劉志強 溫穎 王慧晴

摘 要：國家科技規(guī)劃作為公共戰(zhàn)略性投資，肩負著帶動國家整體科技競爭力的提升、支撐和引領經(jīng)濟社會發(fā)展的重要使命。從評估主體、內(nèi)容、方法、程序四個維度對中外科技規(guī)劃評估進行比較研究，并基于評估理論角度對比較結(jié)果進行分析，探究不同政治文化背景下，中外科技規(guī)劃評估的異同。同時明確我國現(xiàn)行科技規(guī)劃評估中面臨的困難與挑戰(zhàn)，為完善我國科技規(guī)劃評估體系提供理論參考。

關鍵詞：科技規(guī)劃評估 國際比較 評估理論

發(fā)達國家科技評估經(jīng)過100多年的發(fā)展相對較為成熟，已成為科技管理必不可少的環(huán)節(jié)，其中美國、日本和歐盟的科技規(guī)劃評估較具代表性。針對國家科技規(guī)劃實施情況，如何更好地開展評估工作，是當前亟需思考的問題之一。通過比較中外國家科技規(guī)劃評估的差異，全面分析我國科技規(guī)劃實施進程中取得的成績和存在的不足，是中國科技規(guī)劃評估進一步發(fā)展的關鍵。本文從評估主體、評估內(nèi)容、評估方法、評估程序四個角度進行對比分析。

一、評估主體

國外對科技規(guī)劃評估非常重視，一般都設置專門的科技部門負責，并將科技規(guī)劃評估作為科技管理的重要組成部分。美國、歐盟和日本的科技規(guī)劃評估較具代表性，其中，美國《國家納米計劃》的評估主體主要包括美國科學技術委員會，國家納米技術顧問小組，國家研究委員會，政府問責辦公室[1];日本《基本計劃》的評估主體主要為科技政策研究所[2];歐洲《地平線計劃》的評估主體主要為歐盟委員會研究創(chuàng)新總司[3]。

從1994年開始，國家科委提出用“第三只眼睛”對科技規(guī)劃進行評估，目的是服務于政府內(nèi)部管理決策需要，提高政府公共研發(fā)活動的效率和質(zhì)量[4]。國家科技規(guī)劃評估是政府直接干預、實現(xiàn)國家目標，使科技的發(fā)展成為支持經(jīng)濟增長、創(chuàng)造就業(yè)機會、滿足國民需求、提高國家競爭力的重要手段之一[5]。因此，我國科技規(guī)劃評估工作主要為國家或地方科技部科技評估中心負責。同時也會委派部分評估工作給第三方評估機構(gòu)和一些行業(yè)科技評估機構(gòu)完成。

中外科技規(guī)劃評估主體的比較結(jié)果顯示，國外的評估主體更加多元化，評估主體的層次劃分也比較清晰，從政府到具體的項目部門，層層評估，確保了評估結(jié)果的穩(wěn)定性、可靠性、全面性。我國的科技規(guī)劃評估工作主要由政府主導，設有專門的科技部門管理。但是，科技規(guī)劃評估工作主要依賴于政府系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督評估系統(tǒng)，而作為外部制衡機制的政府系統(tǒng)外的監(jiān)督評估滯后于需要，沒有發(fā)揮應有的影響力[6]。雖然近些年來，開始出現(xiàn)一些第三方評估機構(gòu)承接部分評估工作，但是由于缺乏相關的法律規(guī)范，使得評估結(jié)果的可靠性等存在爭議，采納度不高。

基于上述評估主體的比較結(jié)果，從委托代理理論進行分析。委托代理理論強調(diào)委托人與代理人之間的委托代理關系，我國的科技規(guī)劃評估主要屬于系統(tǒng)內(nèi)部評估，尚未產(chǎn)生明確的委托代理關系。相比之下，國外的科技規(guī)劃評估既有系統(tǒng)內(nèi)部評估，也引入專業(yè)的第三方評估，更加信任雙方的委托代理關系。利益相關者理論強調(diào)在評估過程中要充分采納不同人群的意見和建議。顯然，國外的科技規(guī)劃評估主體更加多元化，一定程度上能夠從不同的人群中聽取意見和建議，我國的評估主體則顯得單一，沒有將利益相關者的觀點吸收進來。因此我國科技規(guī)劃評估可以在未來發(fā)展中以委托代理理論和利益相關者理論為基礎，吸取國外科技規(guī)劃評估經(jīng)驗，更好地應用在我國的科技規(guī)劃評估中。

二、評估內(nèi)容

國外科技規(guī)劃評估在評估內(nèi)容上較為明確，側(cè)重于效果和影響評估，本文以美國、日本和歐盟的科技規(guī)劃評估為例。美國的科技規(guī)劃評估內(nèi)容主要包括：對技術或科技規(guī)劃當前和未來的影響進行評估;分析各類影響的因果關系;對于正在實施的科技規(guī)劃思考是否有更好的替代方案;預測并比較不同方案的影響;提醒國會應注意哪些問題并收集相應數(shù)據(jù)。日本的科技規(guī)劃評估內(nèi)容主要是對規(guī)劃目標的實現(xiàn)情況進行考核。具體從規(guī)劃評估、項目評估兩個層面開展，對科技規(guī)劃的目標實現(xiàn)情況、主要實施成效等進行評估分析[2]。歐盟的科技規(guī)劃評估內(nèi)容主要包括：對以往的框架規(guī)劃進行持續(xù)監(jiān)測、咨詢和評估，為后續(xù)規(guī)劃的不斷優(yōu)化和動態(tài)調(diào)整提供建議，還對未來規(guī)劃的影響進行評估。針對規(guī)劃實施的效果、效率和影響等方面開展以證據(jù)為基礎的評測與研判[7]。

在我國歷次科技規(guī)劃評估中，大部分規(guī)劃評估主要圍繞規(guī)劃的“目標一管理一效果與影響”開展，對科技規(guī)劃的目標定位、規(guī)劃意義、預期目標完成情況、規(guī)劃實施期間的管理模式、公開透明性、科技前沿高技術領域的突破成果和貢獻進行評估。通過評估總結(jié)發(fā)現(xiàn)規(guī)劃實施過程的有關問題和經(jīng)驗。

對比中外科技規(guī)劃評估內(nèi)容發(fā)現(xiàn)，中外科技規(guī)劃評估涵蓋的內(nèi)容基本相同，不同點在于中外雙方側(cè)重點不同。國外評估工作比較重視前期評估，側(cè)重于科技規(guī)劃對當前和未來影響和預測的分析。我國比較重視中期評估和后期評估，側(cè)重于規(guī)劃的完成情況和效果。另外，我國對科技規(guī)劃前沿高技術領域的突破成果和貢獻進行評估，有利于我國高技術領域的創(chuàng)新和提升。

基于上述評估內(nèi)容的比較結(jié)果，國外比較重視前期評估，從項目可行性研究理論分析，在評估前期進行精確的系統(tǒng)分析，有助于防范風險，規(guī)避在未來評估過程中可能發(fā)生的問題，確保評估工作順利完成。我國更為重視中后期評估，基于反饋控制理論，在評估中期階段進行評估反饋，以控制科技規(guī)劃是否繼續(xù)開展工作，或者有哪些地方需要修改。在評估的后期，是反映科技規(guī)劃成果的關鍵時期，進行及時的反饋評估，能夠?qū)萍家?guī)劃整體結(jié)果有較為真實、全面的了解。綜上所述，結(jié)合項目可行性研究理論和反饋控制理論的分析可知國內(nèi)和國外科技規(guī)劃評估各有優(yōu)點，雙方可以相互參考，進一步完善本國的評估工作。

三、評估方法

目前，國際比較通用的科技規(guī)劃評估方法主要有案卷分析、數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析、問卷調(diào)查、座談會、實地調(diào)研和數(shù)學經(jīng)濟分析等。美國科技規(guī)劃評估方法主要有：基礎理論的概念建模與分析、調(diào)查分析、案例研究、計量經(jīng)濟學和統(tǒng)計分析、社會計量和社會網(wǎng)絡分析、文獻計量法、同行評議法、定量與定性分析相結(jié)合等。日本科技規(guī)劃評估方法主要有：總體評估法、經(jīng)濟評估法、運籌評估法以及綜合使用這些方法的復合評估法。歐盟科技規(guī)劃評估方法主要有：定性分析法、同行評議法、定量評估與定性評估相結(jié)合等。對比之下，美國科技規(guī)劃評估更注重數(shù)理建模方法的開發(fā)與應用;日本科技規(guī)劃評估強調(diào)經(jīng)典評估方法的綜合運用;歐盟科技規(guī)劃評估一般采用較為經(jīng)典和應用相對成熟的評估方法。以上三國科技規(guī)劃評估方法的側(cè)重略有不同，美國與日本和歐盟兩國的差別較大，原因可能是美國現(xiàn)有體制下，第三方科技規(guī)劃評估主體除相關的研究院外，還包括技術委員會，技術顧問小組等部門，強調(diào)相關統(tǒng)計和建模等技術在第三方評估過程中的應用。

近年來我國政府政策和規(guī)劃評估的一個重要趨勢是參與式評估[8]，其關鍵在于讓政府規(guī)劃涉及的各方利益相關者都參與評估工作。在我國已經(jīng)開展的多次科技規(guī)劃評估中就通過座談會、個人訪談、實地調(diào)研等評估方法將參與式評估方式引入。與此同時，在我國已經(jīng)開展的科技規(guī)劃評估中，主要以定性定量相結(jié)合的分析方法為主要手段，結(jié)合案卷研究法、數(shù)據(jù)分析法、綜合指標評價法、面評估與典型分析相結(jié)合、專家評估等方法開展評估工作。

對比中外科技規(guī)劃評估方法的使用情況發(fā)現(xiàn)，相較于國外評估方法的使用情況，我國在方法種類上已經(jīng)比較完善，但是結(jié)合我國實際情況新方法的創(chuàng)新還有待探索。在方法的使用偏向上，計量經(jīng)濟學的方法應用較少。由于我國科技評估起步較晚，評估方法從國外引進較多，評估方法如何更好地適應我國科技規(guī)劃評估實際情況，做到高效評估還存在差距。

基于上述中外科技規(guī)劃評估方法的比較結(jié)果，從360度績效評估理論進行分析。360度績效評估理論認為在評估過程中可以從內(nèi)外、正反、上下等多個角度搜集信息，以期給出更加公正和符合實際的評估標準和結(jié)果。但是，該理論在應用過程中存在可操作性不強的問題，需要從評估方法角度進行創(chuàng)新?？梢越Y(jié)合新公共管理理論、社會治理理論、合作治理理論、協(xié)同治理理論和公共治理理論等著手，結(jié)合我國社會治理的基本情況以及我國科技規(guī)劃評估在評估主體、評估內(nèi)容、評估程序等方面存在的問題，研究適合我國的科技規(guī)劃評估方法。

四、評估程序

（一）美國、日本和歐盟

美國科技規(guī)劃評估以召開座談會的形式為主，日本科技規(guī)劃評估工作的前期準備普遍分散在評估過程的各個階段，歐盟科技規(guī)劃評估在內(nèi)容的選擇上，注重規(guī)劃實施效果的橫向?qū)Ρ?。但是總體來看，國外科技規(guī)劃評估程序一般包括5個主要步驟，分別是明確評估目的、選擇評估方法、數(shù)據(jù)信息收集、分析和解釋結(jié)果、完成評估報告。具體程序和內(nèi)容如下。一是明確評估目的。評估機構(gòu)通過與委托方溝通明確獲取信息的對象，確定可用資源，評估時限和預期成果等內(nèi)容。二是選擇評估方法。評估者根據(jù)評估需要，選擇評估方法或開發(fā)專用的模型，并與委托者商量確定評估工作實施方案。三是進行數(shù)據(jù)信息的收集，并利用評估方案確定的方法進行評估分析。四是分析和解釋結(jié)果，形成初步意見，并與有關方面進行溝通、確認。五是完成評估報告，并進行提交，部分公開報告還可以正式出版。

（二）我國的做法

我國已經(jīng)開展的科技規(guī)劃評估主要分5個階段，分別是：評估準備與設計，信息采集與分析，評估分析，綜合評估，交互、完善、形成與提交評估報告[2]。具體如下：

1.在評估準備與設計階段，需要評估機構(gòu)與委托方共同研究確定評估目的、評估內(nèi)容、評估成果展現(xiàn)形式、評估進度等基本要求，簽訂評估任務委托協(xié)議書，并由評估機構(gòu)給出科技規(guī)劃評估的具體實施方案。

2.在信息采集與分析階段，也是評估工作的關鍵環(huán)節(jié)，評估機構(gòu)需要對項目文檔、政策文件、數(shù)據(jù)等資料進行深入分析和解讀。同時采取問卷調(diào)查、座談會、重點案例研究、旁聽有關會議等方式進行實地調(diào)研，以得到更加真實可靠的評估信息，并進行有效分析。

3.在專題分析階段，圍繞評估內(nèi)容進行系統(tǒng)的評估和分析，形成基本評估結(jié)果和基本結(jié)論。

4.在綜合評估階段，評估機構(gòu)需要根據(jù)基本結(jié)果和基本結(jié)論，進行綜合評估，進一步形成總體評估結(jié)果，并在此基礎上，盡可能提出相關修整建議。

5.在最后提交評估報告階段，首先評估機構(gòu)要與委托者進行最后的溝通交涉，征求其對初步評估結(jié)論和報告初稿的意見，評估機構(gòu)根據(jù)情況，做最后的補充調(diào)研與分析，修改并完善報告，形成并提交正式評估報告。

中外科技規(guī)劃評估程序都為五個階段，但是每個階段評估內(nèi)容的側(cè)重點存在差異。第一階段主要是前期準備。我國要求在第一階段給出評估具體實施方案，這一點早于國外科技規(guī)劃評估。評估的第二階段是我國科技規(guī)劃評估的關鍵環(huán)節(jié)，主要的核心工作（通過實施方案選定的評估方法對評估內(nèi)容進行實際的評估工作）都在這一階段完成。而國外的第二階段依舊是進一步完成前期準備工作，具體地給出實施方案。評估的第三階段，我國開始進入專題評估。國外的第三階段則進入評估的關鍵環(huán)節(jié)，即具體的實施階段。評估的第四階段，我國主要是將評估結(jié)果進行匯總合并，給出綜合性的評估結(jié)論。國外的第四階段則是對第三階段評估工作的結(jié)果進行總結(jié)匯總，給出初步評估結(jié)論。評估的第五階段，中外評估的工作內(nèi)容基本相同，對評估結(jié)果進行最后的矯正和完善，并提交報告。

基于上述中外科技規(guī)劃評估程序的比較結(jié)果，從系統(tǒng)綜合評估理論進行分析。對于整個科技規(guī)劃評估程序，可將其看作一個系統(tǒng)，程序中的每個階段看做系統(tǒng)的一部分。在分階段對比之后，也要從系統(tǒng)整體進行評估。分階段來看，國外科技規(guī)劃評估前期分兩階段，準備工作更充分和扎實，為后續(xù)評估工作的順利高效進行奠定基礎。相比而言，我國的評估后期分兩階段進行，對結(jié)果匯總階段的工作更為謹慎。從系統(tǒng)分析理論來看，國內(nèi)外科技規(guī)劃評估程序都具有一般性的特點。

五、結(jié)語

通過中外國家科技規(guī)劃評估的橫向比較，可以明確我國距離形成一套高效的科技規(guī)劃評估模式還有一段差距。通過對比，可將我國目前的科技規(guī)劃評估定位為回顧性的綜合性評估，主要是對政府部門組織實施的科技規(guī)劃項目的完成質(zhì)量進行評價[9]，缺乏更加系統(tǒng)性的程序評估。相比于科技評估起步較早且發(fā)展較成熟的國外發(fā)達國家，我國明顯在相關法律法規(guī)的制定和約束上有所欠缺，并且我國的科技規(guī)劃評估結(jié)果主要為政府工作服務，多為內(nèi)部使用，相較于國外的科技規(guī)劃評估，還存在透明度低的問題。因此加快相關法律法規(guī)的制定，給予科技規(guī)劃評估法律保護，是推進科技規(guī)劃評估工作的重要保障。

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〔本文系中國科協(xié)創(chuàng)新戰(zhàn)略研究院科研項目“第三方評估理論與實踐研究”（項目編號：No.2019ys1-1-1-15）階段性成果〕

〔劉志強、溫穎（通訊作者）、王慧晴，北京建筑大學〕