徐厚淑
關(guān)鍵詞:PPP模式? 財政風險? 監(jiān)管問題? 績效評估
政府與社會資本合作模式,鼓勵民營資本、私營資本和政府合作,參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。從廣義上來看,該模式是政府部門和私營部門合作期間,讓私營部門掌握資源,提供公共服務(wù),相比于雙方單獨行動,能取得比預(yù)期更加有利的結(jié)果。與此同時,財政管理工作的難度提高,必須加強監(jiān)管力度,才能推動建設(shè)項目順利進展。以下結(jié)合實踐,探討了財政風險的監(jiān)管問題。
(一)特點
近些年,政府與社會資本合作,在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目中經(jīng)常采用,本質(zhì)上是一種融資手段,能對政府和社會資源進行合理配置。政府與社會資本合作的特點如下:第一,伙伴關(guān)系。社會私營部門和政府之間的伙伴關(guān)系,最主要的特點是目標一致,利用最少的資源和成本,獲得最多最優(yōu)的產(chǎn)品或服務(wù)。私營部門能獲得自身利益,政府部門能得到公共利益和福利;第二,利益共享。私營部門和政府之間,并不是簡單的分享利潤,而且獲得長期、穩(wěn)定的投資回報,且私營部門不能獲得超額利潤;第三,風險共擔。面對風險,政府部門可提供現(xiàn)金流量補貼,私營部門則對管理工作進行把控,從而規(guī)避風險。
(二)意義
第一,能促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級。政府與社會資本合作模式下,政府能向社會資本開放公共服務(wù)和基建項目,形成更加多元化、可持續(xù)的資金投入機制。如此,能整合社會資源,激發(fā)民間資本的活力,為企業(yè)發(fā)展拓寬空間,為經(jīng)濟增長提供動力,實現(xiàn)經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型升級。
第二,能加快轉(zhuǎn)變政府職能。政府與社會資本合作模式下,能規(guī)范政府的發(fā)展規(guī)劃,落實公共服務(wù)職能、市場監(jiān)管職能,對社會資本進行管理時,提高管理效率、提升創(chuàng)新能力,將政府的精力從微觀事務(wù)轉(zhuǎn)移到宏觀事務(wù)上。如此,有利于政府簡政放權(quán),促進政府職能轉(zhuǎn)變,突出國家治理的理念。
第三,能構(gòu)建現(xiàn)代財政制度。政府與社會資本合作模式下,本質(zhì)是政府購買服務(wù),管理工作的重點,從年度預(yù)算收支轉(zhuǎn)變?yōu)橹虚L期財政規(guī)劃,這和財稅制度改革的目標是一致的。該模式的應(yīng)用,能推動新型城鎮(zhèn)化建設(shè),為項目開展提供充足的資金支持,構(gòu)建現(xiàn)代財政制度。
(一)責權(quán)劃分不清
政府和社會資本合作時,如果財政監(jiān)管風險高,政府和私營部門之間,很容易出現(xiàn)以公謀私的現(xiàn)象,促使財政風險轉(zhuǎn)嫁到社會公眾身上。雙方合作時,如果責權(quán)劃分不清,會出現(xiàn)推諉扯皮的情況,導(dǎo)致項目進展不順利。
(二)風險控制缺失
從我國現(xiàn)行的政策方針來看,對于財政風險的控制指標比較寬泛,如何執(zhí)行、如何優(yōu)化標準設(shè)置、失控時如何懲罰,處于缺失狀態(tài)。在風險監(jiān)管方面,目前僅有《政府與社會資本合作項目財政承受能力論證指引》這一個規(guī)范,難以應(yīng)對實際的風險控制問題。
(三)隱性負債風險
政府與社會資本合作時,從經(jīng)濟角度來看具有明顯的優(yōu)勢,能對社會資金進行合理配置,提高使用價值。但是,如果私營部門沒有樹立正確的合作意識,項目進展中就容易出現(xiàn)負債事件,形成隱性負債風險。
(四)政策難以落實
政府與社會資本合作在開展過程中,依據(jù)相關(guān)規(guī)范要求,財政部門、政府部門,均是財政監(jiān)管者,要求下屬機構(gòu)做好監(jiān)管工作。由于政出多門,監(jiān)管工作缺少統(tǒng)一的指導(dǎo)思想和目標,不同部門機構(gòu)各自為政,就會導(dǎo)致政策難以落實,甚至阻礙合作項目的正常運行。
(五)金融工具缺失
相比于國外的政府與社會資本合作模式,我國項目多是在股東的擔保下融資,融資工作是少數(shù)銀行和投資人的事。由于缺少金融工具,很可能提高企業(yè)的負債率,如此一來,就會影響項目進展。而且,我國地方政府和國企,由于杠桿率普遍較高,這個矛盾和問題更加突出。
(一)加強資產(chǎn)債權(quán)管理
財政管理中,總資產(chǎn)是總負債和所有者權(quán)益之和,這是財務(wù)工作的基礎(chǔ)。基于這一背景下,必須提升公共債務(wù)的管理水平,樹立產(chǎn)權(quán)意識,盤活國有資產(chǎn),對政府負債和國有資本進行有效管理。此外,社會資本的管理涉及多個利益群體,項目啟動前應(yīng)明確劃分各個參與方的責權(quán)利,關(guān)注資產(chǎn)的動向,實現(xiàn)信息共享,為財政風險的防控提供依據(jù)。
(二)進行項目需求分析
政府與社會資本合作項目開展前,政府要做好市場調(diào)研工作,從項目建設(shè)意義、實際需求兩個方面,展開大數(shù)據(jù)分析,避免盲目追求個人利益、損害社會集體利益。具體操作上,一方面要完善財政監(jiān)管體系,提高精準度和針對性,不放過任何一個環(huán)節(jié);另一方面加快當?shù)氐呢斦?guī)劃改革速度,結(jié)合城鄉(xiāng)發(fā)展要求,制定短期、長期發(fā)展目標,完善財政資金的約束機制,按照嚴格的程序進行審核,最終才能進入項目庫。
(三)健全風險監(jiān)管體系
一般情況下,政府與社會資本合作項目,具有規(guī)模大、周期長、成本高的特點,要想對財政風險進行監(jiān)管,必須具有完善的監(jiān)管體系。其一,在公私合作經(jīng)營的范圍內(nèi),對項目進行可行性分析,建立財政風險評價模型;其二,合作項目在資源采購、合同簽署階段,均要制定完善的財政風險評價體系,對合作方進行擇優(yōu)選擇;其三,得到特許經(jīng)營許可后,采用財政風險動態(tài)監(jiān)管模型,突出監(jiān)管的實時性和全面性,能及時發(fā)現(xiàn)經(jīng)營問題并處理,保障各個參與方的經(jīng)濟利益。
(四)開展績效評估工作
新形勢下,構(gòu)建服務(wù)型政府,管理工作要注重績效評估,將其建立在公共服務(wù)的基礎(chǔ)上,突出財政杠桿的作用。那么,應(yīng)該如何在公共服務(wù)的基礎(chǔ)上進行績效評估呢?第一,對現(xiàn)有工作進行檢查,明確問題原因并及時解決;政府部門構(gòu)建后,評估是否滿足服務(wù)型條件;第二,政府與社會資本合作項目中,既要對項目進行績效評估,又要對政府進行單獨評估,切實發(fā)揮出績效評估的監(jiān)督作用;第三,可以引入第三方評估機構(gòu),保證評估結(jié)果的真實性、可靠性。
(五)引入政府預(yù)算管理
政府與社會資本合作項目在管理中,為了提高財政風險的監(jiān)管力度,可以將公共債務(wù)的管理,和政府預(yù)算管理相結(jié)合。首先,合作項目出臺后,對預(yù)算編審庫進行滾動管理,項目符合運行條件,才能投入項目;其次,核算項目資產(chǎn)時,按照現(xiàn)值進行支出、補貼、預(yù)計收益,保證賬實相符;最后,采用項目風險基金制度,制定風險資金比例、補償原則,保護各個參與方的利益。
綜上所述,政府與社會資本合作,常用在公共基礎(chǔ)設(shè)施項目的建設(shè)中,具有伙伴關(guān)系、利益共享、風險共擔的特點,能促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級、加快轉(zhuǎn)變政府職能、構(gòu)建現(xiàn)代財政制度。本文指出財政風險監(jiān)管工作存在的問題,必須加強資產(chǎn)債權(quán)管理,進行項目需求分析,健全風險監(jiān)管體系,開展績效評估工作,引入政府預(yù)算管理,以推動合作項目順利進展。
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