楊婷　楊歡

關(guān)鍵詞：社區(qū)治理;治理模式;差異性

英國(guó)社區(qū)治理的歷史演變

萌芽階段：慈善傳統(tǒng)的興起。英國(guó)的社區(qū)運(yùn)動(dòng)實(shí)踐歷史悠久。最早可以追溯到17世紀(jì)的慈善傳統(tǒng)，1601年頒布的世界上最早的慈善法—《慈善用途法》、1884年創(chuàng)建的世界上第一個(gè)社區(qū)公社湯恩比館，皆是針對(duì)弱勢(shì)群體的救助。湯恩比館中心設(shè)在貧民區(qū)，號(hào)召青年志愿者為貧民服務(wù)，目的是為了解決社會(huì)發(fā)展過(guò)程中產(chǎn)生的社會(huì)問(wèn)題，尤其是貧窮問(wèn)題。湯恩比館作為貧民區(qū)為居民提供社會(huì)服務(wù)及教育援助的定居點(diǎn)，會(huì)定期邀請(qǐng)政治學(xué)家、教育學(xué)家等進(jìn)行演講;定居點(diǎn)的影響逐漸擴(kuò)大，吸引了許多慈善機(jī)構(gòu)來(lái)進(jìn)行援助，幫助當(dāng)?shù)氐木用駞⑴c政治活動(dòng)、組建社區(qū)中心、鄰里中心等。這些慈善機(jī)構(gòu)的設(shè)立給予了弱勢(shì)群體在教育、政治、商業(yè)、娛樂(lè)等方面的幫助，極大地改善了他們的社區(qū)條件，為英國(guó)的社區(qū)治理奠定了基礎(chǔ)。

探索階段：社區(qū)運(yùn)動(dòng)的萌芽。通過(guò)社區(qū)發(fā)展計(jì)劃提高社區(qū)治理能力是英國(guó)社區(qū)治理的總體特點(diǎn)。二十世紀(jì)英國(guó)的社區(qū)治理，以社區(qū)發(fā)展計(jì)劃實(shí)施的地域范圍為界限，將社區(qū)治理分為本土之內(nèi)和本土之外兩個(gè)階段。第一階段是二十世紀(jì)初，社區(qū)發(fā)展計(jì)劃在英屬殖民地和海外實(shí)施。這一階段最初的治理是在各殖民地的農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行，主要從教育入手培養(yǎng)居民們尊重、理解他人的意識(shí)等教化工作;第二階段是本土地區(qū)社區(qū)發(fā)展計(jì)劃的實(shí)施，這一階段是通過(guò)發(fā)展經(jīng)濟(jì)來(lái)推動(dòng)社區(qū)治理的發(fā)展。二戰(zhàn)給英國(guó)帶來(lái)一系列的社會(huì)問(wèn)題成為當(dāng)時(shí)社區(qū)治理的重要內(nèi)容，如失業(yè)率、犯罪率上升、貧困人口增加、社會(huì)環(huán)境惡化等。20世紀(jì)60年代，英國(guó)政府開(kāi)展了以“反貧困”為目標(biāo)的社區(qū)發(fā)展項(xiàng)目，居民自發(fā)、志愿參與社區(qū)治理，緩解了政府壓力。社區(qū)發(fā)展項(xiàng)目中，政府主要起到協(xié)調(diào)作用，社區(qū)治理由被動(dòng)轉(zhuǎn)向主動(dòng)，一定程度促進(jìn)了治理的深度。

發(fā)展階段：多方互助合作治理。由于英國(guó)社區(qū)發(fā)展正處于萌芽階段，社區(qū)治理產(chǎn)生的作用和影響都不大，并且該階段的社區(qū)治理缺乏理論基礎(chǔ)的支持，治理實(shí)踐與治理理論失衡，因此，仍會(huì)出現(xiàn)一系列問(wèn)題。例如，在城市社區(qū)治理過(guò)程中，社會(huì)團(tuán)體組織的治理權(quán)力逐漸超越國(guó)家范疇，再加上政府工作效率低等，最終導(dǎo)致社會(huì)貧困、社區(qū)安全等社會(huì)問(wèn)題愈發(fā)嚴(yán)重。政府嘗試采用市場(chǎng)化來(lái)解決這些問(wèn)題，然而效果甚微。七十年代后期，“社區(qū)主義”的回歸使得“市民社會(huì)”的理念逐漸深入人心，也意味著賦予市民更多的責(zé)任和義務(wù)。80年代，保守黨提出福利多元化的思想，主張社會(huì)服務(wù)應(yīng)該由國(guó)家、市場(chǎng)、家庭與志愿組織共同提供，人們更多的開(kāi)始思考社區(qū)、政府和公民之間的關(guān)系，這一階段的社區(qū)治理水平得到提升，也進(jìn)一步促進(jìn)了公民參與社區(qū)治理的積極性。

成熟階段：社區(qū)治理多元化。全球信息化的發(fā)展?jié)撘颇挠绊懼澜绺鲊?guó)的發(fā)展格局。90年代后期，英國(guó)政府推出的“第三條道路”認(rèn)為，要實(shí)現(xiàn)社會(huì)的包容性發(fā)展，必須推動(dòng)社區(qū)和非營(yíng)利組織的發(fā)展，社區(qū)重新得到重視，成為政府推進(jìn)各種政策的工具。社區(qū)在解決社會(huì)排斥和貧困方面，公共部門(mén)、非營(yíng)利組織、志愿組織及社區(qū)聯(lián)合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)各個(gè)領(lǐng)域的互相合作、資源共享。英國(guó)政府在社會(huì)資源分配和公共服務(wù)提供的過(guò)程中，極力強(qiáng)調(diào)多方合作的重要性，也很大程度上推動(dòng)了英國(guó)社區(qū)治理的發(fā)展。綜上所述，英國(guó)的社區(qū)治理長(zhǎng)時(shí)間的發(fā)展和經(jīng)驗(yàn)積累，形成了具有自己特色的社區(qū)治理模式，即政府靈活性主導(dǎo)下多元化主體參與、民主化居民參與、多目標(biāo)化的社區(qū)治理模式。二十一世紀(jì)以來(lái)，在市場(chǎng)化發(fā)展的背景下，英國(guó)政府將市場(chǎng)化模式應(yīng)用到社區(qū)治理過(guò)程中，取得了一定成效，這對(duì)社區(qū)治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)有很強(qiáng)的實(shí)踐意義。

中國(guó)社區(qū)治理的演變歷程

傳統(tǒng)時(shí)期：內(nèi)生性的社區(qū)治理。我國(guó)歷史上最早的社區(qū)形態(tài)可以追溯到部落、氏族等管理單位。國(guó)家產(chǎn)生后，這些原始意義上的單位逐漸被制度化、規(guī)范化，也逐漸形成了具有一定邊界、人口規(guī)模的社區(qū)。而自始至終，血緣一直都是這些社區(qū)內(nèi)在聯(lián)系的紐帶。雖然隨著朝代的更替、社會(huì)的不斷發(fā)展，社區(qū)的范圍會(huì)逐漸擴(kuò)大，人口也隨之增加，一個(gè)社區(qū)內(nèi)的組織結(jié)構(gòu)會(huì)發(fā)生變化，但由于人們家族利益之間的相互聯(lián)系和依賴，會(huì)使得不同血緣關(guān)系的家戶互相幫助、互相信任，這就會(huì)使得社區(qū)的管理更加容易，這種內(nèi)生性的管理是傳統(tǒng)社會(huì)時(shí)期社區(qū)管理的依賴特性。傳統(tǒng)社會(huì)時(shí)期的每個(gè)氏族、宗族都是一個(gè)小的個(gè)體，每個(gè)宗族都有自己的規(guī)章制度、治理?xiàng)l約，他們看起來(lái)是一個(gè)封閉性的社會(huì)團(tuán)體，其實(shí)它內(nèi)在的管理制度就是一套小的社會(huì)秩序，承擔(dān)整個(gè)宗族的自我管理能力和責(zé)任。再加上儒家思想對(duì)人們的影響，傳統(tǒng)社會(huì)時(shí)期的人們對(duì)“忠孝”等倫理道德的重視也使得他們對(duì)自我產(chǎn)生一種規(guī)束和制約。這種由國(guó)家統(tǒng)治下的宗族治理為主線，輔之倫理道德約束的社會(huì)治理，為傳統(tǒng)社會(huì)時(shí)期的社會(huì)治理提供了一套有效的治理規(guī)范，使其呈現(xiàn)較大的自主性。

近現(xiàn)代以來(lái)：萌芽時(shí)期。十九世紀(jì)中期以來(lái)，西方列強(qiáng)的入侵喚醒了沉睡著的中華民族，統(tǒng)治階級(jí)逐漸開(kāi)始了對(duì)現(xiàn)代化的艱難探索。進(jìn)入二十世紀(jì)，軍事、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等技術(shù)也隨著現(xiàn)代化的進(jìn)程逐漸強(qiáng)化，國(guó)家也開(kāi)始有意識(shí)的對(duì)社會(huì)進(jìn)行管理和控制。國(guó)家開(kāi)始對(duì)社會(huì)進(jìn)行有計(jì)劃的整合。閉關(guān)鎖國(guó)時(shí)的清朝，對(duì)縣級(jí)以下的社會(huì)進(jìn)行鄉(xiāng)、都、莊三級(jí)或鄉(xiāng)、莊二級(jí)的行政劃分，社會(huì)的治理體系逐漸被構(gòu)建出來(lái)。民國(guó)初期，孫中山曾提出以縣域?yàn)閱挝坏牡胤阶灾蔚闹鲝?，并積極培養(yǎng)農(nóng)民的合作意識(shí)，重建鄉(xiāng)村社會(huì)秩序。抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，共產(chǎn)黨對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)進(jìn)行大力改造，開(kāi)展了一系列土地革命，推翻封建地主階級(jí)的統(tǒng)治，在革命根據(jù)地形成了區(qū)、鄉(xiāng)、行政村和自然村四級(jí)制，傳統(tǒng)村莊社區(qū)經(jīng)過(guò)改造后成為新政權(quán)的基層社會(huì)基礎(chǔ)，是革命動(dòng)員、社會(huì)整合的重要組織載體，也是黨的組織建設(shè)及政治化發(fā)展的重要載體。

新中國(guó)成立至今：發(fā)展時(shí)期。每一時(shí)期的社區(qū)治理狀況是隨著該時(shí)期社會(huì)環(huán)境和時(shí)代狀況發(fā)生改變的。就管理體制來(lái)講，新中國(guó)基層社會(huì)的管理體制在不同的社會(huì)背景和歷史時(shí)期具有不同的整合功能和組織形態(tài)。新中國(guó)成立以來(lái)的城市基層治理體制大體經(jīng)歷了“單位制”“街居制”“社區(qū)制”等階段。“單位制”和“街居制”時(shí)期的社區(qū)治理主要是維持社會(huì)環(huán)境的穩(wěn)定，給居民創(chuàng)建安定、舒適、有利的生活環(huán)境，構(gòu)建基礎(chǔ)的社會(huì)治理體系;改革開(kāi)放推進(jìn)了城市化發(fā)展，“社區(qū)制”在城市化發(fā)展的背景下漸成體系。這一時(shí)期的社區(qū)治理確定了城市居民委員會(huì)的性質(zhì)、地位，1986年政府首次將“社區(qū)服務(wù)”概念引入治理工作中，也加強(qiáng)對(duì)社區(qū)治理的理論研究，社區(qū)建設(shè)也逐漸被納入國(guó)家行政職能范圍，全國(guó)各地涌現(xiàn)出一批根據(jù)不同地域進(jìn)行社區(qū)治理的治理模式，例如“江漢模式”“沈陽(yáng)模式”“青島模式”等。

新中國(guó)成立以來(lái)的農(nóng)村基層治理大致經(jīng)歷了“公社制”“村組制”以及多樣化自治階段?！肮缰啤睍r(shí)期通過(guò)自上而下的治理方式，將分散的農(nóng)村社會(huì)整合到國(guó)家體系中;“村組制”伴隨家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制施行，具有經(jīng)濟(jì)、政治、自治等功能，方便基層政府的管理;多樣化自治階段是伴隨信息化、市場(chǎng)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展而來(lái)的，這一時(shí)期的村社不論是成員、功能、類(lèi)型都有了新的變化，使得國(guó)家對(duì)基層治理更加有效便利。

中英社區(qū)治理的差異性比較

參與主體的差異性。英國(guó)社區(qū)治理過(guò)程中的參與主體具有多樣化的特點(diǎn)。參與主體主要有社區(qū)工作者、志愿者團(tuán)體、社區(qū)居民。社區(qū)工作者除了社區(qū)工作人員，還包括社區(qū)工作方面的專(zhuān)家，提高了社區(qū)治理的專(zhuān)業(yè)性;志愿者團(tuán)體是志愿者自發(fā)組織的治理團(tuán)體，有很強(qiáng)的自主性;社區(qū)居民在社區(qū)治理過(guò)程中的參與性很強(qiáng)，有很高的參與意識(shí)。不同的參與主體在社區(qū)治理的不同層面都起著重要的作用。我國(guó)社區(qū)治理的參與主體相對(duì)來(lái)講比較單一。我國(guó)地域遼闊，人口流動(dòng)大，無(wú)論是城市還是農(nóng)村，居民對(duì)社區(qū)治理的參與度都不高，多為選擇性參與或利益驅(qū)動(dòng)型參與，因此，如何調(diào)動(dòng)居民的參與意識(shí)、提高居民的積極性，是有待解決的主要問(wèn)題。

治理組織的差異性。社區(qū)治理組織是社區(qū)治理體系構(gòu)建的重要角色。英國(guó)社區(qū)治理通過(guò)“多方互助合作”，極大地促進(jìn)了政府、社區(qū)、志愿組織、非營(yíng)利部門(mén)等參與組織之間的合作關(guān)系，通過(guò)互助合作的方式解決社區(qū)治理的問(wèn)題。第三部門(mén)組織以及非政府組織占據(jù)了英國(guó)社區(qū)治理的很大部分，政府通過(guò)對(duì)第三部門(mén)組織進(jìn)行服務(wù)購(gòu)買(mǎi)，由其提供給社區(qū)居民，不僅利于第三部門(mén)的發(fā)展，而且對(duì)居民需要的公共服務(wù)供給也得到有效的補(bǔ)充。我國(guó)社區(qū)治理過(guò)程中，由于第三部門(mén)的發(fā)展還不夠成熟，對(duì)政府的依賴性較強(qiáng)，在社區(qū)治理組織中能夠發(fā)揮的作用有限，而且政府對(duì)第三部門(mén)的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)方面的經(jīng)驗(yàn)也有所不足，第三部門(mén)在社區(qū)治理領(lǐng)域該如何提供有力的作用，這一問(wèn)題的解決對(duì)社區(qū)治理發(fā)展是至關(guān)重要的。

政府角色的差異性。英國(guó)政府在社區(qū)治理過(guò)程中的主要作用在于掌控社區(qū)發(fā)展的主要方向、引導(dǎo)社區(qū)治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)、協(xié)調(diào)社區(qū)治理組織間的關(guān)系。英國(guó)政府將社區(qū)治理權(quán)下賦予社區(qū)，通過(guò)制定政策引導(dǎo)居民積極參與到社區(qū)治理中，將社區(qū)作為推行一切政策的工具，扮演了引導(dǎo)者的角色?！皬?qiáng)政府，弱社會(huì)”是我國(guó)社區(qū)治理的明顯特征，社區(qū)公共事務(wù)的協(xié)調(diào)和解決都是由街道辦事處以及社區(qū)居委會(huì)來(lái)負(fù)責(zé)，我國(guó)社區(qū)治理對(duì)政府依附性較強(qiáng)、自制能力相對(duì)較弱，因此，要解決居民對(duì)社會(huì)資源的多元化需求、提高公共資源的配置效率，就需要政府塑造合理的角色，促進(jìn)社區(qū)治理能力的提高。

治理技術(shù)的差異性。社區(qū)治理技術(shù)包括治理人才的培養(yǎng)及治理理論的研究。英國(guó)政府在治理過(guò)程中非常注重對(duì)社區(qū)治理人才的培養(yǎng)，會(huì)在當(dāng)?shù)氐拇髮W(xué)設(shè)立相關(guān)課程，培養(yǎng)社區(qū)治理的專(zhuān)業(yè)人才;還會(huì)根據(jù)需求的不同來(lái)進(jìn)行有目標(biāo)的培養(yǎng)，不定期的對(duì)社區(qū)工作人才進(jìn)行補(bǔ)充。再加上英國(guó)的社區(qū)治理歷史悠久，經(jīng)驗(yàn)比較豐富，對(duì)治理理論的研究也很有成效。近幾年我國(guó)的社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)的覆蓋率大大提高、社區(qū)志愿服務(wù)組織也大量增加，但社區(qū)治理的專(zhuān)業(yè)人才還是極度缺乏;而且對(duì)治理理論研究的創(chuàng)新度不高。

探索符合我國(guó)國(guó)情的社區(qū)治理模式

根據(jù)實(shí)際情況來(lái)看，中英兩國(guó)的社區(qū)治理各有各的優(yōu)勢(shì)。我國(guó)的社區(qū)治理雖然在短期內(nèi)取得了不錯(cuò)的成績(jī)，但是要想在長(zhǎng)期內(nèi)取得更好的成效，就需要有效的借鑒其他國(guó)家的可行經(jīng)驗(yàn)。因此，在借鑒英國(guó)社區(qū)治理模式過(guò)程中，我們要根據(jù)自身的不足來(lái)取長(zhǎng)補(bǔ)短。

準(zhǔn)確定位社區(qū)功能，創(chuàng)新社區(qū)的治理作用。目前在我國(guó)的實(shí)踐中，對(duì)社區(qū)功能的認(rèn)識(shí)主要有三種：一是將社區(qū)比作國(guó)家的末端神經(jīng);二是將社區(qū)比作國(guó)家的腿腳;三是將社區(qū)看成體積小、數(shù)量多且不顯眼的細(xì)胞，顯然一二種說(shuō)法對(duì)社區(qū)的功能定位片面，但第三種說(shuō)法相對(duì)來(lái)說(shuō)還是比較形象和符合。因此，我們應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)社區(qū)功能的創(chuàng)新認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)對(duì)社區(qū)這一平臺(tái)基礎(chǔ)性作用的保護(hù)和培養(yǎng)，讓社區(qū)在社會(huì)治理過(guò)程中發(fā)揮有效且重要的作用。

重視社區(qū)治理與第三部門(mén)或非政府組織的對(duì)接。在英國(guó)的社區(qū)治理中，非政府組織以及第三部門(mén)在社區(qū)治理的參與中起到很大的作用，甚至還有發(fā)展的比較著名的私人企業(yè)，通過(guò)提供全方位的社區(qū)服務(wù)，例如家庭照顧、留守兒童關(guān)愛(ài)等。英國(guó)政府對(duì)第三部門(mén)組織的購(gòu)買(mǎi)性服務(wù)，不僅有效的為居民提供了一定的公共服務(wù)，而且對(duì)第三部門(mén)組織的發(fā)展也起到了推動(dòng)作用。而我國(guó)第三部門(mén)在社區(qū)治理領(lǐng)域的發(fā)展目前來(lái)看還處于嘗試階段，政府性購(gòu)買(mǎi)服務(wù)只能用于一些較大的項(xiàng)目中去，而對(duì)于社區(qū)治理全方位的普及還有待進(jìn)一步的發(fā)展和探索。因此，如何在社區(qū)治理領(lǐng)域?qū)⒌谌块T(mén)組織的作用發(fā)揮起來(lái)，在保證第三部門(mén)良好發(fā)展的前提下，帶動(dòng)社區(qū)的有效治理，為社區(qū)治理提供更好的服務(wù)，還需要我們有效的借鑒他國(guó)經(jīng)驗(yàn)。

加強(qiáng)社區(qū)人才的培養(yǎng)。英國(guó)之所以對(duì)社區(qū)實(shí)現(xiàn)全面自治，很大的原因在于其專(zhuān)業(yè)人才的廣泛覆蓋。我國(guó)的社區(qū)治理時(shí)間較短，對(duì)社區(qū)人才的覆蓋有限。就目前來(lái)看，我國(guó)的社區(qū)治理人才水平參差不齊，專(zhuān)業(yè)性人才缺乏，無(wú)法滿足現(xiàn)實(shí)的需要。但是，好在政府及時(shí)的注意到這一問(wèn)題的不足，及時(shí)采取措施，還有一些地方政府也在社區(qū)治理的人才引用上采取了一定的措施，像成都村政學(xué)院這樣的實(shí)踐。只有不斷的創(chuàng)新和探索社區(qū)專(zhuān)業(yè)人才培養(yǎng)的方式、途徑等，社區(qū)治理才能得到有效的保障。

加強(qiáng)社區(qū)治理理論的研究和運(yùn)用。無(wú)論是解決社區(qū)治理的哪一方面的問(wèn)題，理論研究是不可或缺的環(huán)節(jié)，通過(guò)之前的分析我們，英國(guó)社區(qū)治理的成熟發(fā)展與他們?cè)谥卫砝碚摲矫娴奶剿饔泻艽蟮年P(guān)系。坦誠(chéng)來(lái)說(shuō)，我們國(guó)家在社區(qū)治理理論方面還是一個(gè)薄弱的環(huán)節(jié)，因此，在提高社區(qū)治理理論與社區(qū)治理政策上的聯(lián)系，我們需要加快步伐，盡快扭轉(zhuǎn)這一局面。加強(qiáng)理論研究是創(chuàng)新社區(qū)治理的重要基礎(chǔ)。我們應(yīng)該在做好理論研究的同時(shí)，注重實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的獲取，理論與實(shí)踐相結(jié)合，實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)理論，理論來(lái)指導(dǎo)實(shí)踐。實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)，而在這一過(guò)程中，政府職能部門(mén)應(yīng)該進(jìn)行援助，將有效的理論及時(shí)轉(zhuǎn)化為有效政策。

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