 提高森林保險(xiǎn)科技含量與制度約束力，解決理賠難問題 （1）推行高新技術(shù)，提高查勘定損技術(shù)準(zhǔn)確度。引進(jìn)衛(wèi)星定位、遙感影像等技術(shù)和裝備在林業(yè)災(zāi)害監(jiān)測(cè)監(jiān)控、查勘定損中的應(yīng)用，提高承保機(jī)構(gòu)查勘定損的精確性。（2）建立森林保險(xiǎn)信息平臺(tái)，確保理賠提速。建立政策性森林保險(xiǎn)入保數(shù)據(jù)庫及信息查詢共享平臺(tái)，解決承保信息采集難問題，提升保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的理賠服務(wù)能力，從而達(dá)到受災(zāi)林木的及時(shí)理賠。（3）建立健全森林災(zāi)害信息報(bào)送機(jī)制，確保受災(zāi)信息及時(shí)報(bào)送。一是建立森林災(zāi)害信息報(bào)送平臺(tái)，及時(shí)反映森林災(zāi)害信息;二是健全森林受災(zāi)信息報(bào)送監(jiān)督與獎(jiǎng)懲機(jī)制，提高制度約束力，杜絕相關(guān)政府部門隱瞞部分火災(zāi)信息，導(dǎo)致理賠不到位的行為發(fā)生。

5.3 提高森林保險(xiǎn)政策科學(xué)性與有效性，解決服務(wù)不到位問題 （1）完善森林保險(xiǎn)制度，加強(qiáng)政策、法律支撐。國(guó)家應(yīng)出臺(tái)政策性森林保險(xiǎn)的法律法規(guī)，如“政策性森林保險(xiǎn)法”或“政策性森林保險(xiǎn)實(shí)施條例”等，提高森林保險(xiǎn)政策的科學(xué)性。這樣可打消部分林農(nóng)對(duì)政策性森林保險(xiǎn)相關(guān)政策的懷疑，使基層林業(yè)工作者在政策性森林保險(xiǎn)工作時(shí)更加順利、更加有法可依。（2）轉(zhuǎn)變管理理念，提高森林保險(xiǎn)政策的執(zhí)行水平。一是縣級(jí)政府相關(guān)部門要轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，跟蹤上級(jí)新出臺(tái)的森林保險(xiǎn)政策，積極研究本縣實(shí)際情況，及時(shí)出臺(tái)縣級(jí)調(diào)整政策，提高森林保險(xiǎn)政策的有效性和時(shí)效性。二是完善財(cái)政補(bǔ)貼劃撥制度，強(qiáng)化各級(jí)財(cái)政為民理財(cái)觀念，消除當(dāng)年的保費(fèi)補(bǔ)貼常常出現(xiàn)夸年劃撥的非正常現(xiàn)象，保障森林保險(xiǎn)工作的正常開展。

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（責(zé)編：張宏民）