黃昱彬

【摘要】隨著“互聯(lián)網+”的飛速發(fā)展，網絡購物已成為人們司空見慣的采買方式，電子化政府采購逐漸成為政府采購改革的一項中心內容。本文以人民銀行基層行為視角，結合垂管單位采購實際，分析了網絡采購的利弊，提出了相關操作構想。

【關鍵詞】集中采購? 網絡平臺? 模式? 建議

在當下“互聯(lián)網+”飛速發(fā)展的時代，網絡購物為人們提供了足不出戶即可享受廠家直銷價格優(yōu)惠的這樣一個消費平臺，網購已成為人們司空見慣的采買方式。隨著信息技術的發(fā)展和互聯(lián)網的廣泛使用， 電子化政府采購逐漸成為政府采購改革的一項中心內容。為深化政府采購領域“放管服”改革，國務院2015年頒布的《中華人民共和國采購法實施條例》第十條明確規(guī)定：“國家實行統(tǒng)一的政府采購電子交易平臺建設標準，推動利用信息網絡進行電子化政府采購活動?！比嗣胥y行分支機構作為總行的派出機構，應大力推進采購電子化交易。目前，我國政府采購中網絡平臺采購逐步形成規(guī)模，并日趨完善，積累了大量寶貴的經驗。人民銀行分支機構可以充分借鑒有益經驗，結合自身特點，制定相適應的網絡平臺采購管理辦法，建立相關工作機制，逐步提高網絡平臺采購的比例，提升采購效益。

一、人民銀行分支機構集中采購管理現(xiàn)狀

隨著政府采購逐步推進，人民銀行的政府采購工作也逐漸走入正軌。一是完善采購制度，規(guī)范了采購行為。2000年，人民銀行行制訂了采購管理辦法，并結合采購實際情況，對采購管理辦法進行了修改，同時制訂了《中國人民銀行集中采購工作規(guī)程》;二是擴大采購范圍。2004年以來，人民銀行通過確定采購項目及限額標準來擴大采購項目的范圍和規(guī)范，近年來，央行相繼實施了批量采購、協(xié)議供貨，從而進一步擴大了的范圍和規(guī)模;三是實行了政府采購編制，確保政府采購執(zhí)行的規(guī)范性;四是各分支機構結合自身實際，制定了一系列具有操作性的實施細則和管理制度，采購程序日趨嚴密。

但相對于成熟的采購模式而言，人民銀行分支機構在采購管理理念、組織管理水平、人員素質要求等還存在一定的差距。

（1）重程序完整而輕結果合理。由于基層行未設專門采購部門且采購管理模式不統(tǒng)一，開展采購工作的人員配置、人員素質與制度執(zhí)行的要求間存在客觀差異，這些都致使基層人民銀行對采購工作的重視程度不夠，采購工作觀念上僅僅停留在程序的完整性上，加之制度上沒有對各個采購環(huán)節(jié)作出詳細規(guī)定，使得在實際執(zhí)行過程中，對于影響到采購結果的關鍵環(huán)節(jié)方面關注不夠。采購項目的實施僅僅做到程序上的完整性，卻難以保證采購工作的實施效果，甚至出現(xiàn)以程序合理為幌子進行暗箱操作的徇私舞弊行為。采購的范圍窄、規(guī)模小，效益有待提高。按照采購項目分為三大類，貨物類、服務類、工程類。貨物類主要集中在辦公用品等項目上，服務類主要是公務車的加油、維修等項目上，工程類量小的工程無法吸引供應商，公開招標有困難?？傊少徠贩N單一，采購規(guī)模小，總體采購量可塑性不大，難以發(fā)揮采購整體優(yōu)勢，以致納入政府采購與不納入政府采購差異性不大，采購資金節(jié)約不到位。

（2）采購實施規(guī)范程度參差不齊?；鶎有胁少彽膶嵤┩蕾囉诰唧w操作人員的慣性思維和習慣做法，一些影響到采購實施結果的不規(guī)范行為，因為制度理解上的偏差而屢見不鮮，這既不利于采購管理整體規(guī)范性的提高，也不利于采購結果的科學性和合理性，甚至因為不規(guī)范的行為增加人民銀行自身的法律風險。近年來，網絡采購由于成本低，競爭力強，價格透明度高，有利于監(jiān)督，已成為部分人民銀行分支機構一種新的采購模式。但由于網絡采購制度上沒有規(guī)范，不能受到法律保護，供應商的信息不透明，導致網絡采購投訴率也相當高。有些單位雖已開展了網絡采購，但沒有建立嚴密的制度，也沒有依托政府采購網絡平臺，只能摸著石頭過河。因此，制訂網絡采購的相關制度是十分有必要的。

（3）人力投入不足和人才匱乏并存。受機構規(guī)模和采購規(guī)模的限制，大多數(shù)基層行開展采購工作時不可能實現(xiàn)專人專崗。采購工作人力投入的不足，使得集中采購工作僅僅能夠滿足正常程序的運轉。要實現(xiàn)采購效果的進一步提升，還缺乏具有專業(yè)素養(yǎng)的采購人員和評審人才。根據(jù)辦法規(guī)定，管理委員會應建立評審人員庫，由業(yè)務、后勤服務、法律等部門具有中級以上技術職稱的專業(yè)人員組成，成員人數(shù)為20-30人，但由于種種原因，基層人民銀行具有中級職稱的人員為數(shù)不多，且專業(yè)多屬于經濟師，不能適應采購工作專業(yè)性的要求。

（4）執(zhí)行力度寬嚴不一。一是采購驗收不到位。一些分散采購或零星采購存在未驗收現(xiàn)象或驗收走過場現(xiàn)象;二是采購檔案散亂。特別是縣支行，一個采購項目往往涉及會計、辦公室、內審等部門人員，采購檔案的整理常常相互推諉，資料缺乏連貫性和統(tǒng)一性;三是采購監(jiān)督缺失。分散采購或零星采購未實行信息公開;對采購工作的質量評估和跟蹤檢查不到位，對采購質量、效率和服務水平缺乏全面的、科學的考核方法。此外，由于對評審人員監(jiān)督的缺失，評審人員在開展評審時“權利”和“責任”不對等，直接影響到采購結果的客觀公正。

二、我國政府采購網絡平臺建設情況

（一）制度建設情況

2013年1月31日，財政部印發(fā)《全國政府采購管理交易系統(tǒng)建設總體規(guī)劃》明確了加快建設全國統(tǒng)一的電子化政府采購管理交易平臺的工作要求。2013年11月，全國政府采購工作會議上，財政部劉昆副部長又特別強調，“要完善政府采購電子交易平臺建設標準，著力推進政府采購信息化建設。”2015年3月1日，《政府采購法實施條例》實施，規(guī)定要“推動利用信息網絡進行電子化政府采購活動”。2015年8月10日，國務院辦公廳《關于整合建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺工作方案》的通知中提出，“公共資源交易平臺要從依托有形場所向以電子化平臺為主轉變，實現(xiàn)交易全流程公開透明和資源共享。”

（二）兩大政府采購網絡平臺相關情況

目前，我國有兩大政府采購網絡平臺，分別是阿里巴巴與浙江省聯(lián)合建立的“政采云”采購平臺和京東與用友聯(lián)合推出的“智慧政采”平臺。

1.“政采云”采購平臺基本情況

政采云平臺由浙江省政府與阿里巴巴集團共同建立，是按云計算架構搭建的政府采購電子賣場試點項目。平臺以政府采購電子化交易和管理為重點，功能涉及網上超市采購、在線詢價采購（反向競價）、協(xié)議+批量采購、服務定點采購等，涵蓋浙江政府采購網、采購專家管理、供應商管理、中介代理機構管理、品庫管理、誠信預警、大數(shù)據(jù)分析及報表統(tǒng)計等采購業(yè)務及相關部門監(jiān)管模塊。目前，政采云采購平臺已在浙江省全面推廣。

（1）電子賣場交易系統(tǒng)。網上超市——主要是針對采購金額較小的項目，采購單位可通過政府采購網上超市平臺，比對商品的性能、價格，并可直接訂購下單，享受電商采購的便利，充分發(fā)揮小額零星采購自主、高效、靈活的優(yōu)點。

在線詢價（反向競價）——主要針對單次采購金額較大但未達到公開招標限額的非通用類項目，采購單位可自行在網上發(fā)起詢價，供應商在線報價，由市場決定價格，提升采購效率、節(jié)約采購成本。它能賦予采購人在市場低價范圍內的有限采購自主權，也保證了政府采購的規(guī)范性和市場定價的有效性;

協(xié)議供貨（+批量采購）——主要服務于通用類項目，在原協(xié)議定點采購模式的基礎上，通過定期歸集采購人需求，形成批量，進行二次集合競價。既發(fā)揮出協(xié)議采購高效、自主的優(yōu)點，又實現(xiàn)批量集中采購的規(guī)模優(yōu)勢，達到兩種模式的融合和優(yōu)勢互補。

（2）項目采購交易系統(tǒng)。項目電子化采購——傳統(tǒng)與現(xiàn)代相融合的項目采購模式，對一些專業(yè)要求較高、金額較大的綜合性貨物、服務或大型工程項目，采用公開招標為主的方式，委托采購代理機構組織實施，突出“專業(yè)的機構做專業(yè)的事”的理念，同時融入現(xiàn)代信息技術，推行網上招標投標、電子評標等電子手段，提高采購的透明度和公信力。

2.“智慧政采”采購平臺基本情況

2018年5月15日，京東與用友聯(lián)手發(fā)布貫通“互聯(lián)網+政府采購”全環(huán)節(jié)服務的解決方案——“智慧政采解決方案”。“智慧政采”平臺是利用云計算、大數(shù)據(jù)、電商平臺技術、財務管理技術等，將事前預算編制、計劃備案，事中線上采購，事后履約驗收、以及國庫支付等環(huán)節(jié)進行全流程數(shù)據(jù)打通，并通過技術手段嵌入物流、金融等基礎設施服務模塊，實現(xiàn)政府采購全流程電子化的系統(tǒng)服務平臺。智慧政采平臺在采購預算環(huán)節(jié)，可通過大數(shù)據(jù)輔助預算編制;在采購計劃環(huán)節(jié)，可實現(xiàn)采購清單與采購計劃自動匹配;在商品選購環(huán)節(jié)，可實現(xiàn)商品智能搜索與在線比價;在訂單配送環(huán)節(jié)完成出庫信息、配送信息、簽收信息的實時同步;在合同簽收環(huán)節(jié)，可通過電子合同、電子簽章等方式實現(xiàn)在線驗收;在對賬支付環(huán)節(jié)，可自動申請支付、自動對賬、電子發(fā)票自動開具;在資產入庫環(huán)節(jié)，可自動申請入庫;在售后服務環(huán)節(jié)，能實現(xiàn)在線售后與智能客服。

作為國內首個兼具模塊化、打包化服務能力的政采電子系統(tǒng)，“智慧政采”解決方案的推出已在公品商城？長沙落地應用，展現(xiàn)出巨大的行業(yè)價值和社會效益。平臺以“一站式采購”服務為宗旨，以“物有所值”結果為導向，依托互聯(lián)網、云計算、大數(shù)據(jù)、AI、無人超市等創(chuàng)新技術搭建起政府采購云服務平臺，打造從政府采購執(zhí)行計劃申報、項目執(zhí)行與公示公告、采購合同簽訂與電子簽章、項目履約驗收的全過程業(yè)務管理閉環(huán)機制，實現(xiàn)業(yè)務、數(shù)據(jù)、流程的無斷點，并為供應商提供更優(yōu)惠的第三方物流、金融、客服等服務，大大提升了采購效能、服務能力與監(jiān)管水平。

（三）網絡平臺采購的優(yōu)勢分析

網絡平臺采購采用了工作流程跟蹤模式，實現(xiàn)了采購申報、審批、競價、合同、驗收單自動生成等全網絡化管理，完全無紙化辦公。采購單位可以足不出戶網上申購，供應商可以隨時隨地網上競標，職能部門可以網上審批和監(jiān)管，所有相關數(shù)據(jù)保存于數(shù)據(jù)庫中，便于查詢、統(tǒng)計和分析，同時也方便審計、紀檢部門隨時對相關項目進行追蹤。

（1）更好體現(xiàn)了公開公平的管理理念。網絡平臺采購系統(tǒng)的規(guī)劃設計是以陽光思想為宗旨，實行公開、公平、公正的管理理念。對參與競價的供應商來說，同時從網上獲得采購信息，能夠實現(xiàn)獲取采購信息的公平;競價期間“背靠背”模式，減少了許多前期的推銷聯(lián)系公關工作，降低運作成本。在報價過程中，競價人并不清楚其他競價者的數(shù)量及詳細報價，不到競價截止時間，任何人都看不到競價價格信息。競價截止后，系統(tǒng)根據(jù)排序自動計算各方報價，最低價為最終中標供應商。競價全程封閉運行，中標結果完全公開，最大限度地體現(xiàn)公開透明和公平公正的原則，既保護了各方利益，又符合廉潔行政的辦事要求。

（2）明顯提高了政府采購工作效率。由于網絡平臺采購采取全網絡化運行模式，采購單位在平臺上進行項目申報，監(jiān)管部門網上審批后發(fā)布采購信息，供應商在兩天公示期間就可參加競價，競價時間截止后，采購單位即可獲得采購結果。從項目申報、審批到競價全程一般不超過3天時間，采購周期大大縮短，真正實現(xiàn)了規(guī)范與效率的有機統(tǒng)一，這對解決當前政府采購所面臨的如何在規(guī)范的前提下大幅提高采購效率這一迫切問題無疑具有較大的借鑒意義。

（3）顯著節(jié)省財政資金。網絡平臺采購方式通常能得到較低的成交價，一個原因是供應商的運行成本降低了。由于供應商是通過網絡平臺進行競價，無需購買招標文件和制作投標文件，更無需舟車勞頓，足不出戶即可參與其中，幾乎是零運行成本。另一個原因是，由于供應商之間“背靠背”的連續(xù)多輪報價，競爭加劇，將價格壓縮至合理范圍。

（4）大大降低采購單位的廉政風險。制度加科技是預防腐敗的利器，網絡平臺采購系統(tǒng)有機地將兩者結合起來，將廉政風險降至最低限度。一方面是制度流程化。項目從申報到發(fā)布，需經采購單位、主管部門、財政部門經費管理科室、采購監(jiān)管科室、財政部門負責人多個審批環(huán)節(jié)，每個環(huán)節(jié)都責任到人。在競價結果公布前，采購單位與參與競價的供應商互不知情，切斷了供需雙方的聯(lián)系，使得拉關系走后門失去了目標，中標價格完全通過供應商“背靠背”網上競爭來決定。另一方面是監(jiān)管全程化。監(jiān)管部門能夠對項目申報、審批、發(fā)布、競價及結果公示的全過程進行全方位監(jiān)控，完整記錄競價過程，可事后回溯，無形中對腐敗行為形成了一種強大震懾力。

（四）人民銀行試點電子化采購工作情況

2018年，人民銀行杭州中支積極適應“互聯(lián)網+政府采購”新形勢，借助浙江省財政廳與阿里巴巴合資運營的“政府采購云計算服務平臺”（簡稱政采云）探索開展電子化采購工作。為穩(wěn)妥推廣政采云，杭州中支先后制定了相關工作方案、操作手冊和管理辦法，健全完善立體式內控體系，明確電子賣場采購的組織管理、采購程序、合同簽訂等要求。同時，為落實服務保障，經與政采云多次協(xié)商，明確了智能客服、在線咨詢、工單支持等項支持服務，確保電子化采購穩(wěn)定、安全、可靠。

（五）政府網絡平臺采購需要關注幾個內容

（1）適用范圍有待拓展。目前，政府網絡平臺采購網上競價完全取代協(xié)議供貨應是不爭的事實，甚至有逐漸取代詢價方式的趨勢。它適用于規(guī)格和標準統(tǒng)一、通用的貨物，通過指定貨物的品牌、型號、規(guī)格、技術參數(shù)等，實現(xiàn)價格的可比性。而一些采購項目，盡管適用于網上競價的方式，但由于技術稍復雜、服務要求欠明確，使得采購單位無法準確地把握采購需求，限制了網上競價的使用。

（2）成功率有待提高。據(jù)網絡公布的數(shù)據(jù)，政府網絡平臺采購流廢標比例為19%。具體體現(xiàn)在：無供應商競價;報價超預算;競價規(guī)則設置原因，如電子反拍項目報名不足三家廢標。究其原因，有以下六個方面：一是納入網上競價的貨物一般是通用產品，市場價格透明，利潤較低，供應商參與積極性不高;二是采購單位申報的項目預算、型號、規(guī)格、參數(shù)等不準確，導致供應商無法報價;三是參與競價的供應商數(shù)量偏少;四是供應商人員業(yè)務素質不高，對競價系統(tǒng)操作不熟悉，導致報價錯誤;五是供應商責任心欠缺，錯過競價時間;六是采用唯一品牌型號進行競價，競爭性不足。

（3）合同履約驗收有待加強。網上競價從公告發(fā)出、競價到成交確認等環(huán)節(jié)均由系統(tǒng)自動完成，合同授予的標準為最低價格，這就可能引發(fā)非正常的低價競標問題。少數(shù)供應商為牟取低價中標，可能會在產品質量和售后服務上打折扣，因此也給采購人合同履約驗收帶來更高的要求。

三、借鑒網絡平臺采購的思考

在互聯(lián)網經濟不斷深化的背景下，人民銀行分支機構采取網絡平臺進行采購是大勢所趨。為順利對接政府網絡采購平臺，建議：

（1）準確選擇合作平臺。以省為單位選擇大型、正規(guī)，有成熟經驗的政府網絡采購平臺。

（2）合理確定采購內容。鑒于人民銀行工作的特殊性，建議先選取一批單位進行試點，采取“先試點、總結經驗再有條件地推廣”原則。對于采購內容，應只包括總行集中采購目錄外的貨物類及服務類。貨物類：機械動力設備、電器、發(fā)行機具;會計憑證、賬表和其他印刷品;辦公家具;其他貨物。低值易耗品（如：U 盤、鼠標、鍵盤等電腦配件，紙張、墨粉、墨盒、硒鼓等）及辦公用品（如：簽字筆、電子計算器、電池、訂書機、膠棒、剪刀、夾子、涂改液、便簽紙、橡皮、直尺、垃圾桶等）。服務類：各類設備維護;中介服務。其他類。

（3）建立健全相關制度。相關單位結合實際制訂《網絡平臺采購管理辦法》和《網絡采購操作規(guī)程》。在不改變現(xiàn)有集中采購和零星采購審批監(jiān)督機制的情況下，實行“決策、管理、執(zhí)行、監(jiān)督”四職分離工作機制。由集中采購管理委員研究決定采購重大事項，采管會辦公室負責采購相關政策貫徹落實，采購人員負責實施采購，內審監(jiān)察部門對采購工作進行監(jiān)督檢查。加強對采購人員的培訓，提高采購隊伍的業(yè)務技能和水平。

（4）細化操作流程。堅持先收貨、后付款的結算原則，采購金額在5萬元（含）以上或在使用過程中有安全要求和售后服務等，需與網絡供應商簽訂購銷合同。雙方在網絡上進行溝通聯(lián)系，可以傳真、電子郵件的方式簽訂合同，將正本的合同經法律事務部門審核后蓋好章郵寄給對方，但必須保存聊天記錄，作為以后合同條款談判的證據(jù)。收貨時看到發(fā)票并驗證無誤后才能進行最終付款，若發(fā)現(xiàn)無發(fā)票或假發(fā)票，詢問商家情況，不予收貨要求申請延時付款或退貨。建立網絡采購檔案管理制度，全面、真實地記錄和反映網絡采購活動情況，及時、完整地做好采購活動相關資料的整理和歸檔工作。