黃憶文 鄭尚英

【摘要】本文回顧了新中國(guó)成立以來我國(guó)公立醫(yī)院領(lǐng)導(dǎo)制度的演變歷程，重點(diǎn)對(duì)當(dāng)前我國(guó)公立醫(yī)院治理結(jié)構(gòu)存在的問題進(jìn)行了分析，并分別從決策運(yùn)行機(jī)制、溝通協(xié)商機(jī)制、監(jiān)督檢查機(jī)制、評(píng)價(jià)考核機(jī)制四個(gè)方面探討了落實(shí)公立醫(yī)院治理結(jié)構(gòu)的建設(shè)路徑。

【關(guān)鍵詞】黨委領(lǐng)導(dǎo)? 院長(zhǎng)負(fù)責(zé)制? 公立醫(yī)院? 治理結(jié)構(gòu)

前言：落實(shí)黨委領(lǐng)導(dǎo)下的院長(zhǎng)負(fù)責(zé)制是公立醫(yī)院領(lǐng)導(dǎo)體制的重大變革，同時(shí)也是黨的十九大以來，加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)以及黨的建設(shè)的具體體現(xiàn)?；诖耍P者對(duì)當(dāng)前我國(guó)公立醫(yī)院的內(nèi)外部治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行深入分析，以期順利推動(dòng)公立醫(yī)院改革。

一、新中國(guó)成立以來公立醫(yī)院領(lǐng)導(dǎo)體制的演變歷程

（一）建國(guó)初期到1956年的首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制

建國(guó)之初，我國(guó)就開始建立醫(yī)療衛(wèi)生體系。在這一發(fā)展時(shí)期，我國(guó)借鑒了前蘇聯(lián)的做法，實(shí)行“首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”。黨委發(fā)揮了監(jiān)督和保障作用，醫(yī)院院長(zhǎng)對(duì)醫(yī)院的工作負(fù)全責(zé)。但在實(shí)際運(yùn)行過程中，過于主觀地忽視了個(gè)人條件，醫(yī)院也沒有明確的效率指標(biāo)體系。

（二）1960年到1978年的黨委領(lǐng)導(dǎo)下的院長(zhǎng)負(fù)責(zé)制

這一階段醫(yī)院黨委書記處于醫(yī)院的領(lǐng)導(dǎo)地位，和其他行業(yè)一樣實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)制度。一切工作都由黨委管理。實(shí)際過程中醫(yī)院管理混亂不堪，規(guī)章制度也不完善。在醫(yī)院的各級(jí)管理過程中，較為常見的手段是通過命令和紀(jì)律的約束。

（三）1978年到1982年的黨委領(lǐng)導(dǎo)下的院長(zhǎng)分工負(fù)責(zé)制

在這個(gè)階段，醫(yī)院內(nèi)的重大問題必須經(jīng)過黨委討論決定，而院長(zhǎng)負(fù)責(zé)具體實(shí)施。在堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)核心地位的同時(shí)，明確了院長(zhǎng)在醫(yī)療業(yè)務(wù)和行政管理中的職責(zé)和權(quán)力，但仍不能從根本上克服黨委大包大攬現(xiàn)象。

（四）1982年到1997年的黨委領(lǐng)導(dǎo)下的院長(zhǎng)負(fù)責(zé)制

在堅(jiān)持黨委集體領(lǐng)導(dǎo)的前提下，由副院長(zhǎng)直接對(duì)院長(zhǎng)負(fù)責(zé)，克服了正副院長(zhǎng)之間層次不清、權(quán)限不清的問題。但由于書記、院長(zhǎng)長(zhǎng)期領(lǐng)導(dǎo)，黨政不分現(xiàn)象依然存在。

（五）1997年到2018年的實(shí)行院長(zhǎng)負(fù)責(zé)制

1997年，《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于衛(wèi)生改革與發(fā)展的決定》中明確了院長(zhǎng)在公立醫(yī)院的中心位置，雖然在一定程度上有所改善，提高了公立醫(yī)院的決策和執(zhí)行效率。但是，決策權(quán)和管理權(quán)與院長(zhǎng)結(jié)合在一起，決策失誤和管理偏差是不可避免的。與此同時(shí)，缺乏民主監(jiān)督制度也會(huì)導(dǎo)致腐敗。

（六）2018年至今的黨委領(lǐng)導(dǎo)下的院長(zhǎng)負(fù)責(zé)制

2018年，《關(guān)于加強(qiáng)公立醫(yī)院黨的建設(shè)工作的意見》中明確了公立醫(yī)院全面實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的院長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。黨委通過集體討論作出各項(xiàng)決定，院長(zhǎng)依照法律法規(guī)，獨(dú)立地行使職權(quán)。

二、當(dāng)前我國(guó)公立醫(yī)院的治理結(jié)構(gòu)存在的主要問題

（一）公立醫(yī)院的外部治理機(jī)制問題

在公立醫(yī)院的實(shí)際運(yùn)營(yíng)中，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)重疊管理、科室多管的現(xiàn)象。由于我國(guó)公立醫(yī)院的隸屬結(jié)構(gòu)復(fù)雜。公立醫(yī)院可隸屬于部委、各級(jí)地方政府、大學(xué)等。上級(jí)行政部門對(duì)公立醫(yī)院的管理職責(zé)不明確。沒有明確的法律、法規(guī)或相關(guān)文件規(guī)定中央政府和地方政府在提供醫(yī)療服務(wù)時(shí)的具體要求。由于資金缺乏，公立醫(yī)院的戰(zhàn)略規(guī)劃、資產(chǎn)控制、人員安排、收入分配等都是由組織部門、人事部門、衛(wèi)生行政部門等政府部門來組織的。行政隸屬關(guān)系復(fù)雜，組織協(xié)調(diào)成本高。各部門重點(diǎn)不同，缺乏統(tǒng)一的組織和協(xié)調(diào)。而溝通機(jī)制的缺失導(dǎo)致了醫(yī)院各項(xiàng)功能的碎片化，降低了醫(yī)院的運(yùn)行效率。

（二）公立醫(yī)院的內(nèi)部治理機(jī)制問題

目前我國(guó)公立醫(yī)院內(nèi)部治理機(jī)制主要是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的院長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。這種權(quán)力結(jié)構(gòu)也存在問題，黨委書記和院長(zhǎng)的職責(zé)和方法沒有明確界定。雖然有相關(guān)法規(guī)規(guī)定院長(zhǎng)和黨委的職權(quán)，但是因?yàn)辄h委實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)，黨委書記不等同于黨委，因此在實(shí)際的執(zhí)行過程中，處理好黨委領(lǐng)導(dǎo)與院長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的關(guān)系顯得十分重要。

三、公立醫(yī)院落實(shí)黨委領(lǐng)導(dǎo)下的院長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的路徑

（一）進(jìn)一步完善決策運(yùn)行機(jī)制

一是明確決策機(jī)構(gòu)及其決策邊界。根據(jù)醫(yī)院內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的劃分，明確黨委和院長(zhǎng)辦公室的職能內(nèi)容和與會(huì)人員，確保各自職責(zé)明確。特別是公立醫(yī)院要根據(jù)自身實(shí)際，明確重要事項(xiàng)與日常行政的界限。

二是制定相應(yīng)的決策討論規(guī)則，科學(xué)規(guī)范各決策機(jī)構(gòu)的決策過程。重點(diǎn)是明確召集人、決策程序、決策形式等，以加強(qiáng)集體決策。

三是完善決策前的論證和意見機(jī)制。醫(yī)院應(yīng)該設(shè)立一個(gè)專家委員會(huì)適用于各種發(fā)展規(guī)劃和管理藥品、設(shè)備、人力資源、醫(yī)療技術(shù)等業(yè)務(wù)決策。

（二）進(jìn)一步完善溝通協(xié)商機(jī)制

有必要建立一個(gè)有效規(guī)范的溝通和協(xié)商機(jī)制，如重大事項(xiàng)決策會(huì)議之前進(jìn)行單獨(dú)溝通。公立醫(yī)院還應(yīng)建立決策層、中層管理層、專家與群眾的多渠道溝通協(xié)商制度，建立健全定期研究會(huì)議、民主生活會(huì)議等制度。以增進(jìn)相互了解，使權(quán)力運(yùn)作過程順暢。

（三）進(jìn)一步完善監(jiān)督檢查機(jī)制

監(jiān)督檢查可以有效推動(dòng)制度機(jī)制的轉(zhuǎn)型過程，把握制度實(shí)施的方向，確保制度機(jī)制的探索和建立。從權(quán)利的角度來看，衛(wèi)生行政部門和公立醫(yī)院的高級(jí)行政主管部門應(yīng)當(dāng)定期檢查、監(jiān)督公立醫(yī)院的領(lǐng)導(dǎo)團(tuán)隊(duì)，并監(jiān)督院長(zhǎng)在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)的需求，并實(shí)現(xiàn)問責(zé)機(jī)制，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正日常工作中出現(xiàn)的問題。

（四）進(jìn)一步完善評(píng)價(jià)考核機(jī)制

通過定期考核以落實(shí)黨委領(lǐng)導(dǎo)下的院長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的實(shí)施，使得公立醫(yī)院的業(yè)務(wù)接受更好的管理。同時(shí)，公立醫(yī)院還必須建立黨建考核評(píng)價(jià)機(jī)制，全面落實(shí)黨委書記黨建工作考核評(píng)價(jià)制度，創(chuàng)新考核方法，探索考核模式。

四、結(jié)語(yǔ)

公立醫(yī)院治理結(jié)構(gòu)是一個(gè)不斷完善的過程，需要決策層、中層管理層、專家與群眾多方面的參與和激勵(lì)。建立和完善現(xiàn)代醫(yī)院治理結(jié)構(gòu)要落實(shí)黨委領(lǐng)導(dǎo)下的院長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，闡明主要的責(zé)任問題，形成決策的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。公立醫(yī)院黨委要主動(dòng)承擔(dān)責(zé)任，順應(yīng)改革，不斷創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，努力實(shí)現(xiàn)黨對(duì)公立醫(yī)院領(lǐng)導(dǎo)的全覆蓋，促進(jìn)公立醫(yī)院又好又快發(fā)展。同時(shí)，也要將院長(zhǎng)的管理權(quán)利真正給院長(zhǎng)， 進(jìn)一步促進(jìn)公立醫(yī)院公益回歸，提高服務(wù)效率，最終營(yíng)造出有序的醫(yī)療競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。

基金項(xiàng)目：四川省科技廳資助項(xiàng)目（編號(hào)：2020JDR0147）;中國(guó)航空工業(yè)集團(tuán)公司思想政治工作研究課題資助（2020年）。

作者簡(jiǎn)介：黃憶文（1986-），女？，四川省成都市，政工師，研究方向：黨委領(lǐng)導(dǎo)下的院長(zhǎng)負(fù)責(zé)制在公立醫(yī)院實(shí)施及運(yùn)行體系研究;通訊作者：鄭尚英。