嚴(yán)冉

摘 要：多年來我國反貧困工作在持續(xù)推進(jìn)，社會救助對陷入貧困的人群擺脫貧困起著至關(guān)重要的作用，精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略提出以來也取得了一定成效，將二者銜接起來將會發(fā)揮更大的反貧困效果。本文將從社會救助入手，思考其與精準(zhǔn)扶貧的關(guān)系，指出我國反貧困和社會救助的現(xiàn)狀，以及在精準(zhǔn)扶貧視角下社會救助存在的救助對象把握困難，依賴心理強(qiáng)，資金不足，救助形式單一等問題，并提出與之對應(yīng)的精準(zhǔn)把握救助對象、進(jìn)行“造血式”扶貧、救助資金精準(zhǔn)到位使用、豐富救助形式等對策。

關(guān)鍵詞：精準(zhǔn)扶貧;社會救助;問題;對策

一、問題的提出

（一）社會救助的含義及作用

中國的社會保障體系主要包括社會救助、社會保險和社會福利三大部分。其中，社會救助制度是一個國家社會保障體系的最后一道防線。作為整個社會保障體系中最古老的制度，反貧困是社會救助的天然使命，它通過保障絕對貧困人口的基本生存、降低絕對貧困程度發(fā)揮最直接、最明顯的減貧作用。[1]

社會救助由國家主導(dǎo)，由國家財(cái)政支持，目的是治貧反貧，是社會保障體系不可或缺的一部分，并且對陷入貧困的人群擺脫貧困起著至關(guān)重要的作用，是最后一道防護(hù)網(wǎng)，是“底線”一樣的存在。

（二）精準(zhǔn)扶貧與社會救助的關(guān)系

習(xí)近平總書記是在2013年11月提出了“精準(zhǔn)扶貧”這一概念，2014年，"精準(zhǔn)扶貧"思想落地。2015年6月總書記強(qiáng)調(diào)要科學(xué)謀劃好"十三五"時期扶貧開發(fā)工作，確保貧困人口到2020年如期脫貧，并提出“扶貧開發(fā)貴在精準(zhǔn)，重在精準(zhǔn)，成敗之舉在于精準(zhǔn)”[2]同年10月，習(xí)近平主席表明中國扶貧攻堅(jiān)工作實(shí)施精準(zhǔn)扶貧方略。并首次提出“五個一批”的脫貧措施。由此可見精準(zhǔn)扶貧與社會救助兩者是相互交織的，共同發(fā)力的。

社會救助與精準(zhǔn)扶貧是既相輔相成又相互沖突的。國家在政策層面以及實(shí)踐過程中是積極推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧與社會救助兩者相銜接的。精準(zhǔn)扶貧可以進(jìn)一步完善我國社會救助制度，然而兩者在政策覆蓋、涉及人群、發(fā)揮功能等方面存在重合問題。此外，“兩類政策差異化的政策標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)行機(jī)制、政策屬性，其中政策“碎片化”所形成的格局限制了我國政府反貧困治理能力的有效發(fā)揮”[3]。因此將兩者進(jìn)行政策銜接，形成制度合力以提升社會保障制度的運(yùn)行效率。

二、反貧困及社會救助現(xiàn)狀

我國救助體系基本形成于2014年，國務(wù)院頒布了《社會救助暫行辦法》（國務(wù)院令649號）。2019年9月25日，我國外交部發(fā)布報(bào)告顯示：2015年底至2018年底，我國農(nóng)村貧困人口從5 575萬人減少至1 660萬人，貧困發(fā)生率從5.7%下降到1.7%，貧困地區(qū)農(nóng)村居民人均可支配收入從7 653元增長到10 371元[4]。該報(bào)告還表明我國精準(zhǔn)扶貧成效顯著，為世界減貧作出了重大貢獻(xiàn)。

2020年2月20日民政部、國務(wù)院扶貧辦印發(fā)《社會救助兜底脫貧行動方案》。社會救助兜底保障是打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的最后一道防線，事關(guān)完全或部分喪失勞動能力的貧困人口能否如期脫貧。當(dāng)前，脫貧攻堅(jiān)已到了決戰(zhàn)決勝、全面收官的關(guān)鍵階段，為進(jìn)一步做好社會救助兜底保障工作，民政部、國務(wù)院扶貧辦決定開展社會救助兜底脫貧行動。[5]

我國的社會救助制度框架，以政府為主導(dǎo)，逐步確立且日趨成熟，同時有更多的扶貧力量加入。我國的救助體系隨著時間的推進(jìn)，越發(fā)規(guī)范化、制度化以及體系化，覆蓋范圍不斷擴(kuò)大，專項(xiàng)分類救助項(xiàng)目也在不斷完善。

但目前我國社會救助制度仍存在救助對象依賴心理嚴(yán)重、精準(zhǔn)把握救助對象難、救助資金不足且使用不到位、救助內(nèi)容單一等問題。

三、社會救助存在的問題

（一）救助對象精準(zhǔn)把握困難，依賴心理現(xiàn)象嚴(yán)重

精準(zhǔn)扶貧的要義就在“精準(zhǔn)”二字上，社會救助的重要內(nèi)容就是救助對象，將精準(zhǔn)扶貧與社會救助結(jié)合起來以發(fā)揮反貧困最大的作用，那么首先就是要精準(zhǔn)把握救助對象。我國社會救助主要將絕對貧困人口作為救助對象，將家庭人均年收入作為是否對其進(jìn)行救助的衡量指標(biāo)，貧困人口范疇為低于國家確定的收入標(biāo)準(zhǔn)的家庭。但是，在實(shí)際操作過程中，因?yàn)樾畔⒉粚ΨQ和道德風(fēng)險等問題，可能產(chǎn)生漏選或錯進(jìn)等現(xiàn)象[6]。

我國實(shí)行改革開放，人們?yōu)榱藢で蟾玫陌l(fā)展，更高的經(jīng)濟(jì)收入，大量人口流入城市，流入經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高的地區(qū)，但是我國又實(shí)行嚴(yán)格的城鄉(xiāng)二元體制，尤其是戶籍制度，所以我國的常住人口城鎮(zhèn)化率與戶籍人口城鎮(zhèn)化率存在差額，出現(xiàn)一批“人戶分離”人口，且總量不小，但是我國貧困治理政策大多以戶籍統(tǒng)計(jì)為基礎(chǔ)，“人戶分離”使得貧困治理中識別、幫扶、管理的統(tǒng)計(jì)變得更加困難，也就是為精準(zhǔn)把握貧困對象增加了難度。

另外一些貧困戶的“等、靠、要”思想沒有消失，賭博、生活奢侈等不良現(xiàn)象時有發(fā)生，還有鉆制度的空子進(jìn)行騙保的行為也依然存在。

隨著我國社會的發(fā)展，我國即將進(jìn)入老齡化社會，伴隨人口結(jié)構(gòu)的改變和城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，老年貧困、兒童貧困、外來人口貧困等特殊人群的貧困問題會更加突出。這都對精準(zhǔn)扶貧下的社會救助提出了更高的要求。

（二）救助資金難以充分到位

我國社會救助資金來源主要是依靠財(cái)政撥款，社會救助支出占GDP比重偏低，社會性資金相對有限。中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，社會救助體系日益完善，保障標(biāo)準(zhǔn)日漸提高，這對各地社會救助的可持續(xù)發(fā)展帶來了挑戰(zhàn)。

還有的地區(qū)追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不夠重視扶貧工作，財(cái)政又是扶貧工作開展的主要來源，這就會導(dǎo)致部分地區(qū)扶貧工作開展緩慢以及工作不到位的現(xiàn)象。

（三）救助內(nèi)容片面單一

實(shí)現(xiàn)2020年現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口全部脫貧，是我國確立的全面建成小康社會必須打好的三大攻堅(jiān)戰(zhàn)之一?，F(xiàn)在的社會救助大多為傳統(tǒng)的資金、物質(zhì)救助，這相當(dāng)于“授人以魚”，只能解決眼前短期的困難，屬于“輸血式”救助，而隨著人們生活水平的普遍提高以及扶貧開發(fā)力度的不斷加強(qiáng)，貧困人口的基本生計(jì)問題已基本解決，收入型貧困大幅下降，但是支出型貧困仍然嚴(yán)重，特別是在深度貧困地區(qū)，相當(dāng)一部分中低收入家庭會因?yàn)獒t(yī)療、教育等意外且大型支出而陷入支出型貧困?，F(xiàn)在教育和醫(yī)療是大部分家庭支出的重要部分，很多因病致貧的例子，“看病難、看病貴”一直都沒有得到很好的解決。不同的地區(qū)，不同的救助對象會有不同的致貧原因，簡單的現(xiàn)金和物資救助并不能從根本上解決問題。

四、應(yīng)對策略

（一）精準(zhǔn)救助對象，變“輸血”為“造血”

精準(zhǔn)扶貧的首要任務(wù)應(yīng)該就是精準(zhǔn)確定救助對象，首先需要制定好救助和扶貧的相關(guān)政策法規(guī)，明確救助對象認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)定程序及結(jié)果做到公開公正，銜接好社會救助對象與精準(zhǔn)扶貧對象。加強(qiáng)地方扶貧工作的專業(yè)性，爭取做到精確到每一戶，精確到每一個人。加強(qiáng)動態(tài)管理，定期復(fù)核在保對象，不錯不漏，真正做到“應(yīng)保盡?！?。針對等、靠、要”思想，要積極從多方面進(jìn)行轉(zhuǎn)變，鼓勵貧困戶進(jìn)行自主脫貧，政府可以提供一些致富脫貧的渠道，比如就業(yè)機(jī)會，或者集體經(jīng)營項(xiàng)目等，鼓勵參與就業(yè)和再就業(yè)，積極主動擺脫貧困。此外就是制定明確、精細(xì)、適用的相關(guān)政策法規(guī)，盡量不要留下制度的空子，按部門部門劃分責(zé)任權(quán)限，在進(jìn)行資格審查時要仔細(xì)負(fù)責(zé)，加強(qiáng)責(zé)任制，動員廣大監(jiān)督力量，利用好互聯(lián)網(wǎng)優(yōu)勢，提升政務(wù)公開的廣度和深度，保留追究責(zé)任的權(quán)力。

（二）擴(kuò)大資金來源，精準(zhǔn)使用資金

精準(zhǔn)扶貧的另一個精準(zhǔn)方向就是資金使用精準(zhǔn)。救助資金來源，救助對象，救助方式等資金使用問題要明確。首先，資金來源需要穩(wěn)定化。國家財(cái)政是社會救助的主要來源，但隨著救助標(biāo)準(zhǔn)和水平的提高，以及需要解決的貧困問題日益復(fù)雜，更多的社會力量加入有利于充分發(fā)揮多主體協(xié)同治理優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)政府、社會、個人等多元主體共同發(fā)力，保證效率的同時提高精準(zhǔn)性。還可以在社會弘揚(yáng)社會的正義感以及勇于承擔(dān)社會責(zé)任，對于積極幫助國家扶貧的企業(yè)和個人應(yīng)予以表彰，進(jìn)一步擴(kuò)大資金的來源。其次，在救助資助對象上，精確認(rèn)證救助對象顯得尤為重要，資金發(fā)放需要嚴(yán)格規(guī)定，確保救助對象能拿到“足質(zhì)足量”。最后，在資金使用方式上，要明確救助對象“缺什么”“需要什么”，有針對性的給予救助，將救助金的效益發(fā)揮到最大。

（三）精準(zhǔn)把握貧困原因，“對癥”救助

精準(zhǔn)扶貧還意味著要做到救助方式精準(zhǔn)。社會發(fā)展，國家富強(qiáng)，人民生活水平提高，現(xiàn)在的貧困的情況變得更加多樣化，致貧的原因也日益復(fù)雜，探索更多的救助途徑及方式就變得十分必要。鼓勵更多的社會組織參與救助，不局限于物資捐獻(xiàn)，各組織單位可以發(fā)揮自身的優(yōu)勢，如醫(yī)學(xué)類高校可發(fā)揮其科研優(yōu)勢，助力醫(yī)療救助，比如開發(fā)更多國產(chǎn)藥品替代進(jìn)口高價藥物等，幫助緩解看病致貧的問題。還有一些貧困對象是失業(yè)，那么政府可以搭建平臺，完善政策體系，發(fā)揮引導(dǎo)和協(xié)調(diào)的功能，鼓勵企業(yè)利用其在資金、技術(shù)上的優(yōu)勢，提供更多的就業(yè)機(jī)會進(jìn)行就業(yè)扶貧等。因此，需要中央?yún)f(xié)同地方針對不同的貧困原因，“對癥”實(shí)施救助。

參考文獻(xiàn)

[1]楊穗，鮑傳健.改革開放40年中國社會救助減貧：實(shí)踐、績效與前瞻[J].改革，2018（12）：112-122.

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[3]匡亞林.論精準(zhǔn)治貧與社會救助的整合治理[J].華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版），2018，32（01）：117-124.

[4]中國外交部.中國落實(shí)2030年可持續(xù)發(fā)展議程進(jìn)展報(bào)告（2019）[EB/OL].（2019-09-25）[2020-01-16].https：//www.doc88.com/p-8042967482194.html.

[5]民政部 國務(wù)院扶貧辦印發(fā)《社會救助兜底脫貧行動方案》[J].中國民政，2020（08）：10-12.

[6]黃征學(xué)，高國力.中國長期減貧，路在何方？：2020 年脫貧攻堅(jiān)完成后的減貧戰(zhàn)略前瞻[J].中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2019（9）：2-14.