摘? 要：2018年刑事訴訟法增設(shè)了特別不起訴制度，這是刑事檢察中公訴裁量權(quán)多元化的擴(kuò)展，也是公訴權(quán)中不起訴制度適用范圍和空間的擴(kuò)大。公訴自由裁量權(quán)的擴(kuò)大也將起訴法定主義和起訴便宜主義能夠兼收并蓄、相互調(diào)和。這種多形式的公訴裁量權(quán)行使方式使案件在審前階段實現(xiàn)案件分流，提升訴訟審理效率，重新使犯罪嫌疑人回歸社會，推動司法改革具有重大意義。

關(guān)鍵詞：刑事訴訟;公訴裁量權(quán);特別不起訴

一、問題與現(xiàn)狀

2018年刑事訴訟法增設(shè)了特別不起訴，針對的是犯罪嫌疑人自愿如實供述涉嫌犯罪的事實，有重大立功或者案件涉及國家重大利益的，這一類的犯罪嫌疑人經(jīng)層報最高人民檢察院批準(zhǔn)，公安機(jī)關(guān)可以撤銷案件，檢察機(jī)關(guān)可以作出不起訴決定，也可以對其中的一項罪名或多項罪名不起訴。適用特別不起訴，需符合基本適用條件和特殊適用條件才能行使不起訴裁量權(quán)。其中，基本適用條件是犯罪嫌疑人自愿如實供述涉嫌犯罪的事實，這是對認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的對應(yīng)銜接，也是在審前程序中對特殊案件貫徹認(rèn)罪認(rèn)罰從寬的具體規(guī)定。但是問題在于特殊條件的適用，有重大立功或者案件涉及國家重大利益的，經(jīng)最高人民檢察院批準(zhǔn)，檢察機(jī)關(guān)才可以行使不起訴裁量權(quán)，特殊適用條件對特別不起訴制度的適用至關(guān)重要。

特別不起訴制度設(shè)立以來，根據(jù)各級地方檢察院辦理案件的數(shù)量來看，特別不起訴適用率低。分析其主要原因歸為以下三點：第一，特殊適用條件中裁判標(biāo)準(zhǔn)無法衡量;雖然特別不起訴發(fā)生在認(rèn)罪認(rèn)罰案件當(dāng)中，但是面對特殊的適用條件，一般的犯罪嫌疑人無法達(dá)到。有重大立功或者案件涉及國家重大利益的，滿足這一適用條件需具備特定的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)法律規(guī)定，對于重大立功和案件涉及到國家重大利益的考量標(biāo)準(zhǔn)需結(jié)合實體法與相關(guān)規(guī)范性文件加以解釋、比較。第二，批準(zhǔn)機(jī)關(guān)的唯一性;特別不起訴的案件需經(jīng)過最高人民檢察院的批準(zhǔn)，各級檢察院方可不起訴。極大限制了不起訴決定的適用，為不起訴決定權(quán)的適用增設(shè)了前提。第三，相關(guān)制度和配套機(jī)制不健全;新修改的刑訴法中，特別不起訴制度在實踐中缺乏理論指導(dǎo)和典型案例，面對新出現(xiàn)的問題還處于一個淺顯生疏的狀態(tài)。

從應(yīng)然的角度而言，裁量性不起訴是個開放的體系，不起訴的理由也應(yīng)該是多元化的，在不起訴裁量的運(yùn)行當(dāng)中，新增設(shè)的特別不起訴是將原來單面性的裁量事由向多面性事由的發(fā)展，檢察機(jī)關(guān)可以對其中的一項罪名或多項罪名不起訴，使不起訴對象由犯罪嫌疑人向刑事案件罪名的轉(zhuǎn)化，公訴裁量依據(jù)的事由也變得靈活，行使不起訴裁量權(quán)所針對的客體更趨于明確。

二、特別不起訴權(quán)行使的必要性

（一）目的刑罰觀的興起

19世紀(jì)20年代前，刑罰處罰奉行刑罰報應(yīng)論，在報應(yīng)觀念支配下，以懲罰犯罪為目的，則主張：“沒有犯罪就沒有刑罰”。對待犯罪以重刑處置，無論任何犯罪都要受到國家的追訴。與此相適應(yīng)，在刑事追訴時必然采取起訴法定主義，并且不允許用刑罰以外的方式解決犯罪問題，利用國家的強(qiáng)制力保障社會和統(tǒng)治秩序的穩(wěn)定。19世紀(jì)20年代以后，目的刑刑罰論逐漸取代了報應(yīng)刑刑罰論，目的刑刑罰論中的教育刑思想得到提倡。在目的刑刑罰論者看來，刑罰的目的不在刑罰自身，刑罰的意義在于保護(hù)社會。在目的刑論的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的教育刑思想認(rèn)為：“行刑不應(yīng)是以惡報惡，除了為刑罰而執(zhí)行刑罰之外，尚有其他目的存在，即在于教育犯罪人，發(fā)現(xiàn)并發(fā)揚(yáng)其善良之處，使之重新回歸社會?！蹦康男绦塘P觀的興起為我國公訴裁量不起訴制度的設(shè)立提供了思想基礎(chǔ)，因此，刑罰處罰觀得以轉(zhuǎn)變。在審前階段檢察官行使公訴裁量權(quán)，能夠發(fā)揮目的刑刑罰理論的作用，使犯罪嫌疑人及早回歸社會。以特別不起訴制度中的基本適用條件為前提，體現(xiàn)犯罪嫌疑人在主觀上認(rèn)罪認(rèn)罰，表明悔罪態(tài)度，與目的刑刑罰論中教育犯罪人積極向善和矯正自我相契合。

（二）特別不起訴的理論基礎(chǔ)——起訴便宜主義

起訴便宜主義與起訴法定主義相對應(yīng)，主要是針對大陸法系國家的公訴制度而言的，與不起訴裁量權(quán)密切相關(guān)。起訴法定原則受嚴(yán)格規(guī)則主義的影響，排除了檢察官的不起訴裁量權(quán)。雖然對于維護(hù)法律的統(tǒng)一實施及預(yù)防檢察官的公訴權(quán)濫用起到了積極作用，但也存在司法資源浪費，訴訟效率低下，忽視個案正義等諸多弊端。相對于起訴便宜主義，通過法律規(guī)定，公訴機(jī)關(guān)對各種情形的斟酌而賦予檢察官一定的裁量權(quán)。從某種程度上講，起訴便宜主義也是彌補(bǔ)起訴法定主義的不足。遵循起訴便宜主義，檢察官通過行使不起訴裁量權(quán)使案件以審判外方式得以解決，不僅可以實現(xiàn)司法資源的優(yōu)化配置，提高訴訟效率，也有利于檢察官對個案的綜合分析能夠預(yù)防犯罪和保障人權(quán)。起訴便宜主義原則作為檢察機(jī)關(guān)起訴裁量權(quán)行使的理論依據(jù)，其本身有著豐富的內(nèi)涵，充分體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)考慮刑事程序所涉及的各種因素或利益的綜合評估，在司法理論實踐中具有不可替代的作用。特別不起訴是起訴便宜主義原則理論影響下新誕生的不起訴裁量制度，充分實現(xiàn)了起訴法定與起訴便宜的結(jié)合。

（三）不起訴裁量的利益延伸

維護(hù)國家公共利益是社會整體利益和最大多數(shù)人的期待，檢察機(jī)關(guān)作為國家公共利益的代表，公益原則應(yīng)當(dāng)是檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行刑事訴訟的重要行為原則，也應(yīng)是檢察機(jī)關(guān)決定是否起訴的基本準(zhǔn)則。在現(xiàn)代社會，社會公共利益的考量是公訴裁量權(quán)得以長期存在的基石。公共利益原則要求檢察機(jī)關(guān)在是否追訴的問題上必須對有沖突的公共利益進(jìn)行平衡，如果其他公共利益優(yōu)于犯罪追訴的必要性，則應(yīng)允許檢察機(jī)關(guān)作出不起訴處理。在起訴便宜主義原則的引導(dǎo)下公訴機(jī)關(guān)會優(yōu)先考慮公共利益，在其他的法律政治、國家公共利益與刑事追究相抵觸時，即使犯罪嫌疑人的行為存在嫌疑，公訴機(jī)關(guān)仍可以不提起公訴。

在特別不起訴中，起訴裁量范圍從以往的輕微罪名擴(kuò)展到“案件涉及國家重大利益”的情形。在特殊適用條件中規(guī)定了“有重大立功或者案件涉及國家重大利益的，”據(jù)此條件，檢察官結(jié)合基本適用條件經(jīng)最高檢批準(zhǔn)對犯罪嫌疑人作出不起訴決定。特別不起訴是公訴機(jī)關(guān)在不同利益權(quán)衡之中將國家公共利益放在首位，優(yōu)先保護(hù)國家公共利益而作出的不起訴決定。因此，特別不起訴制度將保護(hù)國家公共利益作為行使裁量權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)，是我國公訴裁量權(quán)發(fā)展的進(jìn)步。

三、特別不起訴的實踐發(fā)展

（一）層報制度

在特別不起訴設(shè)立之前，公訴機(jī)關(guān)的不起訴決定的審批核準(zhǔn)程序是內(nèi)部審批，本級核準(zhǔn)。法定不起訴、酌定不起訴、證據(jù)不足不起訴以及附條件不起訴，均由擬作出不起訴決定的檢察機(jī)關(guān)的檢察長或檢察委員會審核、批準(zhǔn)。而監(jiān)察委移送的案件，需經(jīng)上一級檢察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，公訴機(jī)關(guān)才可決定不起訴，這是在審批級別上作出的調(diào)整。2018年刑訴法第182條第1款則將特別不起訴的審批層級提升到最高人民檢察院。一方面從案件的不起訴適用率上講，經(jīng)過層層上報和篩選，降低了上報的案件數(shù)量，導(dǎo)致了不起訴率低;但是從辦案質(zhì)量和效果上看，能夠適用特別不起訴的案件都是極為特殊的案件，往往案情復(fù)雜、涉及重大利益，在法律、事實、證據(jù)等方面需要嚴(yán)格把關(guān)。由最高人民檢察院核準(zhǔn)，能夠把握大局，協(xié)調(diào)各方利益，審慎處理案件，有利于案件質(zhì)量和辦案效果有機(jī)結(jié)合。但是這樣的全局把控，在一定程度上會限制特別不起訴的普遍適用。

（二）適用標(biāo)準(zhǔn)

由于特別不起訴的適用條件規(guī)定的較為原則和抽象，加之可能適用的案件數(shù)量極少，地方檢察機(jī)關(guān)往往缺乏辦理此類案件的豐富經(jīng)驗。最高檢積極應(yīng)對此類問題，加快制定統(tǒng)一的適用標(biāo)準(zhǔn)，尤其是針對重大立功或者案件涉及國家重大利益的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)作出細(xì)則，在全國范圍內(nèi)推廣，避免適用標(biāo)準(zhǔn)出現(xiàn)地區(qū)差異。由最高人民檢察院對適用標(biāo)準(zhǔn)在全國范圍內(nèi)作統(tǒng)一把控，可以確保特別不起訴適用標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一性。

（三）救濟(jì)程序

在特別不起訴決定作出后，之前移送案件的偵查機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)如果對不起訴決定有異議，能否申請復(fù)議、復(fù)核;被不起訴人、被害人對不起訴決定有異議時，能否向檢察機(jī)關(guān)申訴，被害人能否向法院提起自訴。這些訴訟主體針對不起訴決定產(chǎn)生的異議將如何進(jìn)行程序性救濟(jì)，值得我們研究和探討。2018年刑訴法第182條之后并未規(guī)定救濟(jì)的程序，原因是特別不起訴的核準(zhǔn)權(quán)由最高檢行使，最高檢核準(zhǔn)的案件無法進(jìn)行制約和救濟(jì)，這樣的制度存在和權(quán)力的行使明顯缺少一定的程序價值理論支撐。在實踐中成為制度擺設(shè)，擴(kuò)大不起訴裁量適用范圍的意義僅存。

（四）展望

近幾年，我國公訴裁量權(quán)制度得到了快速發(fā)展，不起訴裁量范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，特別不起訴制度的設(shè)立，彌補(bǔ)了保護(hù)國家公共利益和犯罪嫌疑人主觀認(rèn)罪認(rèn)罰作出不起訴決定的立法空白，對后續(xù)發(fā)展具有深遠(yuǎn)意義。但是我國不起訴裁量權(quán)在實施過程存在問題，比如，現(xiàn)有制度中的一些因素制約了裁量不起訴的程序性功能，程序性救濟(jì)在特別不起訴中出現(xiàn)缺失;程序適用條件范圍窄，裁量控制過于嚴(yán)苛極易影響不起訴裁量權(quán)作用的發(fā)揮，控制過于寬松又起不到有效的作用，因而對“度”的把握極為重要。特別不起訴的設(shè)立，是我國公訴裁量權(quán)的又一大進(jìn)步，呈現(xiàn)出我國檢察機(jī)關(guān)行使公訴裁量權(quán)多元化的局面。

參考文獻(xiàn)

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作者簡介：聶超，（1995—），男，漢族，山西懷仁人，法學(xué)碩士，西北政法大學(xué)刑事法學(xué)院，研究方向：刑事訴訟法學(xué)。