摘 要：隨著鄉(xiāng)村振興的推進(jìn)，新村建設(shè)項(xiàng)目推進(jìn)中的法律風(fēng)險(xiǎn)不斷增加，由于我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)的退出、轉(zhuǎn)讓制度設(shè)計(jì)比較嚴(yán)格、新村建設(shè)項(xiàng)目的審批程序仍不規(guī)范、鄉(xiāng)村干部和村民法律知識(shí)欠缺，導(dǎo)致新村建設(shè)項(xiàng)目推進(jìn)中鄉(xiāng)政府、村集體經(jīng)濟(jì)組織、村委會(huì)、村民之間的法律糾紛越來越多。本文通過總結(jié)實(shí)踐中易發(fā)生的糾紛類型，提出新村建設(shè)項(xiàng)目宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓法律風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避辦法。

關(guān)鍵詞：宅基地;轉(zhuǎn)讓;法律風(fēng)險(xiǎn)

中圖分類號(hào)：[S-9] 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19754/j.nyyjs.20201015048

舊村改造、新村建設(shè)成為推進(jìn)“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略的重要途徑，新村建設(shè)與越來越多的農(nóng)村休閑旅游、農(nóng)事體驗(yàn)、度假養(yǎng)老、農(nóng)產(chǎn)品加工、倉儲(chǔ)、新產(chǎn)業(yè)發(fā)展的深度融合，不斷催生對(duì)宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的持續(xù)需求，因此而產(chǎn)生的法律糾紛越來越多。截至2020年8月21日，中國裁判文書網(wǎng)上公開的涉及宅基地使用權(quán)已有29611份，呈每年遞增趨勢(shì)，且在2014年以后數(shù)量猛增。其中，2011年61份，2012年133份，2013年539份，2014年2258份，2015年2791份，2016年4251份，2017年5342份，2018年5975份，2019年6393份[1]。規(guī)避新村建設(shè)中宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓法律風(fēng)險(xiǎn)，有助于促進(jìn)新村建設(shè)項(xiàng)目宅基地的規(guī)范化退出、轉(zhuǎn)讓，對(duì)于保障農(nóng)民安定生活和農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定具有十分重要的意義。

1 新村建設(shè)項(xiàng)目中宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓中的法律風(fēng)險(xiǎn)

1.1 村委會(huì)向村民轉(zhuǎn)讓新村中未建設(shè)房屋“宅基地”使用權(quán)無法律依據(jù)

村委會(huì)與村民之間簽訂《宅基地轉(zhuǎn)讓協(xié)議》，村委會(huì)作為轉(zhuǎn)讓方，轉(zhuǎn)讓新村的未建設(shè)房屋的宅基地使用權(quán)，受讓方為村民。根據(jù)合同相對(duì)性原則，合同雙方當(dāng)事人為村委會(huì)和村民，村民向村委會(huì)支付一定金額的宅基地轉(zhuǎn)讓費(fèi)，村委會(huì)向村民轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)。該《宅基地轉(zhuǎn)讓協(xié)議》的實(shí)質(zhì)是一種土地買賣行為，根據(jù)《物權(quán)法》，宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定。作為保障公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的基本法律，物權(quán)法雖然指出了宅基地使用權(quán)是用益物權(quán)，但對(duì)能否轉(zhuǎn)讓并未直接明確[2]。若違反法律，該《宅基地轉(zhuǎn)讓協(xié)議》被確認(rèn)無效后，村委會(huì)可能會(huì)承擔(dān)賠償責(zé)任。

1.2 同一集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員之間轉(zhuǎn)讓宅基地法律程序不規(guī)范

在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的條件下，宅基地私下流轉(zhuǎn)越發(fā)頻繁，且沒有合法的交易平臺(tái)和可依照的價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，以及規(guī)范的流程。與較為完備的城市房地產(chǎn)管理相比，農(nóng)村宅基地的管理存在大量的法律真空[3]。例如，新村項(xiàng)目選址確定，但還未取得該土地整體開發(fā)建設(shè)建房的合法手續(xù)，村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員之間就將“未建設(shè)的宅基地使用權(quán)”轉(zhuǎn)讓，簽訂《宅基地轉(zhuǎn)讓協(xié)議書》基于對(duì)公權(quán)力的信任，雙方甚至到鄉(xiāng)人民政府繳納“稅費(fèi)”，鄉(xiāng)人民政府在沒有任何法律依據(jù)的情況下收取宅基地轉(zhuǎn)讓占用稅、費(fèi)，交易雙方以為經(jīng)鄉(xiāng)政府稅費(fèi)繳納程序，可以確定交易的安全性。宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓時(shí)，未取得家庭成員利益相關(guān)主體的一致同意，可能導(dǎo)致家庭成員宅基地共有權(quán)人提請(qǐng)侵權(quán)之訴。

1.3 村委會(huì)與新村建設(shè)項(xiàng)目企業(yè)之間的法律關(guān)系不明確

村委會(huì)無法依靠村集體直接完成新村建設(shè)項(xiàng)目、公共設(shè)施等，社會(huì)企業(yè)投資參與新農(nóng)村建設(shè)成為必然。新村建設(shè)項(xiàng)目企業(yè)在項(xiàng)目開始前可能會(huì)借款給村委會(huì)，用于支付新村建設(shè)項(xiàng)目可能占用村民土地而產(chǎn)生的土地補(bǔ)償費(fèi)，也可能墊資工程建設(shè)，村委會(huì)會(huì)委托新村建設(shè)企業(yè)代為辦理宅基地轉(zhuǎn)讓中的相關(guān)手續(xù)，甚至向村民收取相關(guān)款項(xiàng)，用于償還村委會(huì)向企業(yè)的借款及工程款。在村民與村委會(huì)發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)，村民會(huì)認(rèn)為新村建設(shè)項(xiàng)目企業(yè)與村委會(huì)是“同一主體”，導(dǎo)致新村建設(shè)項(xiàng)目企業(yè)被引入訴訟程序中，勢(shì)必會(huì)影響社會(huì)資本參與新村建設(shè)的積極性。

2 新村建設(shè)項(xiàng)目中宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓法律糾紛產(chǎn)生的原因

2.1 新村建設(shè)項(xiàng)目的審批制度不完善

我國對(duì)村級(jí)規(guī)劃的編制從2017年才展開試點(diǎn)，目前尚未全覆蓋，鄉(xiāng)村土地利用總體規(guī)劃、鄉(xiāng)村發(fā)展缺乏規(guī)劃設(shè)計(jì)和引導(dǎo)，新村建設(shè)項(xiàng)目審批權(quán)主體不明確、新村改造實(shí)施細(xì)則的不完善，導(dǎo)致村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)因新村建設(shè)項(xiàng)目而收回原宅基地時(shí)對(duì)村民原宅基地的補(bǔ)償，對(duì)收回的宅基地因管理而獲得收入的分配易引發(fā)訴訟。

2.2 新村建設(shè)項(xiàng)目中宅基地使用權(quán)開發(fā)利用收回不明確

宅基地有償使用費(fèi)收取、分配、使用和監(jiān)管制度不明確，損害農(nóng)民土地權(quán)益。村委會(huì)村民之間就舊宅基地補(bǔ)償、新宅基地房屋分配時(shí)易引發(fā)矛盾、沖突。原宅基地退出辦法不明確，原宅基地收回，在法律性質(zhì)上是否屬于土地征收，如果屬于，農(nóng)民則可以依法得到一定的征地拆遷補(bǔ)償款;如果不屬于土地征收，國家應(yīng)出臺(tái)“宅基地退回”補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。原宅基地收回后開發(fā)利用所獲得收益如何分配，村民與村委會(huì)難以達(dá)成一致意見，成為新村建設(shè)項(xiàng)目易產(chǎn)生的法律糾紛。

2.3 鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委會(huì)、村民對(duì)農(nóng)村土地法律制度的內(nèi)容不了解

村民宅基地在退出、轉(zhuǎn)讓、流轉(zhuǎn)時(shí)，所簽訂的協(xié)議不規(guī)范，應(yīng)履行的法律程序未履行，往往在村民自身宅基地權(quán)益受到侵害后提起司法救濟(jì)，是被動(dòng)的事后救濟(jì);宅基地以“戶”的形式存在，在其家庭內(nèi)容沒有分割，致使單個(gè)家庭成員在宅基地轉(zhuǎn)讓時(shí)，未取得家庭利益相關(guān)成員的一致同意就轉(zhuǎn)讓宅基地，導(dǎo)致宅基地轉(zhuǎn)讓合同效力的不確定性，合同效力的確定，需要經(jīng)過其他家庭成員的追認(rèn);同一集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間簽訂《宅基地使用權(quán)出讓協(xié)議書》后，受讓人未取得批準(zhǔn)建房手續(xù)就已經(jīng)開始建房，屬于違章建筑，違反了《土地管理法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《村莊和城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》等相關(guān)法律法規(guī)，受讓人將面臨被行政處罰的法律風(fēng)險(xiǎn)[4]。

2.4 新村建設(shè)的整體性涉及多方主體利益關(guān)系

在實(shí)踐中，主要新村建設(shè)一般將打造特色農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與拆除違法、危房，改水、改電、改廁、改廚、改圈，土培房改造等項(xiàng)目統(tǒng)籌推進(jìn)，在推進(jìn)的過程中涉及多個(gè)不同政府部門的職責(zé)，但最終的貫徹實(shí)施離不開村委會(huì)或村集體經(jīng)濟(jì)組織，也必然涉及到農(nóng)民的宅基地使用權(quán)益。依據(jù)現(xiàn)行法，宅基地使用權(quán)本質(zhì)上以身份為前提。權(quán)利主體必須是本集體內(nèi)部的成員，因此宅基地使用權(quán)原則上只能在本集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)，禁止轉(zhuǎn)讓給集體外的第三人。宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓和其身份性是矛盾的。為了實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)的自由，必須先去除宅基地使用權(quán)對(duì)身份的依附[5]。而目前農(nóng)民的宅基地使用權(quán)益與農(nóng)民的“身份權(quán)”、“資格權(quán)”、“成員權(quán)”等在法律上尚沒有明確界定的權(quán)利相關(guān)，容易導(dǎo)致行政、民事等多種不同主體，不同性質(zhì)法律糾紛的產(chǎn)生。

3 規(guī)避新村建設(shè)項(xiàng)目中宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓法律糾紛的辦法

3.1 明確新村建設(shè)項(xiàng)目的具體實(shí)施辦法

明確國土部門等具體部門對(duì)新村用地范圍、用地性質(zhì)及報(bào)批程序等進(jìn)行幫助指導(dǎo)，規(guī)劃部門對(duì)新村用地地塊的設(shè)計(jì)條件等提前出具意見，新村聯(lián)席會(huì)議定期研究審核相關(guān)村的報(bào)告，及時(shí)告知審核情況，建立新村項(xiàng)目審批一窗式受理機(jī)制，是推進(jìn)新村建設(shè)項(xiàng)目的合法性基礎(chǔ)。

3.2 明確集體經(jīng)濟(jì)組織合理開發(fā)利用收回宅基地的管理辦法

建議村民與村委會(huì)簽訂具體的處置協(xié)議，先核算出農(nóng)民老宅子的價(jià)值，待農(nóng)戶選擇新農(nóng)村房后，再用多還少補(bǔ)的方式核算，對(duì)原宅基地的補(bǔ)償價(jià)參照當(dāng)?shù)仄胀ㄗ≌笇?dǎo)價(jià)，指導(dǎo)價(jià)由區(qū)縣人民政府參照一定時(shí)間、一定區(qū)域內(nèi)普通商品房住宅均價(jià)、城市規(guī)劃、被拆遷房屋的區(qū)位、用途、建筑面積等因素綜合確定。

3.3 規(guī)范新村項(xiàng)目中宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓程序

新村建設(shè)項(xiàng)目宅基地上的房屋尚未建成，村民之間無權(quán)轉(zhuǎn)讓即將取得的宅基地;宅基地以“戶”的形式存在，宅基地轉(zhuǎn)讓時(shí)，應(yīng)取得戶內(nèi)家庭利益相關(guān)成員的一致同意;明確《宅基地轉(zhuǎn)讓合同》被認(rèn)定為無效后的法律后果;若受讓人已經(jīng)在宅基地上建造房屋，該房屋屬于未經(jīng)批準(zhǔn)非法占用土地建房，根據(jù)法律規(guī)定屬于違法建筑，受讓人因建造“房屋”造成損失，出讓人則得到有違法建筑的土地，當(dāng)?shù)乜h級(jí)以上人民政府土地行政主管部門會(huì)責(zé)令限期拆除。

3.4 明確村民、村委會(huì)與新村建設(shè)項(xiàng)目企業(yè)之間的法律關(guān)系

新村建設(shè)項(xiàng)目在推進(jìn)的過程中，需要明確村委會(huì)或村集體經(jīng)濟(jì)組織、企業(yè)村民與村委會(huì)之間法律關(guān)系、權(quán)利義務(wù)，保障新村建設(shè)項(xiàng)目企業(yè)的合法權(quán)益。新村建設(shè)企業(yè)與村集體之間是工程承包合同關(guān)系，其主要負(fù)責(zé)新村項(xiàng)目建設(shè)的完成，以及工程質(zhì)量的驗(yàn)收，兩者之間受《工程承包合同》的調(diào)整。新村建設(shè)企業(yè)向村集體前期借款，用于補(bǔ)償村民因宅基地調(diào)整的損失部分，兩者之間是借款合同關(guān)系，雙方應(yīng)簽訂《借款合同》，基于借款合同，在村民遷入新村住宅時(shí)，村委會(huì)委托新村建設(shè)企業(yè)向村民收取相應(yīng)的工程建設(shè)費(fèi)，是基于借款合同中的債權(quán)，該費(fèi)用收取時(shí)，新村建設(shè)項(xiàng)目方與村集體應(yīng)簽訂《授權(quán)委托合同》，確立授權(quán)委托關(guān)系，避免村民將新村建設(shè)企業(yè)與村集體“捆綁”在一起，造成法律關(guān)系的混亂。

3.5 確定是否為宅基地制度改革試點(diǎn)地區(qū)

新村項(xiàng)目在推進(jìn)時(shí)，對(duì)宅基地轉(zhuǎn)讓熱情較高的縣開展宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓試點(diǎn)工作。對(duì)于突破現(xiàn)行法律法規(guī)的改革內(nèi)容，通過授權(quán)方式允許試點(diǎn)地區(qū)在特定期限內(nèi)突破個(gè)別法律法規(guī)進(jìn)行試點(diǎn)[4]。明確本地區(qū)是否屬于國家宅基地制度改革試點(diǎn)地區(qū)，如果在試點(diǎn)地區(qū)，可以按照國家政策及相關(guān)指導(dǎo)意見進(jìn)行宅基地流轉(zhuǎn);如果在非試點(diǎn)地區(qū)，宅基地流轉(zhuǎn)必須以現(xiàn)行法律規(guī)定為準(zhǔn)。人民法院在審判宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律糾紛時(shí)，也是以該地區(qū)是否屬于試點(diǎn)改革來確定具體的法律適用，即在宅基地制度改革的過程中，我國不同地區(qū)在新村項(xiàng)目推進(jìn)中，不同地區(qū)在學(xué)習(xí)借鑒相關(guān)模式時(shí)，仍需要進(jìn)行法律制度上的論證，以確保項(xiàng)目推進(jìn)的合法性。

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（責(zé)任編輯 李媛媛）

收稿日期：2020-08-21

基金項(xiàng)目：蘭州市社科規(guī)劃項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：19-014D）;甘肅省高級(jí)人民法院2019年司法研究課題（項(xiàng)目編號(hào)：GSGYKT（2018）C10）

作者簡(jiǎn)介：仙玉莉（1982-），女，碩士，講師。研究方向：土地法。