毛成銀

[摘要]在全面依法治國的新形勢下，內(nèi)部控制不僅是高校重要的制度設(shè)計、管理手段，也是提升高校內(nèi)部治理水平和推進現(xiàn)代大學制度建設(shè)的關(guān)鍵與核心。本文結(jié)合高校內(nèi)控建設(shè)實際，提出在依法治國背景下，推進高校內(nèi)控建設(shè)的新舉措，期望對建立健全高校內(nèi)控制度提供一定借鑒。

[關(guān)鍵詞 依法治國 ? ?高校 ? ?內(nèi)部控制 ? ?建設(shè)路徑

本文系江蘇省2018年度高校哲學社會科學基金項目“新時代高校財務(wù)管理轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新研究”（項目編號：2018SJZDI208）

依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，依法治校是推進依法治國基本方略的必然要求。為深入貫徹落實《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》的決策部署，2014年1月1日，《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》開啟了內(nèi)部控制向高校進軍的新征程。財政部又先后印發(fā)《關(guān)于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告管理制度（試行）》，要求內(nèi)部控制尚未建立或內(nèi)部控制制度不健全的單位，必須于2016年底前完成內(nèi)部控制的建立和實施工作。此后，教育部門積極行動，一定程度上推進了高校內(nèi)控建設(shè)工作，但仍有一些高校對內(nèi)部控制建設(shè)重視不夠，內(nèi)控建設(shè)進展緩慢或流于形式，將內(nèi)控工作停留在表面和應(yīng)付檢查層面。習近平總書記在黨的十九屆四中全會中指出，“沒有國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，就沒有真正意義上的中國特色社會主義的現(xiàn)代化”。內(nèi)部控制建設(shè)是提升學校治理水平的關(guān)鍵與核心，是實現(xiàn)依法治國和依法行政的有力支撐，高校要提高站位，牢固樹立四個意識，立足高等教育新形勢、新要求，找準內(nèi)控建設(shè)與學校高質(zhì)量發(fā)展最佳結(jié)合點，主動加碼，將內(nèi)控建設(shè)貫穿于治校育人全過程，往深處做、往寬處拓、往實處落，從講政治的高度加快推進內(nèi)控建設(shè)，全面助力高校高質(zhì)量發(fā)展。

一、高校內(nèi)部控制的內(nèi)涵

內(nèi)部控制的概念由來已久，追溯其歷史發(fā)展軌跡，在古埃及就有“雙頭管控”的說法，我國最早提出內(nèi)部牽制可以追溯到西周時代實施的“分權(quán)控制方法”“九府出納方法”及“交互考核制度”。在經(jīng)濟學中，控制是指有權(quán)決定一個組織的財務(wù)與經(jīng)營政策，并據(jù)以從該組織中獲得利益;而在管理學中，控制是指對員工的活動進行監(jiān)督，判斷組織是否朝著既定的目標健康地向前發(fā)展，并在必要時采取有效措施。但內(nèi)部控制作為一個完整概念，到20世紀30年代才首次提出，先后經(jīng)歷了內(nèi)部控制牽制階段、制度階段、結(jié)構(gòu)階段、整合框架階段、風險管理階段。因此，內(nèi)部控制是保障組織健康可持續(xù)發(fā)展及提高組織效率的產(chǎn)物。就高校而言，內(nèi)部控制是指高校為履行好社會職能，以實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的辦學目標要求，通過制定并不斷完善制度、實施措施和執(zhí)行程序，對業(yè)務(wù)事項的風險進行有效防范和管控。

二、高校強化內(nèi)部控制建設(shè)的必要性

（一）國家有要求

當前，我國已進入法制化時代，從中央到地方，從行政事業(yè)單位到企業(yè)，從單位到個人，都要求規(guī)范行為，內(nèi)部控制正是在這一背景下被得以強化。習近平總書記強調(diào)，“要加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里”。黨的十九大報告提出：“加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運行，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子”。因此，內(nèi)部控制是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要抓手，是深入推進中國特色社會主義制度完善和發(fā)展的主要著力點。

內(nèi)部控制在思路、方向、方法、內(nèi)容上與廉政建設(shè)基本一致，它從經(jīng)濟活動風險管控視角對單位廉政風險進行管理，因此，內(nèi)部控制也是高校廉政風險防控的重要組成部分。

依法治國本身包含了各級國家機關(guān)和企事業(yè)單位，高校作為事業(yè)單位的重要組成部分，更不能置身事外。因此，建立健全內(nèi)部控制是高校義不容辭的責任，是高校貫徹執(zhí)行國家相關(guān)法規(guī)的客觀需要。

（二）學校有需求

從公共管理的角度來說，內(nèi)部控制是一個管理問題，為一個組織內(nèi)部管理的必備要素。吳漢東（2010）認為，管理是影響高校辦學質(zhì)量、制約教育發(fā)展的重要因素。進入新時代，依法治校已經(jīng)成為我國高校管理的必然選擇、治理機構(gòu)的基本保證、加強民主管理和規(guī)范高校教育行為的基本舉措。因此，建好內(nèi)部控制是高校實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的必然需求。

1.完善高校法人治理結(jié)構(gòu)的需要。從近年巡視、審計發(fā)現(xiàn)的問題來看，我國高校重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)隱患多，一些重大決策程序尚需規(guī)范，一些環(huán)節(jié)缺乏有效的監(jiān)督機制。內(nèi)部控制是規(guī)范權(quán)力運行、強化內(nèi)部監(jiān)督、推進依法治校的有效手段和落實全面從嚴治黨要求的有力抓手。

2.推動高校健康發(fā)展的迫切需要。內(nèi)部控制是貫穿高校治理層面、業(yè)務(wù)層面的管理行為，是高校的免疫和保健系統(tǒng)，作為高校，只有免疫功能健全，才會有生機和活力。健全的內(nèi)部控制管理，在高校高質(zhì)量發(fā)展過程中起著至關(guān)重要的作用。建立健全高校內(nèi)部控制，可以增強高校發(fā)展自信，統(tǒng)籌高校發(fā)展資源，優(yōu)化高校人才隊伍建設(shè);可以提高其教學服務(wù)和人才培養(yǎng)質(zhì)量，優(yōu)化高校發(fā)展環(huán)境，提升高校決策質(zhì)量，防范高校風險隱患。

3.加強高校廉政建設(shè)的必然需求。建立健全內(nèi)部控制，一是可使高校的教學、科研、人才培養(yǎng)等工作安全有效良性地運行，以降低廉政風險;二是可凈化校園環(huán)境，培養(yǎng)出既有專業(yè)素養(yǎng)又有良好品格的高素質(zhì)人才隊伍，為國家經(jīng)濟發(fā)展提供強力保障。

三、高校內(nèi)部控制建設(shè)難以推進的根源

（一）外缺壓力，內(nèi)缺動力

一是雖然財政、教育主管部門對高校建立健全內(nèi)部控制高度重視也寄予了厚望，但由于《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》為“試行版”，給高校管理層有可不執(zhí)行的錯覺，再加上由財政部一家發(fā)布，對高校制約力還不夠。“天下之事，不難于立法，而難于法之必行”，客觀來說，在以教科研為主業(yè)的高校，大多管理層對于財政審計類文件的重視程度、執(zhí)行效度要遠低于組織部、紀委及與教育部等相關(guān)部門下發(fā)的文件，一般來說，對于前類文件，只要沒有違反財經(jīng)審計紀律，執(zhí)行好壞、快慢對學校和管理層影響甚微。對于高校來說，組織部（干部任免）、紀委（巡視巡查）是核心部門，教育部（業(yè)務(wù)評價）是關(guān)鍵部門，其權(quán)威性就不言而喻。二是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范沒有懲戒和問責措施，就目前來說，高校是否建立健全內(nèi)部控制尚未納入巡視、審計范圍，也沒有與干部晉升相掛鉤，而財政部門、教育主管部門缺少對高校主要領(lǐng)導(dǎo)的激勵考核機制。三是高校是不以營利為目的的事業(yè)單位，其內(nèi)部管理相對于企業(yè)來說，要薄弱得多。對強化和完善內(nèi)控管理制度缺少主動性和動力，只注重社會效益、學術(shù)效益是高校普遍存在的現(xiàn)象，有的學校將內(nèi)部控制寬泛地理解為建章立制，誤將內(nèi)部控制建設(shè)當作是財務(wù)部門的工作，甚至很多管理層認為內(nèi)部控制是以犧牲效率為前提，是束縛自己并給自身和別人套上“枷鎖”的規(guī)則。四是上報內(nèi)控報告大多流于形式，缺少有效的監(jiān)督檢查核實機制。自2017年起，各單位必須在“從行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告信息系統(tǒng)”上報內(nèi)控報告，但該系統(tǒng)固有的缺陷是無法辨析上傳支撐材料的真?zhèn)渭捌鋵?yīng)關(guān)系，在缺少核實、誠信考核情況下，客觀來說，內(nèi)控報告等級（優(yōu)、良、中）的真實性、可信度、有效性將會大打折扣。因此，在沒有激勵約束機制的情況下，使得高校推行內(nèi)控的內(nèi)生動力不足，推進的阻力較大。就目前來說，即使有的高校已制定了內(nèi)部控制制度，但執(zhí)行難，多為搭架子，實用的制度較少。

（二）意識不強，環(huán)境欠佳

首先，由于我國高?；緦俟k性質(zhì)，追求社會效益、學術(shù)效益的較多，考慮經(jīng)濟效益的較少;看成績、成果的較多，看問題的較少。這可能與我國高校資金來源及考核有很大關(guān)系，高校收入以財政撥款為主、學費收入為輔，兩者來源較為容易，且一般不會形成壞賬。特別是近年來，國家對高校的經(jīng)費支持呈現(xiàn)出增長的趨勢，幾乎沒有高校領(lǐng)導(dǎo)會為籌錢發(fā)愁，即使出現(xiàn)諸如貸款無法償付的風險，最終也會想辦法解決。再加上現(xiàn)有審計、巡視，還沒將內(nèi)控不健全納入問責范圍，且對高?？己藥缀跎婕安坏浇?jīng)濟指標，這就造成我國高校風險意識不強，重社會效益、學術(shù)效益，輕經(jīng)濟效益。其次，我國高校內(nèi)部控制環(huán)境遠未優(yōu)化，高校一般分黨政兩個系統(tǒng)并實行科層管理模式，雖然各部門的職責權(quán)限相對明確，但也存在著一些不足。高校內(nèi)部控制環(huán)境的營造涉及高校每個部門、每個人員，點、線、面出現(xiàn)任何一個細微問題，都會影響高校內(nèi)部控制的成效。最后，高校管理層對內(nèi)部控制普遍不夠重視，獲得感不強，大多僅將內(nèi)部控制寬泛地理解為建章立制。

四、推進高校內(nèi)部控制建設(shè)的路徑與舉措

（一）外加壓力，內(nèi)提動力

制度的生命力在于執(zhí)行，再好的制度如果得不到有效落實也是形同虛設(shè)，而執(zhí)行制度還需內(nèi)部和外部一起用力。制度發(fā)布和執(zhí)行的主體都要強化責任擔當，做到守土有責，在各自職責范圍內(nèi)全面抓好內(nèi)控工作。制度的發(fā)布者要明確決策層、執(zhí)行層、監(jiān)督層在內(nèi)控體系中的職責分工，使外在壓力轉(zhuǎn)化為高校建設(shè)的內(nèi)控動力。一是將高校內(nèi)部控制體系建設(shè)的扎實落地作為巡視重點，通過強監(jiān)管來推動內(nèi)控在高校的有效實施。二是嚴格問責，內(nèi)控失效要同時追究當事人、單位黨政主要負責人的責任，以層層施壓倒逼層層推進落實。三是根據(jù)高校具有的特殊性，組織部門和教育主管部門要共同發(fā)力、協(xié)作配合，采取相應(yīng)措施，從更高的層面自上而下地推進內(nèi)部控制工作。四是建立科學的內(nèi)控評估體系，強化內(nèi)控激勵約束機制，要根本改變一些高校為應(yīng)付檢查、審計，將內(nèi)部控制淪為寫在紙上、掛在墻上的花架子。針對高校特點制定評估體系（以預(yù)算為抓手，由預(yù)算、制度、執(zhí)行、考核、反饋等環(huán)節(jié)組成），嚴格評估，及時反饋，鼓勵高校對自身存在問題自查自糾。五是建立獎懲機制，將內(nèi)控建設(shè)與生均撥款、資金撥付等掛鉤，要讓內(nèi)部治理良好的高校同時得到聲譽和利益上的激勵。當然，獎勵不能吃大鍋飯，懲罰也要敢于碰硬，不能當老好人，對內(nèi)部控制建設(shè)不力者要進行懲罰。

（二）協(xié)同發(fā)力，疏通堵點

1.引入成本效益原則。高校資金是財政資金，是納稅人的錢，更需要成本核算，現(xiàn)行的規(guī)范忽視成本效益原則顯然不合理，建議增加成本效益原則，以促進高校項目資金合理、有效使用。

2.將所有業(yè)務(wù)納入控制范圍。內(nèi)部控制規(guī)范的實施目標是“所有人員均應(yīng)接受監(jiān)控，所有業(yè)務(wù)均需接受管控”。高校在實施二級管理后，其教學、科研、人事、招生等非經(jīng)濟類業(yè)務(wù)已進入高風險領(lǐng)域，高校內(nèi)部控制不能只涉及經(jīng)濟業(yè)務(wù)，修訂時應(yīng)將所有業(yè)務(wù)事項納入控制范圍。

3.聯(lián)合發(fā)文增加權(quán)威性。財政部作為行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范的發(fā)布主體毋庸置疑，但是作為制度發(fā)布主體，僅有財政部一家，其權(quán)威性、執(zhí)行力還是遠遠不夠的，因此，在修訂時，中組部、中紀委、審計署的作用不能忽視。一是我國高校干部由組織部門任免，組織部是干部心目中的權(quán)威部門，有很多事情只要組織部門牽頭抓，都能又好又快地完成任務(wù)，發(fā)文時增加中組部，有利于推動高校主要負責人切實擔負起內(nèi)控建設(shè)的主體責任。二是結(jié)合我國國情，中紀委也應(yīng)參與到行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的建設(shè)中，充分依靠中紀委的力量，促進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的有效落實。三是審計監(jiān)督與內(nèi)部控制之間有著天然的聯(lián)系，審計對內(nèi)部控制有再控制作用，發(fā)文時增加審計署，有利于內(nèi)部控制執(zhí)行與運行的有效性。

（三）提高站位，優(yōu)化環(huán)境

管理是確保高校內(nèi)部控制有效運行和功能發(fā)揮的前提和基礎(chǔ)，是實行內(nèi)部控制的重要制度環(huán)境。根據(jù)COSO《內(nèi)部控制整合框架》，一個組織的內(nèi)部控制體系要想高效率發(fā)揮作用，就必須要把內(nèi)部控制體系建設(shè)當成“一把手”工程來做，實現(xiàn)從上到下和從下至上的雙向循環(huán)監(jiān)督以及內(nèi)部與外部相融合的復(fù)合監(jiān)督。同時整個內(nèi)部控制過程要做到公開透明，否則內(nèi)部控制體系很可能只是流于形式。因此，高校管理層要提高政治站位，樹立以“抓好內(nèi)控是基礎(chǔ)、不抓內(nèi)控是失職”的工作理念，特別是學校主要負責人要當責為先，切實對本單位內(nèi)部控制的建立健全和有效實施負責，學校黨委要充分發(fā)揮在學校內(nèi)部控制建設(shè)中的領(lǐng)導(dǎo)作用。校（院）長是內(nèi)部控制建設(shè)工作的第一責任人，要本著對黨、國家和社會負責的態(tài)度，做到守土有責，切實提高內(nèi)控意識，強化制度意識，充分發(fā)揮表率作用。

（四）明確責任，細化措施

高校領(lǐng)導(dǎo)層對內(nèi)控的認識程度，決定了內(nèi)控的行為和有效性，建設(shè)過程中如果缺少各部門及全體員工的主動性，其有效性也將大打折扣，因此，高校內(nèi)控體系建設(shè)工作的順利開展既離不開學校最高領(lǐng)導(dǎo)的重視及強有力的宣傳和推動，也離不開全體員工的參與。高校在建立健全內(nèi)部控制上，要建立部門之間協(xié)同機制和全員參與的有效機制，成立內(nèi)控建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，由書記或校長掛帥，明確內(nèi)控牽頭部門，負責組織協(xié)調(diào)內(nèi)控工作。業(yè)務(wù)部門、牽頭部門、監(jiān)督部門既要相互協(xié)調(diào)，又要分別發(fā)揮不同作用，使廣大教職工認同并積極參與。

1.在步驟上，內(nèi)部控制建設(shè)要按“八步法”實施（見圖1）。

2.在控制上，要形成制衡機制，做到分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)，分級授權(quán)、定期輪崗，凸顯績效導(dǎo)向。

3.在思路和理念上，要做到控制目標具體化、權(quán)力責任明晰化、內(nèi)部分工細致化、業(yè)務(wù)流程制衡化、防范風險格式化、技術(shù)手段現(xiàn)代化。

4.在路徑上，要按流程推進內(nèi)控建設(shè)（見圖2），最終達到控事、控錢、控人、控責的目的。

當然，高校內(nèi)控建設(shè)是一個系統(tǒng)工程，在具體實施時要與時俱進，應(yīng)充分考慮高校的特點和實際情況，突出高校及其管理上的特征，構(gòu)建符合高校發(fā)展、自身戰(zhàn)略的內(nèi)部控制體系。

（五）找準定位，協(xié)同推進

1.借助實施全面績效管理契機，同步推進內(nèi)部控制建設(shè)。為加快推進財稅體制改革，建立現(xiàn)代財政制度，2018年9月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》。一是績效管理被引入行政事業(yè)單位的管理領(lǐng)域，是以實現(xiàn)行政事業(yè)單位管理的4E（經(jīng)濟、效率、效果、公平）為目標的內(nèi)部控制。二是績效管理是一個動態(tài)過程，績效管理與內(nèi)部控制貫穿于部門各項業(yè)務(wù)運行的始終，既注重流程控制也注重結(jié)果的考評。三是內(nèi)部控制建設(shè)要求高校要制定一套規(guī)章制度，合理設(shè)置職能部門，建立嚴格的審批手續(xù)和管控措施，這些措施可以為高校實施績效管理提供有利條件。因此，全面實施績效管理與內(nèi)部控制建設(shè)的目標具有一致性、流程具有相容性、作用具有互助性，高校應(yīng)當以績效管理目標為導(dǎo)向，推動以提高績效管理水平為目標的內(nèi)部控制建設(shè)。

2.抓住實施政府會計制度機遇，倒逼內(nèi)部控制落地。自2019年1月1日起，所有高校已開始實施政府會計制度。政府會計制度的實施并不是簡單會計領(lǐng)域的變革，高校要以會計改革為抓手，統(tǒng)籌好財務(wù)、資產(chǎn)、人事、科研、信息化等全方位配套管理，這是全面提升學校財經(jīng)管理水平、內(nèi)部治理能力的有效措施。一是政府會計改革與內(nèi)部控制建設(shè)在作用上具有互動性。高校通過加強內(nèi)部控制建設(shè)，完善相關(guān)制度、優(yōu)化相關(guān)流程、梳理相關(guān)崗位職責，提高會計信息生成質(zhì)量，實現(xiàn)事前事中控制，提高政府會計實施后資產(chǎn)的安全完整性、會計信息真實性、財務(wù)報告的可靠性。二是政府會計改革與內(nèi)部控制互相促進。政府會計改革可助推高校內(nèi)控制度的日趨完善并得到實質(zhì)性改變，內(nèi)部控制建設(shè)也能有效推進政府會計制度在高校的順利實施。高校應(yīng)抓住政府會計改革實施的重大機遇期，對內(nèi)部控制建設(shè)過程中發(fā)現(xiàn)的問題進行及時修訂及完善，以推動內(nèi)部控制建設(shè)在高校真正落地并見效。

（六）整合信息，實現(xiàn)三化

內(nèi)控的最終落腳點必須做到信息化，就是要將內(nèi)部控制嵌入信息系統(tǒng)中，實現(xiàn)內(nèi)部控制的程序化、信息化、常態(tài)化“三化”。沒有信息化的內(nèi)部控制是假內(nèi)控，內(nèi)控落地實施的關(guān)鍵點是信息化。就目前而言，雖然有些高校啟動了內(nèi)控建設(shè)，但大多都是以部門為導(dǎo)向的，不能在整體上形成一個系統(tǒng)，且易受人為因素的影響，要打破信息孤島，整合相關(guān)平臺，破除各項經(jīng)濟活動分塊管理的局面。將預(yù)算管理、政府采購管理、收支管理、資產(chǎn)管理、建設(shè)項目管理、合同管理等集成在統(tǒng)一的平臺上，以減少或消除人為操縱等因素，確保財務(wù)信息和其他管理信息的及時、可靠、完整。

（七）強化監(jiān)督，狠抓落實

一是建立內(nèi)控自查、報告、考核等制度，實現(xiàn)內(nèi)部控制工作的閉環(huán)管理。及時發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制薄弱環(huán)節(jié)，堵塞業(yè)務(wù)管理、內(nèi)部管理的漏洞，解決好有制度不落實、難落實的問題，或者在執(zhí)行過程中被虛化、弱化的問題。二是強化內(nèi)外部監(jiān)督，合力推進內(nèi)控制度的建設(shè)與實施。充分發(fā)揮審計的專業(yè)性和獨立性，委托外部審計機構(gòu)對部分內(nèi)控體系的有效性開展專項審計，并出具內(nèi)控體系審計報告。對于內(nèi)控體系監(jiān)管不到位、風險事件和合規(guī)問題頻發(fā)的部門，必須聘請具有相應(yīng)資質(zhì)的社會中介機構(gòu)進行專項評價，切實提升內(nèi)控體系管控水平。三是充分運用監(jiān)督評價結(jié)果。對內(nèi)控制度不健全、執(zhí)行不力、整改落實不到位的單位或個人，應(yīng)給予處罰;反之，要給予聲譽和利益上的激勵。四是將各單位的內(nèi)控建設(shè)納入目標考核，對內(nèi)控不健全不規(guī)范、執(zhí)行不力的單位，實行內(nèi)控一票否決制。五是對各單位上報的內(nèi)控報告支撐材料進行核查，對上傳材料不實、弄需作假的進行專項治理。

（作者單位：南京工業(yè)職業(yè)技術(shù)大學，郵政編碼：210023，電子郵箱：10782290@qq.com）

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