程金平

摘 要：少數(shù)民族文化是我國文化體系的重要組成部分，隨著文化產(chǎn)業(yè)的大力發(fā)展，對(duì)民族文化的保護(hù)與開發(fā)逐漸受到更多重視。其中，利益分配在民族文化開發(fā)工作中成為焦點(diǎn)問題，因此，分析有關(guān)利益補(bǔ)償制度的相關(guān)內(nèi)容與形式、作用及不足進(jìn)而關(guān)切到民族文化的補(bǔ)償對(duì)于更好地開發(fā)民族文化與保護(hù)民族文化傳統(tǒng)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞：民族文化開發(fā);民族文化補(bǔ)償;利益分配

一、民族文化補(bǔ)償問題的緣起

民族文化是彰顯一個(gè)民族身份的獨(dú)特標(biāo)志，各少數(shù)民族在生活習(xí)慣與文化傳統(tǒng)等方面不盡相同，各具特色。且各民族文化背后蘊(yùn)含著其獨(dú)特的藝術(shù)審美價(jià)值與文化情趣，故在眾多少數(shù)民族地區(qū)，對(duì)民族文化進(jìn)行商業(yè)開發(fā)成為彰顯民族文化魅力、獲取經(jīng)濟(jì)利益的一項(xiàng)常見舉措。但在民族文化開發(fā)過程中，會(huì)對(duì)民族地區(qū)及民族文化主體產(chǎn)生一定影響，尤其是一些負(fù)面影響。追溯需要對(duì)民族文化進(jìn)行補(bǔ)償?shù)脑颍饕袃牲c(diǎn)，下面進(jìn)行展開論述。

（一）民族文化開發(fā)中利益分配失衡問題凸顯

民族文化開發(fā)作為民族地區(qū)彰顯文化魅力、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要手段，確實(shí)對(duì)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)生了一定積極影響，如就業(yè)機(jī)會(huì)增加、基礎(chǔ)設(shè)施改善以及文化交流加強(qiáng)等。但是由于開發(fā)的商業(yè)性行為以市場(chǎng)利益為重，使得當(dāng)?shù)鼐用竦纳姝h(huán)境與文化權(quán)益受到了更多地破壞與不公，利益分配失衡問題逐漸成為民族傳統(tǒng)文化保護(hù)與開發(fā)的核心，這主要是由于各主體價(jià)值取向的不同。

以民族地區(qū)旅游開發(fā)為例，涉及到的主體主要有地方政府、旅游開發(fā)商與當(dāng)?shù)鼐用袢矫?。地方政府作為國家資源的“代理人”，對(duì)民族旅游資源具有處置權(quán)和收益權(quán)，出于促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展、增加財(cái)政收入的目的，政府將利益天平偏向了旅游開發(fā)商。①如政府可能利用其公權(quán)力機(jī)關(guān)的形象征收當(dāng)?shù)鼐用竦耐恋刭Y源，使得開發(fā)商能夠以最小的成本獲取寶貴的土地資源。②另外，當(dāng)?shù)卣ǔ＿€會(huì)給予開發(fā)商許多優(yōu)惠條件，通過出讓其對(duì)旅游開發(fā)的經(jīng)營權(quán)或直接插手項(xiàng)目規(guī)劃或設(shè)置收費(fèi)關(guān)卡收取門票分紅。旅游開發(fā)商則是民族地區(qū)旅游開發(fā)運(yùn)營的主體。前已述及，政府以較低的價(jià)格從當(dāng)?shù)鼐用袷种姓魇栈蛘饔猛恋?，再將土地使用?quán)低價(jià)轉(zhuǎn)讓旅游開發(fā)商，由此使得旅游開發(fā)商的開發(fā)成本降低，加之當(dāng)?shù)刎S富、低廉的勞動(dòng)力，使得其付出的開發(fā)成本又有所節(jié)省，因此旅游開發(fā)商所獲得的收益就相對(duì)較高。當(dāng)?shù)鼐用裨谌哧P(guān)系中是處于弱勢(shì)地位的一方。一方面，在旅游開發(fā)中，當(dāng)?shù)鼐用袷チ俗约和恋氐氖褂脵?quán)和景區(qū)開發(fā)的優(yōu)先參與權(quán)，又通過付出自己廉價(jià)的勞動(dòng)力得到微薄的收入。再加上當(dāng)?shù)匚幕Y源與生態(tài)環(huán)境被無償、肆意的使用和篡改，使得他們的文化習(xí)慣與生存環(huán)境受到不利影響。另一方面，即使部分當(dāng)?shù)鼐用褚驗(yàn)槁糜伍_發(fā)獲得了就業(yè)機(jī)會(huì)、增加了經(jīng)濟(jì)收入，但是從長久看來，隨著旅游規(guī)模的擴(kuò)大，開發(fā)商需求更廣闊的發(fā)展空間，對(duì)當(dāng)?shù)鼐用裨斐傻摹扒址浮币矔?huì)更加嚴(yán)重，他們的生存成本會(huì)變得更高。①

由此可見，不同利益主體由于價(jià)值取向的不同導(dǎo)致了他們參與民族旅游開發(fā)的方式與態(tài)度不同，利益分配結(jié)果也各不相同。

（二）民族文化產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度不健全

如果說利益分配失衡是民族文化補(bǔ)償機(jī)制的直接導(dǎo)火索，那么民族文化產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度的不健全則是民族文化補(bǔ)償機(jī)制存在的深層原因，因?yàn)檎怯捎诿褡逦幕a(chǎn)權(quán)保護(hù)制度的不健全，才導(dǎo)致了民族文化開發(fā)中的利益分配失衡。在民族旅游開發(fā)中，民族文化是其中非常關(guān)鍵的旅游資源，但是由于缺乏國家明確的產(chǎn)權(quán)界定與保護(hù)，導(dǎo)致民族文化資源在旅游開發(fā)中被無償使用。②

具體來說，其一是因?yàn)槊褡逦幕墓残浴Ｃ褡逦幕且粋€(gè)民族全體人民共同締造的結(jié)果，為本民族人民所共有，加之民族文化資源具有稀缺性和脆弱性，故對(duì)民族文化進(jìn)行保護(hù)成為一項(xiàng)社會(huì)公共利益。將民族文化保護(hù)納入社會(huì)保護(hù)范疇，本是體現(xiàn)民族文化珍貴性與脆弱性的舉措，但在實(shí)際工作中，人們過分強(qiáng)調(diào)民族文化的社會(huì)性與公益性，而弱視了對(duì)民族民事權(quán)利的尊重，當(dāng)對(duì)民族文化進(jìn)行開發(fā)時(shí)忽視了民族文化主體的意愿，損害了民族文化主體的相關(guān)利益。其二，是由于管理主體的缺位。我國是社會(huì)主義公有制國家，一切資源屬全民所有。因此，民族文化資源具有公共性，在法律上是屬于國家所有，由國家代為行使資源管理的權(quán)利，但由于國家是一個(gè)公共機(jī)構(gòu)，是虛設(shè)的，即“所有者虛位”，故將少數(shù)民族文化產(chǎn)權(quán)委托給以國務(wù)院為中心的各級(jí)行政機(jī)關(guān)和部門。如前所述，政府等行政機(jī)關(guān)以及開發(fā)商未能長遠(yuǎn)地顧忌到當(dāng)?shù)鼐用竦睦?，使得利益分配出現(xiàn)失衡的結(jié)果。其三，是由于法律保護(hù)的不健全。目前，我國法律對(duì)民族文化的保護(hù)主要集中在公法領(lǐng)域，私法領(lǐng)域知識(shí)產(chǎn)權(quán)制度對(duì)民族文化保護(hù)不足。公法領(lǐng)域保護(hù)是以國家或政府權(quán)力為軸心進(jìn)行自上而下的調(diào)整，以維護(hù)公共利益為主要目的，主要關(guān)系到社會(huì)資源的再分配。而私法領(lǐng)域保護(hù)是以民族主體的權(quán)利為軸心進(jìn)行的自下而上的調(diào)整，以保護(hù)私人利益為目的，主要關(guān)系到社會(huì)資源的初次分配。③由于私法領(lǐng)域知識(shí)產(chǎn)權(quán)制度對(duì)民族文化保護(hù)的淡薄，使得民族地區(qū)及民族文化保護(hù)缺乏主動(dòng)性，民族文化主體未能充分展現(xiàn)其權(quán)利主體意識(shí)、滿足其自身權(quán)利需求。

二、民族文化補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)與提升

近年來，隨著文化產(chǎn)業(yè)的大力發(fā)展，民族文化的保護(hù)與開發(fā)工作不斷加速。在此背景下，對(duì)利益補(bǔ)償制度進(jìn)行辨析，厘清利益補(bǔ)償制度的表象與本質(zhì)，對(duì)于進(jìn)一步推動(dòng)民族文化保護(hù)與開發(fā)工作的開展具有不可忽視的作用。

（一）利益補(bǔ)償制度是民族文化補(bǔ)償?shù)闹匾罁?jù)

目前，利益補(bǔ)償制度主要有兩大形式，一是行政補(bǔ)償，二是生態(tài)補(bǔ)償。民族文化補(bǔ)償同樣借鑒利益補(bǔ)償制度，主要采用行政補(bǔ)償與生態(tài)補(bǔ)償以解決民族文化開發(fā)與保護(hù)相關(guān)問題。

田艷學(xué)者在綜合比較法、行政法等學(xué)理討論基礎(chǔ)上總結(jié)出：“行政補(bǔ)償為行政主體基于公共利益的需求，在行政管理活動(dòng)中合法行使職權(quán)的行為及其附隨效果，給公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益造成特別損失，由國家予以補(bǔ)償?shù)男袨?、制度或義務(wù)”。①由此可見，行政補(bǔ)償?shù)某闪⑿枰恍┮?guī)定性條件，田艷學(xué)者將其總結(jié)有三，一是存在特定的損失、二是造成損失的原因是合法的行政行為、三是以上二者之間存在著因果聯(lián)系。此外，行政補(bǔ)償中以公共利益遭受特別犧牲為前提也是需要注意的一點(diǎn)。行政補(bǔ)償?shù)姆绞街饕薪疱X補(bǔ)償、恢復(fù)原狀或是土地置換、提供醫(yī)療、撫恤支持以及一些特殊的優(yōu)惠政策行政補(bǔ)償方式。行政補(bǔ)償對(duì)于保障組織或法人的合法權(quán)益不受侵犯，維護(hù)社會(huì)公平正義具有重要意義，但也存在著其固有的缺陷，如行政補(bǔ)償側(cè)重于對(duì)補(bǔ)償原則及范圍等理論性問題進(jìn)行約束，對(duì)損失的一些具體現(xiàn)實(shí)情境不能面面俱到。在對(duì)民族文化開發(fā)的行政補(bǔ)償中，需要明確行政補(bǔ)償?shù)倪@一點(diǎn)不足，力求將民族文化補(bǔ)償進(jìn)行到位、將損失降到最低。

生態(tài)補(bǔ)償主要是針對(duì)自然資源開發(fā)而實(shí)施的一項(xiàng)補(bǔ)償制度，民族地區(qū)的開發(fā)活動(dòng)勢(shì)必同樣會(huì)對(duì)民族地區(qū)的自然生態(tài)環(huán)境造成影響，因此對(duì)于生態(tài)補(bǔ)償形式進(jìn)行分析也十分有必要。生態(tài)補(bǔ)償?shù)暮诵膬?nèi)容主要包括四個(gè)方面，一是對(duì)生態(tài)系統(tǒng)本身保護(hù)或破壞的成本進(jìn)行補(bǔ)償;二是通過經(jīng)濟(jì)手段將經(jīng)濟(jì)效益的外部性內(nèi)部化;三是對(duì)個(gè)人或區(qū)域保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境的投入或放棄發(fā)展機(jī)會(huì)的損失進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償;四是對(duì)具有重大生態(tài)價(jià)值的區(qū)域或?qū)ο筮M(jìn)行保護(hù)性投入。②田艷學(xué)者在對(duì)我國生態(tài)補(bǔ)償制度進(jìn)行評(píng)價(jià)時(shí)指出該補(bǔ)償制度存在幾個(gè)比較凸出的問題，如補(bǔ)償主體單一、“項(xiàng)目工作”式補(bǔ)償政策缺乏穩(wěn)定性、政策制定過程中缺乏利益相關(guān)者的充分參與等。

在筆者看來，對(duì)民族文化的開發(fā)不僅要考慮到對(duì)自然生態(tài)進(jìn)行補(bǔ)償，同時(shí)也要對(duì)文化生態(tài)進(jìn)行補(bǔ)償。正如楊軍輝學(xué)者所說，民族文化不同于大氣、水、森林等自然公共資源，有其天然的產(chǎn)權(quán)所有人，民族文化補(bǔ)償更多受到人文因素影響，因而在民族文化補(bǔ)償中要側(cè)重利益雙方的心理分析以及社會(huì)分析乃至政治分析等。③因此，民族文化開發(fā)的生態(tài)補(bǔ)償需要將“文化生態(tài)”納入考慮范圍。至此，筆者認(rèn)為，民族文化補(bǔ)償是指當(dāng)對(duì)民族地區(qū)或民族文化進(jìn)行開發(fā)活動(dòng)，并對(duì)當(dāng)?shù)刈匀慌c文化生態(tài)造成一定影響時(shí)而采取的一種利益損失補(bǔ)償方案，該解決方案主要聚焦于民族地區(qū)主體的經(jīng)濟(jì)利益與文化權(quán)益。

（二）民族文化補(bǔ)償需要在利益補(bǔ)償制度上有所提升

從行政補(bǔ)償與生態(tài)補(bǔ)償?shù)男问脚c內(nèi)容來看，利益補(bǔ)償制度是一個(gè)救濟(jì)性制度。也就是說，“補(bǔ)償制度都是源自相對(duì)方的合法利益受損，相關(guān)方基于法律的相關(guān)規(guī)定來對(duì)相對(duì)方的受損利益進(jìn)行適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償，來使其受損害的利益恢復(fù)到原初狀態(tài)，進(jìn)而在當(dāng)事各方之間尋求可能的利益平衡?！雹?/p>

從其中一個(gè)角度分析，目前的利益補(bǔ)償制度大體是一種“事后補(bǔ)償”制度，即是當(dāng)利益損失發(fā)生之后采取的一種解決方案?！笆潞笱a(bǔ)償”雖然可以在一定程度上彌補(bǔ)事先的損失，但也存在一些問題，如補(bǔ)償不及時(shí)、補(bǔ)償不公平、補(bǔ)償不到位等。因此，若能引進(jìn)一種“事先補(bǔ)償”制度，或許能使民族文化補(bǔ)償機(jī)制更加完善，使民族文化開發(fā)更加順暢。如在民族文化開發(fā)的規(guī)劃階段便將可能造成的利益損失進(jìn)行預(yù)算，在損失實(shí)際產(chǎn)生之前就將補(bǔ)償責(zé)任進(jìn)行確定。這樣，將相關(guān)補(bǔ)償作為民族文化開發(fā)的一個(gè)前提條件，可以為民族文化保護(hù)與開發(fā)增設(shè)一個(gè)具有強(qiáng)制約束力的保障。

從另一個(gè)角度分析，當(dāng)前的利益補(bǔ)償制度主要依靠法律公權(quán)力力量，個(gè)人及組織等私域力量發(fā)揮不足。在民族文化保護(hù)與開發(fā)過程中，除了國家與政府，也存在多方面的私人力量。以民族旅游開發(fā)為例，私域力量還包括開發(fā)商、游客等。但據(jù)有關(guān)學(xué)者的研究發(fā)現(xiàn)，“游客不認(rèn)同其民族文化補(bǔ)償主體身份且補(bǔ)償意愿較低”。①另外，筆者認(rèn)為民族文化主體也應(yīng)是最基礎(chǔ)亦即最易讓人忽視的補(bǔ)償主體。實(shí)際上，在民族文化的保護(hù)與開發(fā)過程中，有些利益損失是來自于民族文化主體的“不作為。如部分少數(shù)民族群體為了短暫的經(jīng)濟(jì)利益，對(duì)自己的民族文化進(jìn)行不恰當(dāng)?shù)母脑?，使民族文化“失真”甚至惡俗等。?dāng)然，這其中要對(duì)創(chuàng)新創(chuàng)作與惡意惡搞進(jìn)行辨別，其中也存在頗多復(fù)雜性與困難。對(duì)于那些“不作為”的私域力量，對(duì)于未能主動(dòng)承擔(dān)民族文化傳承義務(wù)、在民族文化開發(fā)或保護(hù)過程中對(duì)民族文化造成不利影響的個(gè)人或組織，也應(yīng)給予相應(yīng)懲罰以補(bǔ)償民族文化建設(shè)與發(fā)展。這樣便使那些昔日傳統(tǒng)意義上的補(bǔ)償客體轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)兼具補(bǔ)償主體責(zé)任的對(duì)象，從而激發(fā)他們對(duì)民族文化保護(hù)的主動(dòng)性與自覺性，提高自身對(duì)民族文化的責(zé)任感，增強(qiáng)其作為相關(guān)文化權(quán)利主體的意識(shí)。

三、民族文化補(bǔ)償?shù)膬r(jià)值體現(xiàn)

民族文化補(bǔ)償是對(duì)文化權(quán)利的一種尊重與捍衛(wèi)，“文化權(quán)利是人權(quán)的一個(gè)組成部分，它們是一致的、不可分割的和相互依存的”。②因此，民族文化補(bǔ)償，首先是對(duì)少數(shù)民族基本人權(quán)的一種尊重與保護(hù)。集中到民族文化保護(hù)與開發(fā)問題上，其價(jià)值與作用主要體現(xiàn)在以下幾方面：

（一）增強(qiáng)民族文化保護(hù)的自覺性

民族文化補(bǔ)償在一定程度上是一種對(duì)破壞民族文化的開發(fā)行為的“懲戒”措施，它以一定的行政約束力強(qiáng)調(diào)對(duì)民族文化進(jìn)行保護(hù)的重要性與必要性。在實(shí)際運(yùn)行中，民族文化補(bǔ)償?shù)男姓s束力有助于轉(zhuǎn)化為一種思想與道德方面的覺悟，使得民族文化開發(fā)相關(guān)主體增強(qiáng)自身對(duì)民族文化保護(hù)的自覺性。

（二）有利于保護(hù)我國文化的多樣性

我國是一個(gè)統(tǒng)一的多民族國家，共擁有五十六個(gè)民族，其中少數(shù)民族五十五個(gè)，各民族都擁有其獨(dú)特的民族文化，這些少數(shù)民族文化成就了我國文化的多樣與燦爛。在文化因素與文化力量日益重要的現(xiàn)實(shí)中，保護(hù)文化多樣性越來越得到全人類的重視，少數(shù)民族文化的保護(hù)也受到全國的重視成為急需解決的重要問題。如若缺失了民族文化補(bǔ)償機(jī)制，則民族文化保護(hù)與開發(fā)工作勢(shì)必存有很大困難。為民族文化開發(fā)建立相應(yīng)的補(bǔ)償機(jī)制，一方面有助于調(diào)動(dòng)少數(shù)民族群體的積極性，增強(qiáng)民族文化保護(hù)與發(fā)展的主動(dòng)性;另一方面可以為各少數(shù)民族文化保護(hù)與開發(fā)籌得一定資金，增強(qiáng)民族文化保護(hù)力量。

（三）促進(jìn)民族傳統(tǒng)文化的生產(chǎn)性保護(hù)

民族文化補(bǔ)償機(jī)制有利于民族文化的開發(fā)與再生產(chǎn)，有助于改變過去將產(chǎn)業(yè)化、商業(yè)化、市場(chǎng)化視為民族文化保護(hù)禁區(qū)的陳腐觀念與錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。有利于民族文化資源與資本在市場(chǎng)化進(jìn)程中實(shí)現(xiàn)自身的良性發(fā)展，進(jìn)而推動(dòng)民族文化生產(chǎn)性保護(hù)的積極探索與實(shí)踐，尤其是少數(shù)民族非物質(zhì)文化遺產(chǎn)。非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的生產(chǎn)性保護(hù)體現(xiàn)了學(xué)界公認(rèn)的整體性保護(hù)原則與活態(tài)性保護(hù)原則，民族文化補(bǔ)償機(jī)制有利于實(shí)現(xiàn)用文化的多樣性推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的多樣性。①

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