董霽萱

內(nèi)容摘要? 基于水利樞紐PPP項(xiàng)目法人組建及相關(guān)法律政策風(fēng)險(xiǎn)的探討研究，首先要明確PPP發(fā)展業(yè)態(tài)、重要政策及水利樞紐PPP項(xiàng)目現(xiàn)狀，結(jié)合實(shí)際案例對(duì)水利樞紐PPP項(xiàng)目法人組建的有效措施進(jìn)行分析。文章對(duì)PPP項(xiàng)目法人組建所涉及的法律政策風(fēng)險(xiǎn)展開簡(jiǎn)要探討，希望能夠?yàn)橛嘘P(guān)人士提供參考。

關(guān)鍵詞? 水利樞紐PPP項(xiàng)目 法人主體組建 風(fēng)險(xiǎn)

1 引言

法人組建作為水利樞紐PPP項(xiàng)目流程的重要環(huán)節(jié)，通常是采用項(xiàng)目法人招標(biāo)等方式，通過法人治理結(jié)構(gòu)的合理創(chuàng)建對(duì)社會(huì)資本方參與投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的基礎(chǔ)設(shè)施工程項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營(yíng)水平進(jìn)行組織組建與考核，以明確政府投資方與社會(huì)資本方的權(quán)責(zé)劃分，保證工程項(xiàng)目質(zhì)量、工期與運(yùn)營(yíng)維護(hù)能力等核心指標(biāo)的有效完成，為社會(huì)資本參與水利工程項(xiàng)目起到一定引導(dǎo)與鼓勵(lì)作用。為促進(jìn)水利樞紐PPP項(xiàng)目健康發(fā)展，法人組建方法及法律政策風(fēng)險(xiǎn)的研究缺一不可，結(jié)合實(shí)際情況展開探究已勢(shì)在必行。

2 PPP項(xiàng)目產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀

近年來，隨著相關(guān)政策的密集出臺(tái)，PPP投資模式也愈發(fā)健康規(guī)范。自2017年5月起，國家發(fā)改委、財(cái)政部等相關(guān)部委在了解、摸查已入庫及上報(bào)審批中的全國重點(diǎn)省市PPP模式基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)項(xiàng)目現(xiàn)狀后，一系列政策性監(jiān)管文件隨之發(fā)布，PPP項(xiàng)目的建設(shè)推進(jìn)逐步邁入標(biāo)準(zhǔn)化時(shí)代。針對(duì)政府及其各級(jí)投資平臺(tái)通過PPP項(xiàng)目模式大規(guī)模舉債融資等現(xiàn)象，財(cái)政部〔2017〕50號(hào)文六部委《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》明確要求，地方政府不可通過PPP以及由政府出資的各類投資基金等方式違規(guī)舉債刺激實(shí)體經(jīng)濟(jì)，應(yīng)控制化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，將防范風(fēng)險(xiǎn)放在更加重要的位置;而《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見》（中發(fā)〔2016〕18號(hào)）落實(shí)以來，資本市場(chǎng)參與主體對(duì)國家發(fā)改委、財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫中項(xiàng)目資產(chǎn)證券化產(chǎn)品審核、備案等發(fā)行效率與市場(chǎng)認(rèn)可度顯著提升，發(fā)改委與中國證監(jiān)會(huì)通力合作，實(shí)現(xiàn)了PPP項(xiàng)目信息的及時(shí)共享，解決實(shí)際PPP項(xiàng)目創(chuàng)新類資產(chǎn)證券化產(chǎn)品發(fā)行過程中的諸多難點(diǎn)與新問題，擴(kuò)大了我國資本市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)化產(chǎn)品的資產(chǎn)項(xiàng)目屬性范圍，同時(shí)為PPP項(xiàng)目融資提供新的渠道[1]。

3 水利樞紐PPP項(xiàng)目法人主體組建的有效措施

3.1 法人主體組建方式

水利工程PPP項(xiàng)目若有社會(huì)資本參與，投資主體的多元化趨勢(shì)即為必然，而法人主體資金來源以及股份構(gòu)成，與政府單一投資相比較也更加復(fù)雜?；诖耍嚓P(guān)人員一方面需完善項(xiàng)目法人招標(biāo)方案，另一方面也要保證項(xiàng)目法人治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)建的合理性，在明確政府投資方與社會(huì)資本方權(quán)責(zé)的同時(shí)，吸引多方資本進(jìn)行投資，進(jìn)一步促進(jìn)水利樞紐PPP項(xiàng)目的順利實(shí)施。

3.2 法人主體模式分析

3.2.1 提高投資收益回報(bào)

首先，由于工程設(shè)計(jì)施工方就是社會(huì)資本方，其同時(shí)還需負(fù)責(zé)工程后續(xù)的運(yùn)營(yíng)管理，因此，相關(guān)人員可以進(jìn)行工程設(shè)計(jì)施工與運(yùn)營(yíng)管理的整合，為工程設(shè)計(jì)施工充分滿足后者需求提供更高的保證。其次，現(xiàn)如今社會(huì)資本方實(shí)行的基本上都是EPC模式，在以設(shè)計(jì)單位為首進(jìn)行總承包的情況下，不僅能使社會(huì)資本方的主動(dòng)性充分發(fā)揮，還能促進(jìn)工程設(shè)計(jì)的不斷優(yōu)化，對(duì)精細(xì)化施工的開展而言非常有利。

3.2.2 保證社會(huì)資方的收益

在項(xiàng)目法人股東結(jié)構(gòu)及職責(zé)已然明確的前提下，在水利樞紐PPP項(xiàng)目合作協(xié)議中，項(xiàng)目法人依然需進(jìn)一步明確規(guī)定工程收益的邊界條件，并限定政府投資方的分紅條件，很對(duì)不同的項(xiàng)目公司股東，制定最合理的水利工程收益分配機(jī)制[2]。例如，水利樞紐工程自完工直至運(yùn)營(yíng)的15年內(nèi)，由經(jīng)三方認(rèn)可的第四方機(jī)構(gòu)進(jìn)行審計(jì)，若財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率比社會(huì)資本投入低，且財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率計(jì)算準(zhǔn)確，國家投入的部分其將不參與分成，工程收益的優(yōu)先分配權(quán)由社會(huì)資本方優(yōu)先享有，使其投資回報(bào)得到保證。

3.2.3 發(fā)揮地方政府的作用

水利樞紐PPP項(xiàng)目的出資方若能充分發(fā)揮地方政府的作用，工程建設(shè)就能進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)對(duì)自然、經(jīng)濟(jì)及社會(huì)環(huán)境等方面的有效利用。另外，政府也應(yīng)正確履行股東職責(zé)，負(fù)責(zé)征地拆遷、社會(huì)維穩(wěn)以及移民安置等工作，在合理協(xié)調(diào)項(xiàng)目場(chǎng)地周邊單位與人民的基礎(chǔ)上，全面考慮當(dāng)?shù)貙?shí)際情況后再展開施工。

3.3 實(shí)踐案例

以某水利樞紐PPP項(xiàng)目為例，其主要由水源工程與供水灌溉工程構(gòu)成，主要負(fù)責(zé)向城鄉(xiāng)供水，屬于灌溉與發(fā)電相結(jié)合的水利工程，作為準(zhǔn)公益性工程的同時(shí)，整體經(jīng)營(yíng)性也很強(qiáng)，為Ⅱ等水利工程。工程開工時(shí)間為2016年8月，建設(shè)期為36個(gè)月，初步設(shè)計(jì)報(bào)告批復(fù)的總投資概算金額為27.88億元，投資結(jié)構(gòu)為中央補(bǔ)助9.89億元，省政府出資3.12億元，社會(huì)資本投資5.37億元，貸款9.5億元。

在項(xiàng)目股東招標(biāo)完成之后，省級(jí)政府出資人代表為省水投公司，地方政府出資人代表則為州水投公司，兩公司與社會(huì)資本方均為項(xiàng)目股東，共同組建項(xiàng)目公司，項(xiàng)目公司注冊(cè)資本金為15.6億元，其中省水投公司、州水投公司、社會(huì)資本方分別出資9.24億元、3億元、4.15億元，與資本金出資額對(duì)應(yīng)的持股比例分別為55. 60%、18. 30%、26.10%。規(guī)定在建設(shè)期與特許經(jīng)營(yíng)期之內(nèi)，項(xiàng)目法人需履行項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)和用戶服務(wù)等職責(zé)，在特許經(jīng)營(yíng)期滿之后，項(xiàng)目法人主體將工程資產(chǎn)及相關(guān)權(quán)力移交至由項(xiàng)目發(fā)起人或項(xiàng)目發(fā)起人指定單位。

4 水利樞紐PPP項(xiàng)目法律政策風(fēng)險(xiǎn)研究

4.1 政策性實(shí)踐難點(diǎn)與系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)

雖然政府資金能有效緩解外來投資者的資金壓力，促進(jìn)運(yùn)營(yíng)收益的有效提升，但實(shí)際上受到政府預(yù)算管理不斷強(qiáng)化的影響，每筆資金支出都需根據(jù)預(yù)算決定，對(duì)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府財(cái)政情況較緊張，缺乏足夠的資金支持水利市場(chǎng)化項(xiàng)目建設(shè)。除此之外，一旦水利樞紐PPP項(xiàng)目的收益低于成本，若政府能適當(dāng)給予運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼，也能在很大程度上緩解項(xiàng)目財(cái)務(wù)狀況，但2014年頒布的《國務(wù)院關(guān)于清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的通知》中明確指出，對(duì)各地制定的稅收、非稅等收入與財(cái)政支出，政府需全面清除相關(guān)的優(yōu)惠政策，這是不可控的政策性實(shí)踐難點(diǎn)[3]。

4.2 政府補(bǔ)助資金用途難以統(tǒng)一

地方政府應(yīng)將中央補(bǔ)助資金用作水利樞紐PPP項(xiàng)目資本金，并在購買項(xiàng)目公司股權(quán)的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)政府出資人在項(xiàng)目建設(shè)中的決策權(quán)，充分發(fā)揮工程的公益性。社會(huì)資本方對(duì)此卻持不同意見，其認(rèn)為地方政府將中央投資作為股權(quán)的做法，使其在項(xiàng)目公司中的股份占比有所下降，中央補(bǔ)助資金應(yīng)起到補(bǔ)充社會(huì)資本投資的作用。即使國家近年來很多保障政策相繼出臺(tái)，但項(xiàng)目公司依然應(yīng)避免政府落入政府通過保底承諾、回購安排、明股實(shí)債等方式進(jìn)行變相融資的陷阱或?qū)㈨?xiàng)目包裝成PPP項(xiàng)目，社會(huì)資本方必須注意核查政府就PPP項(xiàng)目所給出的相關(guān)支持政策是否涉及以上法律風(fēng)險(xiǎn)。

4.3 經(jīng)營(yíng)管理權(quán)限未明確

地方政府作為出資方，認(rèn)為項(xiàng)目公司理應(yīng)將資本金出資額作為根據(jù)，實(shí)現(xiàn)各投資者的股權(quán)劃分，依照股權(quán)賦予的相應(yīng)權(quán)利，進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理決策等活動(dòng)。但社會(huì)資本方則認(rèn)為對(duì)于BOT項(xiàng)目而言，為使項(xiàng)目公司市場(chǎng)化運(yùn)作的效率與質(zhì)量得到保障，工程經(jīng)營(yíng)管理權(quán)應(yīng)交由社會(huì)資本方行使，同時(shí)社會(huì)資本方也需擁有工程特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，雙方產(chǎn)生分歧的關(guān)鍵點(diǎn)，若無法及時(shí)處理，將直接影響到工程的正常實(shí)施。《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》中提出，政府和社會(huì)資本合作模式中，由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作：政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。項(xiàng)目公司依然應(yīng)注意避免政府出資人代表，在合作期限內(nèi)一直未實(shí)繳出資的問題。

5 結(jié)語

綜上，水利樞紐PPP項(xiàng)目可以在公開招標(biāo)且投資人已經(jīng)確定之后，由社會(huì)資本方進(jìn)行工程總承包建設(shè)，與此同時(shí)，相關(guān)人員還應(yīng)將總承包方式的弊端考慮在內(nèi)，充分發(fā)揮政府出資方的作用，加大監(jiān)管水利工程施工的力度。在保證監(jiān)理工作能獨(dú)立開展的基礎(chǔ)上，促進(jìn)我國水利工程建設(shè)的健康發(fā)展。

（作者系中企云鏈（北京）金融信息服務(wù)有限公司 高級(jí)咨詢經(jīng)理）

【參考文獻(xiàn)】

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[3]劉貝貝.綜合利用水利樞紐PPP項(xiàng)目特許運(yùn)營(yíng)階段風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)研究[D].鄭州：華北水利水電大學(xué)，2017.