安然

近期，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于堅(jiān)決制止耕地“非農(nóng)化”行為的通知》（下稱《通知》）。為幫助大家更好地了解相關(guān)情況，國務(wù)院新聞辦于9月18日舉行國務(wù)院政策吹風(fēng)會(huì)，邀請自然資源部副部長王廣華、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部黨組成員兼中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室秘書局局長吳宏耀、交通運(yùn)輸部公路局負(fù)責(zé)人周榮峰和國家林草局生態(tài)保護(hù)修復(fù)司司長張煒介紹《通知》的有關(guān)情況，并回答記者提問。

記者：《通知》印發(fā)的背景是什么？嚴(yán)禁哪些耕地“非農(nóng)化”行為？

吳宏耀：黨中央、國務(wù)院高度重視耕地保護(hù)，習(xí)近平總書記就嚴(yán)防耕地“非農(nóng)化”作出了重要指示批示，強(qiáng)調(diào)耕地保護(hù)是關(guān)乎14億人吃飯的大事，容不得半點(diǎn)閃失。李克強(qiáng)總理也提出了明確要求。我國耕地資源十分緊缺，為加強(qiáng)耕地保護(hù)，先后頒布了《土地管理法》、《基本農(nóng)田保護(hù)條例》等多部法律法規(guī)，相繼出臺了一系列嚴(yán)格耕地保護(hù)的政策措施。但一些地方有令不行、有禁不止，耕地“非農(nóng)化”現(xiàn)象在不少地區(qū)仍然突出，如果任其發(fā)展，就會(huì)損害糧食產(chǎn)能，威脅國家糧食安全，影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定大局。針對當(dāng)前一些地方耕地“非農(nóng)化”突出問題，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于堅(jiān)決制止耕地“非農(nóng)化”行為的通知》，要求采取有力措施，強(qiáng)化監(jiān)督管理，堅(jiān)決制止耕地“非農(nóng)化”行為。

《通知》堅(jiān)持問題導(dǎo)向，明確了六種嚴(yán)禁的耕地“非農(nóng)化”行為：一是嚴(yán)禁違規(guī)占用耕地綠化造林。禁止占用永久基本農(nóng)田種植苗木、草皮等用于綠化裝飾以及其他破壞耕作層的植物。二是嚴(yán)禁超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)綠色通道。嚴(yán)格控制鐵路、公路兩側(cè)用地范圍以外綠化帶用地審批。道路沿線是耕地的，兩側(cè)用地范圍以外綠化帶寬度不超過5米，縣鄉(xiāng)道路不超過3米。三是嚴(yán)禁違規(guī)占用耕地挖湖造景。禁止以河流、濕地、湖泊治理為名，擅自占用耕地及永久基本農(nóng)田挖田造湖、挖湖造景。四是嚴(yán)禁占用永久基本農(nóng)田擴(kuò)大自然保護(hù)地。新建的自然保護(hù)地不準(zhǔn)占用永久基本農(nóng)田，自然保護(hù)地以外的永久基本農(nóng)田不得劃入生態(tài)保護(hù)紅線。五是嚴(yán)禁違規(guī)占用耕地從事非農(nóng)建設(shè)。不得違反規(guī)劃搞非農(nóng)建設(shè)、亂占耕地建房等。六是嚴(yán)禁違法違規(guī)批地用地。不得通過擅自調(diào)整縣鄉(xiāng)國土空間規(guī)劃規(guī)避占用永久基本農(nóng)田審批。

下一步，我們將深入貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記重要指示批示精神，按照黨中央、國務(wù)院決策部署，抓緊制定和調(diào)整完善有關(guān)政策措施，對違反《通知》規(guī)定的行為立即糾正，堅(jiān)決遏制新的耕地“非農(nóng)化”問題發(fā)生。

記者：如何把制止耕地“非農(nóng)化”落到實(shí)處？

王廣華：耕地是我國最為寶貴的資源，關(guān)系十幾億人的吃飯大事，必須保護(hù)好，決不能有閃失。黨中央、國務(wù)院始終高度重視耕地保護(hù)工作，各地區(qū)各有關(guān)部門也積極采取措施，強(qiáng)化主體責(zé)任，嚴(yán)守耕地紅線，劃定永久基本農(nóng)田并實(shí)行特殊保護(hù)，為保障國家糧食安全奠定了基礎(chǔ)。但同時(shí)也要看到，違法違規(guī)占用耕地甚至占用永久基本農(nóng)田搞非農(nóng)建設(shè)行為仍然存在，擠占了大量耕地和優(yōu)質(zhì)糧田，不同程度地造成了耕地?fù)p毀和糧田減少。習(xí)近平總書記今年以來對此連續(xù)作出多次重要指示批示，國務(wù)院專門制定印發(fā)了《關(guān)于堅(jiān)決制止耕地“非農(nóng)化”行為的通知》，提出了“六個(gè)嚴(yán)禁”的政策舉措。下一步，我們將著力抓好《通知》的貫徹落實(shí)：

一是高度重視，切實(shí)把《通知》精神落到實(shí)處。習(xí)近平總書記指出，耕地不能“非農(nóng)化”、糧田不能“非糧化”，要保中華民族的鐵飯碗。黨中央把保糧食安全作為“六?！比蝿?wù)的重要內(nèi)容，我們要進(jìn)一步增強(qiáng)“四個(gè)意識”、堅(jiān)定“四個(gè)自信”、做到“兩個(gè)維護(hù)”，深刻認(rèn)識嚴(yán)格耕地保護(hù)、堅(jiān)決制止耕地“非農(nóng)化”的極端重要性，切實(shí)把思想和行動(dòng)落實(shí)到習(xí)近平總書記關(guān)于嚴(yán)格耕地保護(hù)的一系列重要指示批示精神上來，統(tǒng)一到黨中央、國務(wù)院決策部署上來，采取有力措施，強(qiáng)化監(jiān)督管理，落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度。首先要止住新增。對新出現(xiàn)的各類耕地“非農(nóng)化”問題，要加大整治力度，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、及時(shí)制止、及時(shí)處理。該拆除的要堅(jiān)決拆除，該沒收的要沒收，該問責(zé)的要問責(zé)，該復(fù)耕的要限期恢復(fù)耕種條件，對新增問題做到“零容忍”。其次要逐步消化存量。對已經(jīng)出現(xiàn)的“非農(nóng)化”問題，堅(jiān)持實(shí)事求是、妥善處理，不搞“一刀切”。

二是把“六個(gè)嚴(yán)禁”的有關(guān)要求納入省級政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核內(nèi)容。2018年國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《省級政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核辦法》，對各省（區(qū)、市）耕地保有量、永久基本農(nóng)田保護(hù)面積等作出了嚴(yán)格的檢查與考核規(guī)定，考核結(jié)果列入省級人民政府主要負(fù)責(zé)人綜合考核評價(jià)的重要內(nèi)容，《通知》對此也作出了具體部署。當(dāng)前，自然資源部與農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家統(tǒng)計(jì)局已經(jīng)聯(lián)合發(fā)文，部署今年省級政府目標(biāo)責(zé)任的自查工作，《通知》強(qiáng)調(diào)的制止耕地“非農(nóng)化”的“六個(gè)嚴(yán)禁”也要納入今年省級政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)自查內(nèi)容，發(fā)現(xiàn)存在問題的，要邊自查邊整改。明年三部門還要統(tǒng)一組織對“十三五”時(shí)期省級政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)履行情況進(jìn)行全面考核，對“非農(nóng)化”問題仍然突出的，將公開通報(bào)。這次國務(wù)院的相關(guān)通知明確提出了要求，要進(jìn)行考核檢查。

三是履職盡責(zé)，務(wù)求實(shí)效。嚴(yán)格落實(shí)中央有關(guān)規(guī)定，特別是這次《通知》的“六個(gè)嚴(yán)禁”。自然資源主管部門將認(rèn)真學(xué)習(xí)《通知》精神，按照職責(zé)分工，扎實(shí)推進(jìn)《通知》的貫徹落實(shí)。一要嚴(yán)格執(zhí)行土地管理法律法規(guī)，堅(jiān)決禁止占用永久基本農(nóng)田挖塘養(yǎng)魚和發(fā)展林果業(yè)，包括種植苗木、草皮等用于綠化裝飾以及其他破壞耕作層的植物。二要在用地審核和監(jiān)管當(dāng)中嚴(yán)格控制鐵路、公路用地范圍以外的綠化帶寬度，嚴(yán)格控制河渠兩側(cè)、水庫周邊占用耕地和永久基本農(nóng)田建設(shè)綠色通道，對于超過規(guī)定控制標(biāo)準(zhǔn)的，一律不通過有關(guān)論證和審核。三要依法嚴(yán)厲查處違法違規(guī)占用耕地及永久基本農(nóng)田挖湖造景行為。四要強(qiáng)化各類非農(nóng)建設(shè)占用耕地審查，對于不符合法律規(guī)定、違反規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策的，一律不批準(zhǔn)用地。

記者：《通知》提到要加強(qiáng)耕地利用情況監(jiān)測，對亂占耕地從事非農(nóng)建設(shè)及時(shí)預(yù)警，構(gòu)建早發(fā)現(xiàn)、早制止、嚴(yán)查處的常態(tài)化監(jiān)管機(jī)制。請問，這個(gè)常態(tài)化監(jiān)管機(jī)制具體有哪些有效手段和創(chuàng)新方法？

王廣華：加強(qiáng)耕地的監(jiān)管，真正做到對每一塊耕地的利用狀況能夠全方位地進(jìn)行監(jiān)督，發(fā)生違規(guī)違法行為能夠及時(shí)制止，也是我們在耕地保護(hù)當(dāng)中要著力加強(qiáng)的。主要考慮進(jìn)一步采取以下幾項(xiàng)措施：一是充分利用衛(wèi)星遙感技術(shù)，加強(qiáng)對耕地保護(hù)的監(jiān)督。自然資源部在機(jī)構(gòu)改革之前，把分散在多個(gè)部門的衛(wèi)星遙感監(jiān)測職責(zé)整合在一起，目前有十多顆衛(wèi)星每天都能夠傳回相關(guān)的影像信息。我們利用遙感影像技術(shù)，對耕地利用情況進(jìn)行全方位監(jiān)督檢查，計(jì)劃每年進(jìn)行兩次全覆蓋的監(jiān)測?，F(xiàn)在每個(gè)月衛(wèi)星都可以覆蓋一次，我們可以根據(jù)工作需要，隨時(shí)對某一個(gè)區(qū)域、某一個(gè)地塊進(jìn)行抽查。二是進(jìn)一步加強(qiáng)耕地保護(hù)督察。機(jī)構(gòu)改革之后，過去的土地督察機(jī)構(gòu)改為自然資源督察機(jī)構(gòu)，自然資源督察機(jī)構(gòu)將履行耕地保護(hù)的督察職責(zé)，定期巡查執(zhí)法，對發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)行為及時(shí)查處、及時(shí)制止。三是加大土地執(zhí)法查處力度。執(zhí)法主要有兩個(gè)方面：一是對重大違法案件進(jìn)行立案查處，二是定期掛牌督辦，要求地方對一些重點(diǎn)案件進(jìn)行掛牌督辦，查處到位，既處理事，又處理人，把這些違法違規(guī)行為扼制在萌芽狀態(tài)，對發(fā)生的違法違規(guī)問題要及時(shí)進(jìn)行查處。

記者：耕地是糧食生產(chǎn)的重要基礎(chǔ)，如何防止耕地的“非農(nóng)化”行為，確保有限的耕地資源更好地服務(wù)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，保障我國的糧食安全？

吳宏耀：耕地是糧食生產(chǎn)的重要基礎(chǔ)，解決好14億人口的吃飯問題，必須守住耕地這個(gè)根基。對耕地“非農(nóng)化”問題，要長短結(jié)合、標(biāo)本兼治。一要有底線風(fēng)險(xiǎn)意識。習(xí)近平總書記歷來高度重視保護(hù)耕地問題，近期多次就各地農(nóng)村亂占耕地建房、耕地“非農(nóng)化”對糧食安全造成隱患等問題，作出重要指示批示。如果耕地都“非農(nóng)化”了，我們賴以吃飯的家底就沒有了。黨中央、國務(wù)院的要求是明確具體的，也是一以貫之的。18億畝耕地紅線必須守住，糧食安全的飯碗必須端牢。二要全面摸清底數(shù)?！锻ㄖ凡扇『唵蚊髁说姆绞?，列舉了當(dāng)前最突出的6種耕地“非農(nóng)化”行為，發(fā)出“零容忍”新增耕地“非農(nóng)化”問題的強(qiáng)烈信號。各地要按照《省級政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核辦法》，開展全面檢查，摸清底數(shù)，分清類型，加強(qiáng)對違法違規(guī)行為的查處，對發(fā)現(xiàn)的問題立即整改，對有令不行、有禁不止的嚴(yán)肅追究責(zé)任。三要壓實(shí)地方政府責(zé)任。當(dāng)前，一些地方仍然存在違規(guī)占用耕地綠化造林、超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)綠色通道、違規(guī)占用耕地挖湖造景、占用永久基本農(nóng)田擴(kuò)大自然保護(hù)地等耕地“非農(nóng)化”行為，這些問題法律法規(guī)都已經(jīng)明令禁止，但是仍然不斷發(fā)生，說到底是認(rèn)識上出了偏差，落實(shí)中出了問題。地方各級人民政府要切實(shí)承擔(dān)起耕地保護(hù)責(zé)任，對本通知規(guī)定禁止的行為立即糾正，堅(jiān)決遏制新增問題發(fā)生。四是完善法律法規(guī)，將有限的耕地和永久基本農(nóng)田優(yōu)先用于糧食生產(chǎn)。

記者：植樹造林、改善生態(tài)是建設(shè)生態(tài)文明和美麗中國的重要舉措，但是近年來有些地方還出現(xiàn)了違規(guī)占用耕地造林的現(xiàn)象。這次《通知》也明確提出要嚴(yán)禁違規(guī)占用耕地綠化造林等“非農(nóng)化”行為，請問林草部門在這方面有什么工作舉措？

張煒：植樹造林是增加森林資源的重要途徑，也是實(shí)現(xiàn)美麗中國的重要舉措，對生態(tài)文明建設(shè)具有不可替代的特殊作用。近年來，國家林草局認(rèn)真貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想，按照黨中央、國務(wù)院決策部署，扎實(shí)推進(jìn)大規(guī)模國土綠化行動(dòng)，地方各級林草部門積極開展生態(tài)保護(hù)修復(fù)，不斷加快綠化建設(shè)的步伐。全國森林覆蓋率已達(dá)到22.96%，為增加全國綠色資源總量、創(chuàng)造良好生態(tài)環(huán)境作出了重要貢獻(xiàn)。這些造林所用的土地主要集中在荒山、荒灘、荒溝、荒地、沙地等宜林地及退耕還林地。根據(jù)我們掌握的情況，一些地方確實(shí)存在違規(guī)占用耕地綠化造林的情況。

下一步，國家林草局將認(rèn)真按照國辦《通知》要求，切實(shí)履行林草部門耕地保護(hù)責(zé)任，在繼續(xù)嚴(yán)格執(zhí)行現(xiàn)有制度規(guī)定的基礎(chǔ)上，通過以下幾項(xiàng)措施，進(jìn)一步強(qiáng)化耕地保護(hù)：第一，開展摸底調(diào)查，了解掌握各地耕地綠化造林等“非農(nóng)化”情況，指導(dǎo)各地抓好貫徹落實(shí)，妥善處理好生態(tài)保護(hù)修復(fù)和嚴(yán)格保護(hù)耕地的關(guān)系。第二，在組織編制林草“十四五”規(guī)劃時(shí)，因地制宜、實(shí)事求是、科學(xué)合理設(shè)定綠化目標(biāo)，從規(guī)劃上避免出現(xiàn)違規(guī)占用耕地綠化造林情況。第三，在制定林草種子生產(chǎn)許可證管理辦法中，明確規(guī)定生產(chǎn)經(jīng)營苗木的土地不得為永久基本農(nóng)田，不得對苗木生產(chǎn)用地為永久基本農(nóng)田的核發(fā)許可證。第四，進(jìn)一步完善退耕還林還草頂層設(shè)計(jì)。嚴(yán)格按照《新一輪退耕還林還草總體方案》和國務(wù)院批準(zhǔn)的擴(kuò)大退耕還林還草的地類、規(guī)模實(shí)施，所涉及的退耕地塊全部上圖入庫管理，并依法辦理土地變更登記確權(quán)。第五，加強(qiáng)濕地公園建設(shè)管理。要求各地濕地公園建設(shè)必須遵守基本農(nóng)田保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)，符合地方城市總體規(guī)劃和土地利用規(guī)劃，充分考慮自然生態(tài)狀況，根據(jù)已有地形、水系和動(dòng)植物資源，科學(xué)開展?jié)竦匦迯?fù)，避免出現(xiàn)違規(guī)占用耕地建設(shè)人造濕地公園的情況發(fā)生。第六，在開展的自然保護(hù)地整合優(yōu)化前期工作中，對涉及自然保護(hù)地內(nèi)永久基本農(nóng)田進(jìn)行評估調(diào)整，按所處分區(qū)和對生態(tài)功能造成的影響等情況，分類妥善處置，在國家級自然保護(hù)地設(shè)立和調(diào)整時(shí)，嚴(yán)格審核把關(guān)，加強(qiáng)部門協(xié)調(diào)溝通，避免將永久基本農(nóng)田新劃入自然保護(hù)地范圍。同時(shí)，國家林草局將積極配合自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部做好《通知》執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，科學(xué)、穩(wěn)妥、有序推進(jìn)《通知》的貫徹落實(shí)。

記者：國土空間用途管制是自然資源部的一項(xiàng)核心職責(zé)，而制止耕地“非農(nóng)化”又是履行這一項(xiàng)職責(zé)的重要內(nèi)容。請問，自然資源部將如何強(qiáng)化這一工作，有效防止耕地“非農(nóng)化”？

王廣華：國土空間用途管制是自然資源部這次機(jī)構(gòu)改革一項(xiàng)很重要的職責(zé)。耕地“非農(nóng)化”是違反國土空間用途管制制度，違規(guī)占用耕地開展非農(nóng)建設(shè)的行為。所以，下一步我們將堅(jiān)決貫徹落實(shí)黨中央的有關(guān)要求，認(rèn)真履行“兩統(tǒng)一”法定職責(zé)，系統(tǒng)采取措施，切實(shí)防止耕地“非農(nóng)化”問題，保障國家糧食安全。

一是要掌握真實(shí)情況。底數(shù)搞不清楚，很多政策制定就會(huì)出現(xiàn)偏差，所以首先要掌握真實(shí)情況。結(jié)合當(dāng)前正在進(jìn)行的第三次全國國土調(diào)查，全面摸清我們的土地家底，準(zhǔn)確掌握耕地“非農(nóng)化”的真實(shí)情況，為編制規(guī)劃、研判問題、完善政策提供科學(xué)依據(jù)。同時(shí)，還要以“三調(diào)”成果為基礎(chǔ)，在每年度的調(diào)查監(jiān)測中，對耕地的變化情況進(jìn)行及時(shí)監(jiān)測，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)處理，為后面制定政策提供一個(gè)動(dòng)態(tài)的、真實(shí)準(zhǔn)確的情況。

二是要加強(qiáng)規(guī)劃統(tǒng)籌。強(qiáng)化國土空間規(guī)劃的統(tǒng)領(lǐng)作用，按照區(qū)域發(fā)展?fàn)顩r和自然環(huán)境的實(shí)際情況，指導(dǎo)各地科學(xué)編制國土空間規(guī)劃。2020-2035年這一輪國土空間規(guī)劃正在編制，結(jié)合這個(gè)國土空間規(guī)劃的編制，統(tǒng)籌劃定落實(shí)好“三條紅線”，即生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田保護(hù)控制線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線，優(yōu)化布局生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)等各類功能空間，為合理利用和有效保護(hù)各類土地資源提供依據(jù)。

三是要強(qiáng)化用途管制。以國土空間規(guī)劃為依據(jù)，對所有的國土空間分區(qū)分類實(shí)施用途管制，加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)空間轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)空間和生態(tài)空間的監(jiān)督管理，嚴(yán)格控制各類建設(shè)占用耕地尤其是占用永久基本農(nóng)田，嚴(yán)把非農(nóng)建設(shè)占用耕地審批關(guān)，督促各地依法依規(guī)用地，壓實(shí)地方政府耕地保護(hù)的主體責(zé)任，落實(shí)好最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度。

四是嚴(yán)格監(jiān)測監(jiān)管。創(chuàng)新技術(shù)手段，完善全國統(tǒng)一的自然資源調(diào)查監(jiān)測體系。利用自然資源的“一張網(wǎng)、一張圖、一個(gè)平臺”，加強(qiáng)對自然資源動(dòng)態(tài)變化情況的監(jiān)測監(jiān)管，及時(shí)掌握相關(guān)情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并處理耕地“非農(nóng)化”問題。

記者：中國交通網(wǎng)絡(luò)高速發(fā)展，但同時(shí)也加大了用地壓力。請問，交通運(yùn)輸部門在公路建設(shè)過程中將如何落實(shí)《通知》的要求，做好耕地保護(hù)？

周榮峰：交通運(yùn)輸部高度重視在交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中堅(jiān)持集約節(jié)約用地，一直以來指導(dǎo)各地交通運(yùn)輸主管部門和建設(shè)、設(shè)計(jì)、施工等單位落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策?！豆饭こ添?xiàng)目建設(shè)用地指標(biāo)》中明確了各級公路的路基用地寬度，公路建設(shè)用地范圍內(nèi)的綠化用地，均需納入項(xiàng)目建設(shè)用地嚴(yán)格辦理審批手續(xù)。為繼續(xù)做好公路建設(shè)過程中的耕地保護(hù)，此次《通知》中再次強(qiáng)調(diào)了“交通建設(shè)用地范圍內(nèi)的綠化用地要嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定辦理建設(shè)用地審批手續(xù)，其中涉及占用耕地的必須做到占補(bǔ)平衡”的要求。

下一步，交通運(yùn)輸部將指導(dǎo)各地交通運(yùn)輸主管部門認(rèn)真貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記重要指示批示精神和通知要求，壓實(shí)工作責(zé)任，規(guī)范建設(shè)程序，堅(jiān)持集約節(jié)約用地，堅(jiān)決防止耕地“非農(nóng)化”，確保糧食安全。一是在規(guī)劃、設(shè)計(jì)階段，按照“統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局、集約高效”原則，科學(xué)選線、布線，統(tǒng)籌利用運(yùn)輸通道資源，盡量避讓基本農(nóng)田，將占用土地特別是耕地情況作為方案比選論證的關(guān)鍵指標(biāo)，有條件的地方采用橋梁、隧道方案，或采取技術(shù)措施收縮路基坡腳，以減少占地。二是在施工階段，要盡量減少臨時(shí)占地，臨時(shí)設(shè)施盡量避免占用農(nóng)田，要盡量利用地表的清表土進(jìn)行土地復(fù)耕。同時(shí)加強(qiáng)土地復(fù)墾工作，在溝壑區(qū)利用多余的棄土進(jìn)行造地，高效集約利用土地，造福當(dāng)?shù)厝罕?。三是進(jìn)一步總結(jié)工程實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)修訂《公路工程設(shè)計(jì)文件編制辦法》及相關(guān)規(guī)范，進(jìn)一步強(qiáng)化集約節(jié)約用地的技術(shù)要求。

記者：耕地的“非農(nóng)化”除了影響耕地?cái)?shù)量以外，對耕地的質(zhì)量有怎樣的影響？為了保障糧食安全，應(yīng)該如何采取措施，進(jìn)一步提升耕地的質(zhì)量？

吳宏耀：耕地保護(hù)一方面要保耕地?cái)?shù)量，更要保耕地的質(zhì)量。我國一直以來實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，這是我們基本國情決定的，也是我們國家的基本國策?，F(xiàn)在有些地方搞“非農(nóng)化”，核心就是占了耕地，最關(guān)鍵的就是破壞了耕地的耕作層，影響了耕地的質(zhì)量。

據(jù)專家研究分析，利用耕地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)對土壤耕作層的影響有三種情況：一是不破壞耕作層的。也就是我們說的種植一年生的作物，包括糧、棉、油、糖、菜等，這樣是對耕作層的合理利用，而且作物合理輪作，尤其是種植豆科作物，加上秸稈還田，有利于培肥地力，提高耕地的質(zhì)量。所以，這個(gè)我們是鼓勵(lì)的，我國也要求把有限的耕地資源優(yōu)先用于糧食，特別是口糧的生產(chǎn)。二是對耕作層破壞較輕的。主要包括種植水果、茶葉以及部分中草藥等品種，也就是我們說的多年生植物。種植這些植物，雖然對耕作層有一定的影響，但培肥改良等措施跟上的話，可以在短期內(nèi)恢復(fù)用于糧食生產(chǎn)。三是對耕作層破壞嚴(yán)重的。種植苗木、草皮等用于綠化裝飾的植物，需要移栽取土，對耕作層破壞很大。特別是根系發(fā)達(dá)的楊樹、桉樹等樹種，既耗費(fèi)大量養(yǎng)分，又破壞土壤結(jié)構(gòu)，很難再用于糧食生產(chǎn)。這也是嚴(yán)重破壞耕地的行為，種了楊樹、桉樹以后，土壤很難再回到耕地了。所以《通知》要求，這類行為要嚴(yán)格禁止。

耕地作為一種資源，有數(shù)量的概念，也有質(zhì)量的要求，所以耕地保護(hù)要做到數(shù)量不減少，還要做到質(zhì)量不降低，盡量做到質(zhì)量有所提高。主要采取四種措施：一是“改”，就是改良土壤，重點(diǎn)是改善土壤的理化性狀，改良酸化、鹽漬化等障礙土壤，改進(jìn)栽培方式。二是“培”，就是培肥地力，重點(diǎn)是提高土壤有機(jī)質(zhì)含量，提高貧瘠土壤肥力，提升耕地基礎(chǔ)地力。三是“?！保褪潜Ｋ７?，重點(diǎn)是推廣深耕深松、水肥一體化等資源高效利用技術(shù)，實(shí)現(xiàn)保水節(jié)肥。四是“控”，就是控污修復(fù)，重點(diǎn)是控制化肥農(nóng)藥，阻控重金屬和有機(jī)物污染，減少農(nóng)膜殘留。同時(shí)要加強(qiáng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，這也是提高耕地質(zhì)量、保障糧食安全的最有效措施。

記者：農(nóng)民進(jìn)城之后，原有的耕地處于荒廢、閑置的狀態(tài)，甚至有些老百姓因?yàn)闆]有時(shí)間照顧耕地，就種植了很多樹木，這樣原有的耕地作用并沒有發(fā)揮出來，這樣的情況其實(shí)是普遍存在的。針對這種情況，我們有沒有統(tǒng)一的措施和做法來提高耕地的實(shí)際利用率？

吳宏耀：一部分農(nóng)民進(jìn)城以后，包括耕地的荒廢閑置以及種樹問題，在個(gè)別地區(qū)確實(shí)是存在的。從我們掌握的情況看，耕地撂荒的面積比例不大，撂荒的原因也是多方面的，有的是丘陵山地的低洼地塊，因?yàn)槠露容^大、灌溉不便、農(nóng)機(jī)也無法作業(yè)，所以有些地方確實(shí)因?yàn)閯趧?dòng)力出去而撂荒了；有的是種糧效益比較低，可能種糧不太合算。有些地方出現(xiàn)了不是常年的撂荒，有可能是季節(jié)性的撂荒，原來我們種雙季稻的，一年兩季水稻，由于種糧效益不是特別高，可能就種一季，或者秋冬季種油菜或種其他作物可能不合算，就出現(xiàn)了大量季節(jié)性的撂荒，像南方的冬閑田。有的是耕地地塊零星破碎，很難流轉(zhuǎn)土地的使用權(quán)，也沒有人愿意流轉(zhuǎn)，這些都是造成撂荒的一些原因，但本質(zhì)上還是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效益比較低。所以，這方面我們需要采取綜合措施，一方面是引導(dǎo)，加強(qiáng)撂荒的管理，另一方面要更多地用經(jīng)濟(jì)和政策手段來提高種糧的收益?？梢詮囊韵聨讉€(gè)方面來減少耕地荒廢閑置，提高耕地的利用率。第一，要摸清底數(shù)。綜合運(yùn)用衛(wèi)星遙感等現(xiàn)代信息技術(shù)，對耕地利用情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測，及時(shí)掌握耕地荒廢、閑置以及在永久基本農(nóng)田上種樹等情況，要采取有針對性的措施。這方面的“非農(nóng)化”，特別是在耕地上種樹，這次《通知》里面已經(jīng)作出了明確的規(guī)定。第二，要著力改善生產(chǎn)條件。對于因條件差導(dǎo)致荒廢閑置的耕地，要針對性地加強(qiáng)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，盡快改善生產(chǎn)條件，努力建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的基礎(chǔ)上，還要加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)條件。第三，鼓勵(lì)閑置耕地進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。要鼓勵(lì)和引導(dǎo)進(jìn)城務(wù)工不再種田的農(nóng)民，將閑置的耕地流轉(zhuǎn)給本村或者附近的農(nóng)民種植，既避免土地的閑置，也能給進(jìn)城農(nóng)民和土地承包者一定的收益。所以我們鼓勵(lì)流轉(zhuǎn)土地的使用權(quán)。第四，大力發(fā)展土地托管等社會(huì)化服務(wù)。重點(diǎn)是要發(fā)展全程托管、聯(lián)耕聯(lián)種、代耕代種等生產(chǎn)性服務(wù)模式，并由產(chǎn)中環(huán)節(jié)向產(chǎn)前、產(chǎn)后環(huán)節(jié)延伸，逐步實(shí)現(xiàn)全產(chǎn)業(yè)鏈覆蓋，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，解決誰來種地的問題，從而避免耕地的撂荒。

記者：當(dāng)前全國耕地基本實(shí)現(xiàn)了占補(bǔ)平衡，全國中等質(zhì)量耕地占比八成以上，但是耕地保護(hù)仍然面臨著許多問題。比如，有些地方為了保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展，放松了對耕地的保護(hù)，以租代征等行為時(shí)有發(fā)生，我們該如何看待保護(hù)耕地資源和保障城市發(fā)展之間的矛盾呢？

王廣華：現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展到這個(gè)階段，占用一定的耕地是不可避免的，在這個(gè)階段協(xié)調(diào)好兩者的關(guān)系非常重要，但是一定要有底線，18億畝耕地紅線就是我們的底線。怎么才能保住18億畝耕地紅線？

1.落實(shí)最嚴(yán)格的集約節(jié)約用地制度，切實(shí)提高土地的利用效率。一是要充分盤活利用這些年已經(jīng)批準(zhǔn)還沒有使用的批而未用、批而未供的土地。二是盤活利用閑置的土地。有些企業(yè)或者個(gè)人取得了土地使用權(quán)之后，可能因?yàn)槠渌鞣N原因沒有按照原定的建設(shè)方案建設(shè)，長期閑置，要把這類閑置土地重新盤活利用。三是城鎮(zhèn)村低效用地再開發(fā)。改革開放經(jīng)歷了40多年，從初期、中期到現(xiàn)在，經(jīng)濟(jì)水平不一樣，各個(gè)階段的土地利用效率不同，我們要把這些低效用地、低效廠房、城中村等低效用地盤活利用。四是調(diào)整完善各行各業(yè)的項(xiàng)目用地標(biāo)準(zhǔn)。一些用地標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)經(jīng)歷幾十年了，改革開放初期制定的用地標(biāo)準(zhǔn)、單位投入或者單位產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)都是很早以前的，不適用現(xiàn)在的形勢，需要重新調(diào)整完善，切實(shí)提高土地利用效率。

2.做好規(guī)劃。用規(guī)劃來統(tǒng)籌各業(yè)用地，盡量不占或者少占耕地。占用耕地的，盡量占用劣質(zhì)耕地。通過規(guī)劃調(diào)整，盡量保住優(yōu)質(zhì)耕地。

3.嚴(yán)把用地審查關(guān)。嚴(yán)格用地審查，確保每一塊建設(shè)用地都用在合適位置上，讓每塊建設(shè)用地都能夠發(fā)揮最大效益。

4.嚴(yán)格落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡，確保“占一補(bǔ)一、占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)、占水田補(bǔ)水田”。我們經(jīng)歷了幾千年的農(nóng)耕文化，到今天已經(jīng)沒有多少地能夠開成水田、搞成優(yōu)質(zhì)耕地，這就要求提高原有的耕地效率，把旱地改成水澆地，新開發(fā)的旱地達(dá)不到那么優(yōu)質(zhì)、相對質(zhì)量差點(diǎn)，將通過加大投入來提高耕地的質(zhì)量，把一般耕地改造為優(yōu)質(zhì)耕地，把旱地改成水澆地或者水田，這樣來實(shí)現(xiàn)“占一補(bǔ)一、占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)、占水田補(bǔ)水田”。