趙亞莉 龍開勝

摘 要：城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策已被用于貧困地區(qū)籌集扶貧資金，在實(shí)踐中取得良好成效。但隨著城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的實(shí)施，這一國土資源超常規(guī)扶貧政策也面臨難以精確瞄準(zhǔn)貧困人口、難以真正保障貧困人口受益脫貧、節(jié)余指標(biāo)跨區(qū)域交易制約較多以及貧困人口參與增減掛鉤項(xiàng)目的力度不夠等現(xiàn)實(shí)困境。為使農(nóng)村貧困人口能夠有資格、有能力、有意愿和有優(yōu)勢(shì)參與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目且獲得相應(yīng)收入，本研究從增減掛鉤項(xiàng)目的貧困人口瞄準(zhǔn)機(jī)制、收益分配規(guī)則、指標(biāo)跨區(qū)域市場(chǎng)化交易、項(xiàng)目依法規(guī)范實(shí)施和加強(qiáng)外部制度環(huán)境建設(shè)等方面，提出完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的相關(guān)建議，促進(jìn)增減掛鉤政策助力精準(zhǔn)扶貧。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)建設(shè)用地;增減掛鉤;扶貧;指標(biāo)交易

中圖分類號(hào)：[S-9] ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

DOI：10.19754/j.nyyjs.20200930050

土地是貧困地區(qū)的重要資源和資產(chǎn)，現(xiàn)實(shí)中貧困地區(qū)往往面臨人地矛盾突出、土地資源約束明顯等問題，無法顯化土地價(jià)值，需要土地政策在脫貧攻堅(jiān)中發(fā)揮作用[1]。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策是國土資源超常規(guī)扶貧政策之一。實(shí)踐表明，這一政策有利于貧困地區(qū)籌集扶貧資金，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，為貧困地區(qū)早日脫貧創(chuàng)造了條件[2，3]。用好用足增減掛鉤政策促進(jìn)減貧，是未來國土資源政策參與扶貧的重心所在。從精準(zhǔn)扶貧的角度看，為使這一政策達(dá)到助力脫貧的預(yù)期目的，增減掛鉤項(xiàng)目應(yīng)使貧困人口有資格、有能力、有意愿和有優(yōu)勢(shì)參與且獲得足夠收入，否則將難以促進(jìn)減貧。但當(dāng)前實(shí)踐中，利用增減掛鉤政策參與扶貧正面臨一些現(xiàn)實(shí)困境，影響了扶貧效果，需要在今后加以完善。

1 城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策參與扶貧的困境1.1 增減掛鉤政策難以精確瞄準(zhǔn)貧困人口

貧困人口參與增減掛鉤項(xiàng)目是獲益的前提，但貧困人口較其他人群是否更有參與優(yōu)勢(shì)值得商榷。增減掛鉤政策扶貧瞄準(zhǔn)的是貧困地區(qū)，貧困地區(qū)并非都是貧困人口，以貧困地區(qū)為拆舊區(qū)域的掛鉤項(xiàng)目，如果不對(duì)具體拆舊對(duì)象加以篩選，而是采取區(qū)域內(nèi)無差別推進(jìn)政策的話，將難以精準(zhǔn)指向貧困人口，增減掛鉤項(xiàng)目對(duì)貧困人口的瞄準(zhǔn)性就會(huì)大打折扣;就已有實(shí)踐地區(qū)制定的增減掛鉤項(xiàng)目的潛在參與者需具備的穩(wěn)定居住、收入和工作等條件而言，已經(jīng)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的就業(yè)人口更有條件退出所占用的宅基地等建設(shè)用地，貧困人口反而不易具備退出建設(shè)用地的條件，參與難度大;貧困人口收入低，人力資本缺乏，抵御掛鉤項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的能力較弱，對(duì)參與增減掛鉤后的獲益情況和長遠(yuǎn)生計(jì)保障的顧慮較大，參與意愿和能力不高。由于農(nóng)村貧困人口并無參與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的優(yōu)勢(shì)，一定程度上削弱了以扶貧為目的的增減掛鉤政策的實(shí)施效果。

1.2 增減掛鉤政策難以保證貧困人口真正脫貧

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目最重要的收益是掛鉤節(jié)余指標(biāo)異地調(diào)劑的收益。節(jié)余指標(biāo)調(diào)劑帶來的收益是扶貧項(xiàng)目的重要資金來源，但問題是節(jié)余指標(biāo)交易并不能確保農(nóng)民收入增加[4]，貧困人口能否從中受益更加是一個(gè)未知數(shù)。返還貧困地區(qū)的收益不一定直接指向貧困人口，正如前文所言，退出建設(shè)用地的不一定是貧困人口，實(shí)踐中貧困地區(qū)需要建設(shè)資金的項(xiàng)目太多，扶貧資金用于貧困人口的比重并沒有確切的保證;縱使按照扶貧的要求，增減掛鉤指標(biāo)交易收益被全部返還用于發(fā)展經(jīng)濟(jì)或者建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施等，也只是為脫貧奠定了基礎(chǔ)，在短期內(nèi)不能必然保證貧困人口從中獲得收益，難以保證為貧困人口脫貧提供切實(shí)有效地幫助;地方實(shí)踐中增減掛鉤項(xiàng)目大多由政府主導(dǎo)，節(jié)余指標(biāo)收益多數(shù)是在補(bǔ)償完搬遷農(nóng)戶后才產(chǎn)生，貧困人口獲得的貨幣或者異地安置房屋等補(bǔ)償及相關(guān)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定，與節(jié)余指標(biāo)收益無直接關(guān)聯(lián)。此外，貧困人口從增減掛鉤項(xiàng)目中獲得收益，多數(shù)是一次性補(bǔ)償而非長期、持續(xù)性收入，參與增減掛鉤項(xiàng)目并不能保證其獲得持續(xù)穩(wěn)定脫貧的收入來源。

1.3 節(jié)余指標(biāo)跨區(qū)域交易制約因素較多

當(dāng)前實(shí)踐中，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨區(qū)域調(diào)劑包括省內(nèi)跨區(qū)域和跨省域2種，且多數(shù)是通過對(duì)口扶貧的方式形成供需關(guān)系，指標(biāo)調(diào)劑價(jià)格以供需雙方談判為主，并沒有通過市場(chǎng)交易確定指標(biāo)價(jià)格。同時(shí)，由于扶貧政策對(duì)中西部地區(qū)的傾斜，東部地區(qū)個(gè)別貧困縣甚至擔(dān)心其產(chǎn)生的節(jié)余指標(biāo)難以調(diào)劑到省內(nèi)其它地方使用，指標(biāo)需求方會(huì)因?yàn)槌袚?dān)對(duì)口扶貧任務(wù)而傾向于向中西部深度貧困地區(qū)調(diào)入掛鉤指標(biāo)。由于供需狀況不明，一些指標(biāo)需求方會(huì)提前向潛在供給方預(yù)付指標(biāo)調(diào)劑款項(xiàng)，一旦后期指標(biāo)價(jià)格升高或降低，或者指標(biāo)供給方未能按時(shí)提供足額節(jié)余指標(biāo)，容易產(chǎn)生糾紛。對(duì)于貧困地區(qū)指標(biāo)供給方而言，節(jié)余指標(biāo)能否及時(shí)交易，指標(biāo)需求方是否會(huì)聯(lián)合起來壓低指標(biāo)調(diào)劑價(jià)格，較之其它地區(qū)更為擔(dān)憂。顯然，一旦增減掛鉤項(xiàng)目只能獲取指標(biāo)交易收益，如果今后指標(biāo)需求萎縮、市場(chǎng)流轉(zhuǎn)不暢，對(duì)于農(nóng)村地區(qū)減貧極為不利。另外，實(shí)踐中個(gè)別貧困地區(qū)為了產(chǎn)生節(jié)余指標(biāo)，會(huì)通過融資方式先行啟動(dòng)建設(shè)用地拆舊工作。此時(shí)節(jié)余指標(biāo)交易不能及時(shí)交易，不但貧困人口難以獲益，地方政府亦會(huì)背上一定數(shù)額的債務(wù)，扶貧資金來源反而更為有限。因此，增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨區(qū)域調(diào)劑制約因素多，使得指標(biāo)供需雙方關(guān)系不順，貧困地區(qū)節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)價(jià)值得不到體現(xiàn)，指標(biāo)收益沒有真正實(shí)現(xiàn)，影響扶貧效果。

1.4 增減掛鉤政策實(shí)施中貧困人口參與不夠

不可否認(rèn)，增減掛鉤政策已為扶貧做出大量貢獻(xiàn)，但這項(xiàng)政策正面臨貧困人口參與不足的挑戰(zhàn)。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤主要是自上而下推動(dòng)，農(nóng)民多數(shù)情況下是被動(dòng)參與，其在沒有新的住房和收入來源時(shí)，并沒有參與增減掛鉤項(xiàng)目的內(nèi)在動(dòng)力，這也是部分地方項(xiàng)目推進(jìn)困難或者受到質(zhì)疑的關(guān)鍵原因所在;當(dāng)前貧困地區(qū)多是土地貧瘠、生態(tài)環(huán)境惡劣地區(qū)，退出的建設(shè)用地復(fù)墾為耕地后，耕作條件并不理想。如果將退出的土地作為建設(shè)用地，則需要產(chǎn)業(yè)支持，貧困地區(qū)之所以貧困往往就是缺乏產(chǎn)業(yè)，可見貧困地區(qū)作為拆舊區(qū)域較其它地區(qū)并無特殊潛力，貧困人口很難從中獲益，也就沒有參與的動(dòng)力;一些地方實(shí)踐中，存在違背農(nóng)民意愿、強(qiáng)制農(nóng)戶退出宅基地的行為，容易造成不良影響。一旦農(nóng)戶利益受到損害，其自然不愿意參與其中。此外，增減掛鉤項(xiàng)目帶來搬遷群眾生活不方便、生活成本提高等問題，也會(huì)使貧困人口不敢參與。這意味著，貧困人口是否愿意參與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目，很大程度上依賴于能否真正受益和此前項(xiàng)目的示范效應(yīng)。如果前期項(xiàng)目實(shí)施效果不好，貧困人口將不愿意參與后續(xù)項(xiàng)目。

2 推動(dòng)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策參與扶貧的建議2.1 提高增減掛鉤項(xiàng)目對(duì)貧困人口的瞄準(zhǔn)能力

針對(duì)上述困境，利用增減掛鉤政策扶貧不僅要瞄準(zhǔn)貧困地區(qū)，更要瞄準(zhǔn)貧困人口。具體而言，建立以貧困人口為中心的拆舊范圍確定辦法，保障貧困地區(qū)貧困人口有機(jī)會(huì)參與增減掛鉤項(xiàng)目，同時(shí)還要確保貧困人口不以失去未來發(fā)展機(jī)會(huì)為參與前提;科學(xué)設(shè)計(jì)退出建設(shè)用地的農(nóng)戶需滿足的條件，盡量從拆舊地塊現(xiàn)實(shí)條件和扶貧要求等方面進(jìn)行設(shè)計(jì)，避免從農(nóng)戶收入、就業(yè)等方面設(shè)置退出建設(shè)用地的前置條件，避免其因不滿足基本條件而失去參與資格。但更要注意的是，不能不切實(shí)際地為貧困人口量身打造退出條件，不能為了使貧困人口能夠參與而設(shè)計(jì)不科學(xué)的搬遷項(xiàng)目;保障貧困人口參與增減掛鉤后的生計(jì)水平，除了一次性的搬遷補(bǔ)償以外，還需要從教育、就業(yè)、社保、技能培訓(xùn)等方面提升其抵御參與項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的能力，使貧困人口真正有意愿和能力參與增減掛鉤項(xiàng)目。這就意味著，增減掛鉤項(xiàng)目設(shè)計(jì)要與扶貧產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目同步推進(jìn)，將掛鉤項(xiàng)目復(fù)墾而來的土地用于扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展，使參與增減掛鉤的貧困人口能夠就地轉(zhuǎn)移，減少其搬遷安置的成本，為貧困人口提供長遠(yuǎn)生計(jì)保障。

2.2 掛鉤項(xiàng)目收益分配需保障貧困人口真正脫貧

為使貧困人口持續(xù)穩(wěn)定脫貧，增減掛鉤項(xiàng)目收益分配需從如下方面加以完善。節(jié)余指標(biāo)交易扣除成本外的收益，不能僅簡單規(guī)定全部用于扶貧領(lǐng)域，應(yīng)對(duì)支付給貧困人口的收益比重和方式加以明確，確保貧困人口收益不是因其失去了土地，而要從增減掛鉤項(xiàng)目顯化的土地價(jià)值中受益;掛鉤節(jié)余指標(biāo)收益分配應(yīng)向貧困人口為主的地區(qū)傾斜，著重發(fā)展民生項(xiàng)目和實(shí)體經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)貧困人口就業(yè)，增加貧困人口的穩(wěn)定收入來源和獲得感，實(shí)現(xiàn)參與掛鉤項(xiàng)目的貧困人口收入和生計(jì)的多樣化;除了給予貧困人口貨幣和實(shí)物補(bǔ)償之外，還需提取一定比例的收益用于貧困人口社會(huì)保障支出，防止貧困人口參與掛鉤項(xiàng)目后生活無著落或者返貧，否則增減掛鉤項(xiàng)目就沒有實(shí)施的必要;通過增減掛鉤項(xiàng)目產(chǎn)生的節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)，用于當(dāng)?shù)胤鲐氻?xiàng)目建設(shè)和用于市場(chǎng)交易應(yīng)受到同等重視，不能為了獲得指標(biāo)交易的當(dāng)前經(jīng)濟(jì)利益而忽視貧困地區(qū)民生、經(jīng)濟(jì)和基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的長遠(yuǎn)利益。只有把掛鉤項(xiàng)目收益真正用于貧困人口，同時(shí)又能夠從掛鉤收益二次分配中獲取新的增值收益，才能形成貧困人口脫貧的長遠(yuǎn)機(jī)制。

2.3 積極探索掛鉤節(jié)余指標(biāo)的市場(chǎng)化交易機(jī)制

節(jié)余指標(biāo)的市場(chǎng)交易是顯化建設(shè)用地價(jià)值的重要途徑，指標(biāo)交易收益是扶貧資金的重要來源?？紤]到節(jié)余指標(biāo)交易的實(shí)踐困境，今后增減掛鉤指標(biāo)跨區(qū)域調(diào)劑應(yīng)嘗試在統(tǒng)一的指標(biāo)交易市場(chǎng)上開展，通過在有形市場(chǎng)上統(tǒng)一發(fā)布供需信息，明確指標(biāo)交易主體、程序和規(guī)則，以公開透明的市場(chǎng)競爭替代政府行政調(diào)劑，形成穩(wěn)定的節(jié)余指標(biāo)供需關(guān)系和價(jià)格，化解指標(biāo)供需雙方的擔(dān)憂，使貧困地區(qū)通過增減掛鉤形成的節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)能夠順利交易獲得收益。其中，全國性的貧困地區(qū)增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)市場(chǎng)可以由自然資源部建立，省內(nèi)交易市場(chǎng)則由省級(jí)自然資源行政主管部門建立?？傮w上，深度貧困地區(qū)增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省交易還是一個(gè)需要不斷實(shí)踐的問題[5]。此外，節(jié)余指標(biāo)的完全市場(chǎng)交易尚面臨理論和實(shí)踐的桎梏，有必要先小范圍實(shí)施積累經(jīng)驗(yàn)，再加以推廣。同時(shí)，考慮國土資源超常規(guī)扶貧政策的時(shí)效性，今后應(yīng)發(fā)展其它經(jīng)營性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)，避免過于依賴農(nóng)村建設(shè)用地退出形成指標(biāo)的交易方式。特別是以貧困地區(qū)自然資源資產(chǎn)為依托的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制[6]，要成為今后農(nóng)村減貧道路上的重要選擇。

2.4 增減掛鉤項(xiàng)目需嚴(yán)格依法規(guī)范實(shí)施

運(yùn)用好城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策扶貧這一超常規(guī)政策，必須要符合法律規(guī)定，尊重貧困人口的意愿。應(yīng)以貧困人口自愿參與作為拆舊的前提，不能因扶貧而損害貧困人口利益，更不能違背國家法規(guī)搞大拆大建，擾亂貧困地區(qū)社會(huì)秩序。如果強(qiáng)推城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目損害貧困地區(qū)未來的發(fā)展空間和權(quán)利，盡管會(huì)使貧困地區(qū)短期內(nèi)獲取一定利益，但可能落入長期貧困的困境，得不償失。這就要求自然資源管理部門按照國家土地政策和城鄉(xiāng)土地利用規(guī)劃、土地利用年度計(jì)劃等制定長遠(yuǎn)規(guī)劃，合理安排增減掛鉤項(xiàng)目規(guī)模和推進(jìn)速度，及時(shí)下達(dá)增減掛鉤項(xiàng)目周轉(zhuǎn)指標(biāo)，嚴(yán)格審批和監(jiān)督貧困地區(qū)實(shí)施的掛鉤項(xiàng)目。只有確實(shí)符合國家規(guī)定的貧困地區(qū)才能分配增減掛鉤指標(biāo)，納入拆舊范圍，不允許地方政府擅自擴(kuò)大貧困地區(qū)范圍，借機(jī)實(shí)施增減掛鉤項(xiàng)目過度使用這一超常規(guī)政策。對(duì)于已經(jīng)脫貧地區(qū)，應(yīng)及時(shí)停止增減掛鉤政策實(shí)施，否則政策紅利將會(huì)被非貧困地區(qū)攫取，真正的貧困地區(qū)反而沒有獲益，不利于扶貧目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。通過規(guī)范增減掛鉤項(xiàng)目實(shí)施，才能使拆舊土地獲得應(yīng)得利益，貧困地區(qū)才能獲得發(fā)展資金。從扶貧長效機(jī)制構(gòu)建來看，規(guī)范項(xiàng)目實(shí)施，尊重群眾意愿，顯然尤為重要。

2.5 加強(qiáng)貧困人口參與增減掛鉤項(xiàng)目的制度環(huán)境建設(shè)

確保貧困人口能夠從增減掛鉤項(xiàng)目中獲益，必須要優(yōu)化貧困人口參與項(xiàng)目的制度環(huán)境，提升其獲益能力，這有賴于制度外部運(yùn)行環(huán)境的優(yōu)化。要完善農(nóng)村宅基地和其他集體建設(shè)用地所有權(quán)和使用權(quán)的登記，通過登記明晰產(chǎn)權(quán)，使貧困人口知道其權(quán)利所在，為今后獲益奠定基礎(chǔ);完善村民自主治理制度，特別是掛鉤項(xiàng)目收益分配、拆舊地區(qū)人口安置、建新區(qū)社區(qū)設(shè)計(jì)等，必須充分發(fā)揮村民自治的作用，以便反映群眾需求，促進(jìn)群眾參與;建立公開、透明的增減掛鉤項(xiàng)目實(shí)施制度，確保每個(gè)環(huán)節(jié)都有制度保障，形成有法可依、有章可循的掛鉤項(xiàng)目實(shí)施環(huán)境，減少掛鉤項(xiàng)目實(shí)施的不確定性;針對(duì)不同貧困地區(qū)自然、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展特征，設(shè)計(jì)差異化的、有助于實(shí)現(xiàn)減貧目標(biāo)的增減掛鉤方案，不能一刀切。對(duì)于偏遠(yuǎn)地區(qū)掛鉤項(xiàng)目，應(yīng)以節(jié)余指標(biāo)向經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)調(diào)劑使用，直接獲取指標(biāo)收益為主;對(duì)于城市郊區(qū)掛鉤項(xiàng)目，應(yīng)以留地安置，通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展充分分享城鎮(zhèn)化紅利為主?？傊?，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤參與扶貧，應(yīng)有多元化的方案和良好的制度運(yùn)行環(huán)境，使貧困人口有資格、有能力、有意愿、有優(yōu)勢(shì)參與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤并從中受益脫貧。

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（責(zé)任編輯 ?周康）