龍小敏 馮德東 韓德軍

摘 要：鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對(duì)如何實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地與城市土地“同等同步同權(quán)”發(fā)展提出了新的要求。本文以貴州省湄潭縣為研究區(qū)，從入市情況、入市主體及利益分配等方面剖析研究區(qū)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的整體狀況，發(fā)現(xiàn)研究區(qū)經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地改革的主要阻礙因素集中在資源、農(nóng)戶及政策等方面，提出增加商住綜合性用地入市、指標(biāo)形式異地入市與就地入市并行、政府發(fā)揮最優(yōu)居間作用等對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村;集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地;入市;湄潭縣

中圖分類號(hào)：[S-9] ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

DOI：10.19754/j.nyyjs.20200930058

引言

改革開(kāi)放后我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅猛，城鎮(zhèn)化的發(fā)展帶來(lái)大量的城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求，人多地少的現(xiàn)實(shí)矛盾越來(lái)越激烈。中共十八屆三中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，提出在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行農(nóng)村有條件土地與國(guó)有土地享有同等入市、同權(quán)同價(jià)的權(quán)利[1]。此文件不僅在政策層面上為農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地提供了政策依據(jù)和理論支撐，同時(shí)也是進(jìn)一步推動(dòng)農(nóng)村土地改革的重要力量。農(nóng)村發(fā)展最根本的問(wèn)題依舊是農(nóng)村土地問(wèn)題，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地改革正是打破城鄉(xiāng)二元土地發(fā)展制度的關(guān)鍵要素，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革強(qiáng)調(diào)與城市土地“同價(jià)同權(quán)”入市，發(fā)揮農(nóng)村土地的效益，由此帶來(lái)的收益再由農(nóng)民集體協(xié)商分配，既保證了農(nóng)村土地利用效率，也保證了農(nóng)民的權(quán)益。

1 湄潭縣農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革情況1.1 入市整體情況

湄潭縣作為全國(guó)最先開(kāi)展農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市探索地點(diǎn)之一，已探索出獨(dú)具特色的湄潭發(fā)展模式。截至2018年，湄潭縣可入市的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地宗數(shù)為6358宗，可以入市的總面積有1350hm2，已經(jīng)入市的宗數(shù)為28宗，已經(jīng)入市的面積有6.48hm2。其中，入市均價(jià)高達(dá)17.2萬(wàn)元，湄潭縣地塊入市價(jià)格較其它土地利用方式收益效應(yīng)顯著;入市獲取土地調(diào)節(jié)金達(dá)122萬(wàn)元，總收益達(dá)140萬(wàn)元，入市給農(nóng)民帶來(lái)的土地財(cái)產(chǎn)性收益高達(dá)287萬(wàn)元，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市給農(nóng)民帶來(lái)大量收益，深受農(nóng)民支持，但收益帶來(lái)的財(cái)產(chǎn)性收入如何利用的問(wèn)題亟需得到合理解決。

1.2 入市主體

截至目前，湄潭縣所有行政村已全部建成村級(jí)股份經(jīng)濟(jì)合作社，并聯(lián)合村民委員會(huì)、村支部委員會(huì)、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)共同組建成立具有湄潭農(nóng)村特色的“四大班子”。湄潭縣在制度法規(guī)層面已先行做出農(nóng)戶集體經(jīng)濟(jì)組織是入市主體的規(guī)定[2]，但決定主體中仍以村民委員會(huì)為主，尚未建立足夠的參與主體，這種政府主導(dǎo)的方式較其它試點(diǎn)地區(qū)有所區(qū)別，存在一定“獨(dú)裁”的可能性[3]。在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的過(guò)程中，其土地流出方?jīng)Q定主體依舊是以“村民委員會(huì)為主體，村內(nèi)參與提議，企業(yè)轉(zhuǎn)入經(jīng)營(yíng)”的方式進(jìn)行的。

1.3 利益分配

湄潭縣試點(diǎn)在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益的分配問(wèn)題上以辦理手續(xù)→擬定流轉(zhuǎn)方案→方案提交審查→集體表決→審查備案→公開(kāi)交易→收益形成→簽訂合同為流程[4]。湄潭縣在被國(guó)家確定為改革試點(diǎn)區(qū)的前一年就已經(jīng)明確了土地增值收益調(diào)節(jié)金的征收比例，即土地成交總價(jià)款的12%。2016年4月，國(guó)土部和財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布土地增值收益調(diào)節(jié)金征收管理辦法后，湄潭縣及時(shí)響應(yīng)，將增值收益調(diào)節(jié)金的征收基數(shù)調(diào)整為增值收益部分，并根據(jù)入市土地用途規(guī)定了不同的征收比例，如工業(yè)用地為20%、綜合用地為22%、商服用地為25%[5]。

在集體和個(gè)人層面，湄潭縣上下齊心探索出“三定一議”的入市土地收益分配新機(jī)制，集體提取公積金的比例不得少于20%，公益金不得高于10%，公積金和公益金總額不得超過(guò)50%，集體經(jīng)濟(jì)組織成員分配比例不得少于凈收益的50%[6]。在具體分配比例上和具體分配方法方式上，湄潭縣堅(jiān)持在“民主、公開(kāi)、公平”的原則底線不跨越的前提下，積極協(xié)調(diào)各方利益需求差異，滿足多數(shù)集體農(nóng)民的需求，保障集體成員的利益，通過(guò)召開(kāi)集體成員會(huì)議的方式對(duì)入市信息積極收益分配相關(guān)資料進(jìn)行公開(kāi)，讓集體成員都參與其中。既從基礎(chǔ)上保障了集體和農(nóng)民的基本權(quán)益，也調(diào)動(dòng)了農(nóng)民參與農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的積極性。

2 改革的障礙性因素分析

2.1 自身資源稟賦限制

湄潭縣的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地共計(jì)107.0129hm2，僅占集體建設(shè)用地總面積的1.97%[7]?？芍苯尤胧?2.35hm2，可調(diào)節(jié)入市106.07hm2，其分布在120個(gè)村，且許多地方并不集中連片，存在“地”與“圖”不符的現(xiàn)象[8]，實(shí)際調(diào)研中的土地與圖斑類型或面積不同，一定程度上影響土地入市進(jìn)程。而在可入市面積存量不大和可入市地塊分布不均的情況下，湄潭縣的可入市地塊的流轉(zhuǎn)率也比較低下，已入市面積較小，產(chǎn)生的價(jià)值不高;湄潭縣農(nóng)村建設(shè)用地雖在貴州省內(nèi)已經(jīng)取得較大的成就和突破，但其產(chǎn)生的效益和價(jià)值與其它試點(diǎn)地區(qū)相比仍然處于中下游水平。

2.2 農(nóng)戶層面要素

通過(guò)調(diào)查問(wèn)卷發(fā)現(xiàn)，在“您對(duì)我國(guó)目前相關(guān)土地法律法規(guī)了解程度”的問(wèn)題上，7.5%的農(nóng)戶比較了解，有21%的農(nóng)戶給出“不知道”的答案 ，說(shuō)明農(nóng)戶相關(guān)土地法律知識(shí)缺乏，法律意識(shí)薄弱。而在“集體建設(shè)用地及集體建設(shè)用地入市”問(wèn)題的回答中，“了解一些”的農(nóng)戶比例分別為55.7%和62.8%，說(shuō)明農(nóng)戶屬于理性經(jīng)濟(jì)人，意識(shí)到集體建設(shè)用地與自身利益掛鉤，對(duì)集體建設(shè)用地和集體建設(shè)用地入市概念有粗略地了解;但比較了解的人數(shù)較少，表明大部分農(nóng)戶缺乏深刻的認(rèn)識(shí)，都是通過(guò)別人口頭傳述的方法，在真正進(jìn)行集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市時(shí)將顯出茫然無(wú)措的困境。

有75.35%的農(nóng)戶認(rèn)為入市會(huì)帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)且風(fēng)險(xiǎn)難以預(yù)測(cè)，18.54%的農(nóng)戶認(rèn)為入市存在很大風(fēng)險(xiǎn)，只有6.11% 的受訪者認(rèn)為不存在風(fēng)險(xiǎn)。這說(shuō)明農(nóng)戶對(duì)入市風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂程度很大，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)實(shí)存在[9]。而在入市所帶來(lái)的具體問(wèn)題回答中，高達(dá)58.57%的農(nóng)民選擇對(duì)耕地的破壞，其它各種可能帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)也都占據(jù)著一定比例，表明農(nóng)民對(duì)入市風(fēng)險(xiǎn)持有十分謹(jǐn)慎的態(tài)度，對(duì)入市風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)憂較大，這將會(huì)影響農(nóng)民參與入市的選擇和判斷。

2.3 后續(xù)扶持政策有待完善

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展了33個(gè)試點(diǎn)，但目前依然存在相關(guān)政策法規(guī)無(wú)法適應(yīng)試點(diǎn)入市的發(fā)展需求，試點(diǎn)區(qū)內(nèi)各主體間的溝通和協(xié)調(diào)依舊是很大的問(wèn)題。以湄潭縣的第1宗土地拍賣案為例，拍賣地塊地處距離湄潭縣城47km左右的茅坪鎮(zhèn)土槽村，競(jìng)拍人李某以80萬(wàn)元獲得該土地的剩余年限使用權(quán)。但首宗具有重要意義的拍賣宗地卻“虎頭蛇尾”，在李某以該地塊為抵押向銀行提出貸款時(shí)，并未獲得優(yōu)惠貸款政策扶持，銀行抵押貸款金額與該地塊拍賣價(jià)格相差甚遠(yuǎn)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足其需求，導(dǎo)致該宗地在拍賣所得后處于長(zhǎng)期的閑置狀態(tài)。因此，相關(guān)部門在進(jìn)行集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的同時(shí)，還要構(gòu)建轉(zhuǎn)入方發(fā)展保障機(jī)制，加強(qiáng)與社會(huì)其它部門之間的溝通，為轉(zhuǎn)入方提供發(fā)展護(hù)航，轉(zhuǎn)入方產(chǎn)生效益后回饋集體，從而形成良性循環(huán)。

3 湄潭縣農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革完善對(duì)策3.1 增加商住綜合性用地入市

在對(duì)湄潭縣試驗(yàn)區(qū)實(shí)地調(diào)研過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的形式，單純的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、私人企業(yè)、股份企業(yè)很少，往往表現(xiàn)為商業(yè)用地住宅用地混合和綜合性用地。農(nóng)民在滿足自己需求后，應(yīng)該拋開(kāi)束縛，在符合規(guī)劃的前提下對(duì)閑置的部分房屋進(jìn)行出讓或者轉(zhuǎn)讓。湄潭縣各級(jí)基層組織要發(fā)揮好帶頭示范作用以及政策宣傳和引導(dǎo)的作用;政府部門應(yīng)該加快對(duì)相關(guān)法規(guī)政策的制定和完善，同時(shí)可設(shè)定合適的獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)鼓勵(lì)湄潭縣農(nóng)民進(jìn)行流轉(zhuǎn)，對(duì)湄潭縣內(nèi)住宅面積較大、閑置面積較多且符合要求的宅基地，建議向集體經(jīng)營(yíng)性用地入市轉(zhuǎn)移，可以增加湄潭縣域內(nèi)商住綜合性用地入市的考慮。

3.2 指標(biāo)式異地入市與就地入市并行

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，既可以指標(biāo)形式異地入市，也可以就地入市[10]。指標(biāo)入市就是通過(guò)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)的方式，是一種在廣大試點(diǎn)區(qū)和現(xiàn)在農(nóng)村較為普遍的做法。湄潭縣可入市地塊的區(qū)位和資源狀況差異較大，可采取多種入市方式相結(jié)合的方法，將指標(biāo)形式異地入市和就地入市相結(jié)合，進(jìn)而破解區(qū)域差異較大、地塊廣、分散不集中、地塊利用方式多變等現(xiàn)實(shí)情況。與此同時(shí)，在把握尺度的前提，依照法律法規(guī)，湄潭縣可以積極加大對(duì)允許農(nóng)戶之間的進(jìn)行宅基地買賣試點(diǎn)的探索力度，通過(guò)將閑置不用的、荒棄浪費(fèi)的、進(jìn)城買房后多余的宅基地賣給務(wù)工務(wù)農(nóng)的外來(lái)農(nóng)民等途徑，實(shí)行宅基地的有償使用，積極探索湄潭縣各類型土地的新發(fā)展出路。

3.3 積極發(fā)揮政府作用，保護(hù)農(nóng)民權(quán)益

湄潭縣集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市過(guò)程中，農(nóng)民是眾多主體中最薄弱和最需要被保護(hù)的，農(nóng)民的利益如果不能得到有效保障，農(nóng)民將可能會(huì)采取較為極端的方式（游行、示威、聚眾等）進(jìn)行自身意愿的表達(dá)。因此，在這個(gè)過(guò)程中，政府和相關(guān)部門要積極發(fā)揮作用，在入市前、入市時(shí)、入市后等不同階段積極聆聽(tīng)農(nóng)民不同的需求，積極與農(nóng)民溝通，傳達(dá)政策意愿，以期達(dá)到雙方共同滿意;同時(shí)，在利益分配時(shí)更要注重對(duì)農(nóng)民利益的保護(hù)，把農(nóng)民利益放在首位，政府應(yīng)發(fā)揮好企業(yè)、集體經(jīng)濟(jì)組織以及農(nóng)戶等主體之間相互協(xié)調(diào)的作用，采取多元化分配制度和方式，讓農(nóng)民得到滿意的分配收益。

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（責(zé)任編輯 ?周康）