摘要 海原大地震發(fā)生距今100年，與其相關的研究從未停止過，但大多是集中在自然科學方面，特別是地震地質學、地震力學方面。社會科學方面的研究很少，主要是以歷史學和文學的視角對災情的發(fā)生和救助進行記述，防震減災法治方面的研究很少。本文梳理了建國以來，我國防震減災各個重要發(fā)展階段相關法治理念的轉變及法律制度的建設，總結了新中國成立后防震減災法治發(fā)展成就，并提出新時期我國防震減災法治發(fā)展的要求。

關鍵詞 海原大地震 法律制度 新時期 防震減災 法治發(fā)展要求

基金項目：本文系中國地震局公共服務司研究項目（課題號：ZX2001004）2020年度階段性產出。本文系甘肅省地震局青年基金項目（課題號：（2019Q14）2020年度階段性產出。

作者簡介：張廣萍，甘肅省地震局，主要從事防震減災法、經濟法研究。

中圖分類號：D920.4 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.09.172

海原大地震至今影響深遠，不僅是因為其震級之大，破壞之強烈，災情之慘重，更是因為海原大地震代表著我國近代地震學的開始。1958年郭增建等人對海原大地震的實地考察代表著中國現(xiàn)代地震預報的開始，我國防震減災科學研究從無到有，不斷精進。學者們對海原大地震的學術研究從未間斷過，主要集中在自然科學方面，特別是地震地質學、地震力學方面，社會科學方面的研究很少，主要是以歷史學和文學的視角對災情的發(fā)生和救助進行記述，防震減災法治方面的研究很少。防震減災法調整地震科技發(fā)展中各種主體問的法律關系，為地震科技活動和科技管理提供法治保障，為地震科技活動創(chuàng)造自由、寬松、安定的政治和社會環(huán)境，并保證地震科學技術為人類福祉服務的正確方向。本文以新中國成立以來我國防震減災法治發(fā)展的各個階段為脈絡，總結了新中國成立后防震減災法治發(fā)展成就，提出新時期我國防震減災法治發(fā)展的要求。

一、建國初期至1977年防震減災工作方針

新中國建立初期，地震監(jiān)測預報體系還未建立我國的相關法制都停留在救災方面。1949年內務部提出了“節(jié)約防災，生產自救，群眾代賑”的救災工作方針。1950年2月27日，董必武在中央生產救災委員會成立大會上，對救災工作方針做了補充，“生產自救，節(jié)約度荒，群眾互助，以工代賑，輔之必要的救濟。”1953年第二次全國民政會議上，提出“生產自救，節(jié)約度荒，群眾互助，輔之以政府必要的救助”。從以上方針的變化可以看出，建國初期我國自然災害“防”的工作還未開始，主要集中在“救”上，且以自救為主。

1958年郭增建等人實地考察海原大地震地區(qū)，打響我國現(xiàn)代地震預報第一槍。1966年邢臺地震后，周恩來總理提出“以預防為主的思想”，1972年正式歸納成“在黨的一元化領導下，以預防為主，專群結合，土洋結合，大打人民戰(zhàn)爭”的地震工作方針。1975海城地震后，強調“依靠廣大群眾做好預測預防工作”?！耙灶A防為主”的核心思想一直引領著我國地震工作的健康發(fā)展，黨的十一屆三中全會后，我國地震工作方針調整為“以預防為主，專群結合，多路探索，加強地震預報與工程地震的研究，推進地震科學技術現(xiàn)代化，不斷提高監(jiān)測預報水平，減輕地震災害，發(fā)揮地震科學在國民經濟建設和社會進步中的作用?！?h3>二、1977-1997年防震減災法律體系初步形成

隨著地震監(jiān)測預報科研工作的發(fā)展，相關法律制度從無到有，20世紀70年代中國地震局制定了《發(fā)布地震預報的暫行規(guī)定》，并于1977年8月2日批準實施，1988年8月9日國家地震局修訂頒布《地震預報規(guī)定》，這是我國第一部正式頒布的防震減災方面的行政規(guī)章。20世紀90年代，我國防震減災工作方針調整為“預防為主，防御與救助相結合”。為支持防震減災事業(yè)，保障地震監(jiān)測設施和觀測環(huán)境，1994年1月10日國務院發(fā)布《地震監(jiān)測設施和觀測環(huán)境保護條例》。此后借鑒唐山大地震的經驗和教訓，1995年2月11日出臺中國突發(fā)公共事件領域第一部與應急有關的行政法規(guī)《破壞性地震應急條例》，指出地震應急是防震減災中最重要的環(huán)節(jié)，突出防震減災“以人為本”的立法思想。1997年12月29日頒布《防震減災法》，是我國防震減災領域的基本法。該法第一條指出立法目的是為了防御與減輕地震災害，保護人民生命和財產安全，保障社會主義建設順利進行。該法第一次提出針對地震災害是預防為主，防御與救助相結合，共7章48條從地震監(jiān)測預報、地震災害預防、地震應急、震后救災與重建幾方面規(guī)定了政府、社會組織和公民個人在地震應急及災后重建等方面的法律職責與法律義務。

三、1998年至2007年防震減災法治發(fā)展

為加強防震減災工作制度化和法治化，國務院在1997年《防震減災法》出臺后，又發(fā)布了一些行政法規(guī)，如在1998年12月27日發(fā)布《地震監(jiān)測預報管理條例》，2001年11月15日國務院發(fā)布《地震安全性評價管理條例》，2004年6月17日國務院令發(fā)布《地震監(jiān)測管理條例》。國務院有關部委、地方人大、地方政府先后也出臺了部門規(guī)章、地方性法規(guī)、地方規(guī)章來落實《防震減災法》，確保防震減災各個環(huán)節(jié)有法可依。如中國地震局先后制定和發(fā)布了8個領域的規(guī)章，包括《震后地震趨勢判定公告規(guī)定》《地震行政執(zhí)法規(guī)定》《地震行政復議規(guī)定》《地震行政法制監(jiān)督規(guī)定》《地震行政規(guī)章制定程序規(guī)定》《建設工程抗震設防要求管理規(guī)定》《地震安全性評價資質管理辦法》《水庫地震監(jiān)測管理辦法》。

四、新時期防震減災法治發(fā)展要求

全面依法治國是新時代中國特色社會主義思想的重要內容。黨的十九大對全面依法治國提出了新要求，加強防震減災法治建設是貫徹黨的十九大精神、落實中央全面依法治國戰(zhàn)略部署的重要舉措，筆者認為應當從以下幾個方面落實防震減災法治發(fā)展要求：

（一）適時制修訂法律法規(guī)

《防震減災法》于2008年修訂，至今已有12年，隨著防災減災救災理念的轉變、防震減災技術的飛速發(fā)展，現(xiàn)行法律已難以滿足防震減災事業(yè)現(xiàn)代化的需求，有很多新技術是現(xiàn)行《防震減災法》未涉及的，出現(xiàn)法律空白，亟需立法對其進行確認和保護。比如，地震烈度速報與預警系統(tǒng)建設初具規(guī)模，關于其臺網(wǎng)規(guī)劃建設、地震預警信息的發(fā)布與處置、應急演練等方面亟需立法規(guī)范;又如“放管服”改革以來，地震安全性評價工作從評價主體、評價范圍等方面做了很大調整，亟需重新梳理法律管理，厘清權利義務和責任;又如隨著防震減災工作推進，社會力量的參與度不斷提高，亟需細化社會力量參與防震減災工作的范圍、準入條件、權利責任等。在大應急的背景下，以國家擬出臺《自然災害防治法》為契機，在此框架下修訂《防震減災法》，并制定地震災害風險防治、地震重點監(jiān)視防御區(qū)、地震巨災保險行政法規(guī)，及時修訂《地震監(jiān)測管理條例》《地震預報管理條例》《地震安全性評價管理條例》等行政法規(guī)，加快出臺地震資料管理、地震監(jiān)測臺網(wǎng)運行、地震觀測設備管理、地震活動斷層探測與成果應用、地震預警信息服務等部門規(guī)章。

（二）提升依法行政能力，加強行政執(zhí)法

黨的十九大提出全面推行依法行政，要求全面落實權力和責任清單制度，地震部門要制定權責清單，建立權責清單動態(tài)調整和長效管理機制，切實依法履行防震減災法定職責。要不斷完善地震行政執(zhí)法制度，嚴格落實行政執(zhí)法“三項制度”，推行聯(lián)合執(zhí)法、綜合執(zhí)法，建立健全法律顧問、重大行政決策法律咨詢和審核制度，規(guī)范行政執(zhí)法自由裁量權，加強防震減災行政執(zhí)法。要加強干部職工學法用法思維，提升依法行政能力，優(yōu)化防震減災執(zhí)法隊伍結構，增強地震執(zhí)法隊伍力量和專業(yè)人員配置，并不斷提高執(zhí)法隊伍的業(yè)務素質和實踐能力。

（三）明確責任分工，注重法的操作性

法的生命力在于實施，法律實施的效果，在于法律責任的落實。我國現(xiàn)行的《防震減災法》賦權于各級政府、各級地震部門和有關部門，但并未明確在防震減災工作中各個部門的具體權力和職責，出現(xiàn)權力交叉。如《防震減災法》第二十三條、二十四條中規(guī)定了地震監(jiān)測設施和觀測環(huán)境保護中地震部門和有關部門的權力和義務，但僅要求地震部門會同辦理，并未將具體職權落到具體部門，導致地震監(jiān)測設施和觀測環(huán)境保護工作實踐中不好協(xié)調、相互推諉的現(xiàn)象。目前實施的《防震減災法》對制定防震減災規(guī)劃、監(jiān)測預報、預防、應急和災后恢復重建等內容做了規(guī)定，宏觀來看，防震減災工作環(huán)節(jié)飽滿，但微觀看來，各個工作環(huán)節(jié)的程序性規(guī)定還不夠明確具體。如防震減災規(guī)劃階段，規(guī)定了規(guī)劃編制、征求意見、報送審批、公布、執(zhí)行和修改等環(huán)節(jié)，順序正確，但對規(guī)劃編制的時間、征求意見的方式及執(zhí)行期限等規(guī)定缺位，不好操作。建議在防震減災法律體系發(fā)展的過程中，盡量細化形成程序，約束自由裁量權，增強可操作性。

五、結語

習近平總書記在2018年5月12日汶川地震十周年地震國際研討會上提出：“人類對自然規(guī)律的認知沒有止境，防災減災、抗災救災是人類生存發(fā)展的永恒課題。”以此次海原大地震100周年紀念為契機，梳理近100年內我國防震減災法治方面的發(fā)展，以此對大地震中犧牲的人們表示緬懷，對防震減災科學工作先行者表示崇敬，同時與吾輩年輕人共勉同進。