翟月玲 王建芹

[摘?要]“黨內(nèi)法規(guī)”的屬性存在法律說、法和政策說、軟法說、軟硬兼?zhèn)湔f等不同觀點，學(xué)者從多學(xué)科研究視角、運用不同理論論證黨內(nèi)法規(guī)的法規(guī)范屬性。承認規(guī)則理論可以整體性論證黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威性、持續(xù)性、應(yīng)當(dāng)性和有效性的法規(guī)范屬性。黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威性表現(xiàn)為制定主體與權(quán)限法定、制定依據(jù)法定、名稱、文本與規(guī)范事項法定、程序嚴格四個方面。黨內(nèi)法規(guī)持續(xù)性表現(xiàn)為社會成員普遍服從黨內(nèi)法規(guī)及黨內(nèi)監(jiān)督管理人員將黨內(nèi)法規(guī)作為衡量黨組織、黨員等的共同標準，而黨內(nèi)法規(guī)本身的權(quán)利義務(wù)規(guī)范是黨員行為“應(yīng)當(dāng)性”的辯護標準，黨內(nèi)法規(guī)的有效性體現(xiàn)為對黨組織、黨員、其他公權(quán)力組織與公權(quán)力行為人的約束力。

[關(guān)鍵詞]黨內(nèi)法規(guī);合法性;權(quán)威性;持續(xù)性;應(yīng)當(dāng)性;有效性

中圖分類號：D262.6?文獻標識碼：A?文章編號：1008-410X（2020）05-0028-08

一、問題的提出

中國的歷史和現(xiàn)實證明，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是建設(shè)中國特色社會主義事業(yè)最根本的保證?！吨腥A人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）明確規(guī)定“堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)”“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征”，這完全是遵循了歷史經(jīng)驗的論證邏輯[1]。同時，《憲法》規(guī)定“黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動”，這也是《中國共產(chǎn)黨章程》的基本要求①。黨內(nèi)法規(guī)是最具中國特色的制度，是法治中國管黨治黨的重要工具，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)國家與人民不斷走向富強的重要法寶，也是黨組織和黨員工作與生活的具體識別導(dǎo)引。

黨內(nèi)法規(guī)不僅關(guān)系著維護執(zhí)政黨的地位、黨執(zhí)政能力的提升，而且是國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化、黨領(lǐng)導(dǎo)中國人民從一個勝利走向另一個勝利的重要制度保障。

中國共產(chǎn)黨應(yīng)該如何領(lǐng)導(dǎo)中國人民依法治國，如何領(lǐng)導(dǎo)政府依法執(zhí)政，是法學(xué)界面臨的重要而艱巨的任務(wù)[2]。黨的十九大強調(diào)“加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是全面從嚴治黨的根本之策”[3]。由此，學(xué)術(shù)界對黨內(nèi)法規(guī)研究逐步升溫，黨內(nèi)法規(guī)成為研究熱點[4]，特別是黨內(nèi)法規(guī)體系作為中國特色社會主義法治體系的重要構(gòu)成部分以后，“黨內(nèi)法規(guī)”合法性問題也引起學(xué)者們的關(guān)注。

學(xué)者多從政法視閾和多元法社會視閾對“黨內(nèi)法規(guī)”進行合法性論證。政法視閾多為政治學(xué)學(xué)者和法學(xué)學(xué)者，他們采用馬克思主義法理思想、中國特色社會主義法治思想作為武器，從歷史實踐、文化認同、社會共識等角度，論證“黨內(nèi)法規(guī)”理論創(chuàng)新的合理性與合法性[5]。多元法社會視閾多為社會學(xué)學(xué)者和法學(xué)學(xué)者，不僅運用本土化的思想武器，同時運用西方法理思想，對“黨內(nèi)法規(guī)”合法性進行論證。例如，有學(xué)者運用特別權(quán)力理論從正當(dāng)性、適用范圍、效力邊界進行合法性論證[6];有學(xué)者運用公法理論從良法善治的標準：合理性、可操作性、可接受性進行合法性論證[7];有學(xué)者運用“活法”理論從歷史實踐維度對其合法性進行論證[8];有學(xué)者運用現(xiàn)代一般法學(xué)理論從“法”的概念標準論證“黨內(nèi)法規(guī)”的“軟法”屬性[9]。研究視閾不同，得出的結(jié)論也多有差異，如對“黨內(nèi)法規(guī)”的屬性存在法律說、法和政策說、軟法說、軟硬兼?zhèn)湔f等不同觀點，但學(xué)者從不同角度，運用不同理論論證和理解黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的關(guān)系、論證黨內(nèi)法規(guī)的法規(guī)范屬性，不僅成為將黨內(nèi)法規(guī)納入法學(xué)研究范疇的證成依據(jù)，也成為黨內(nèi)法規(guī)合法性的證成依據(jù)，提升了學(xué)界對“黨內(nèi)法規(guī)”學(xué)術(shù)屬性問題的理解，共同推進了我國以黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)為中心的制度治黨實踐。

統(tǒng)籌推進依規(guī)治黨與依法治國的實踐，需要我們對中國特色社會主義法治體系的“一體兩翼”完備的法律規(guī)范體系與完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，共同構(gòu)成了中國特色社會主義法治體系的“一體兩翼”。參見王建芹：《新時代依規(guī)治黨的治理理念與邏輯》，《湖湘論壇》2018年第3期。達成共識。當(dāng)下多學(xué)科研究視角和理論介入，形成百家爭鳴態(tài)勢，有利于起步階段黨內(nèi)法規(guī)學(xué)的進一步發(fā)展，有利于理論有效回應(yīng)實踐。本文所做的理論工作是：基于法理理論之承認規(guī)則理論，對黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威性、持續(xù)性、應(yīng)當(dāng)性和有效性的法規(guī)范屬性作出整體性的法理法理往往具有“正當(dāng)化功能”。參見張文顯：《法理：法理學(xué)的中心主題和法學(xué)的共同關(guān)注》，《清華法學(xué)》2017年第4期。黨內(nèi)法治的“法理”，主要根據(jù)中國特色社會主義法治理論，運用馬克思主義法理學(xué)的基本立場、觀點、范疇和方法，對黨內(nèi)法治的基本問題作出理論闡釋。參見李林：《論“黨內(nèi)法規(guī)”的概念》，《法治現(xiàn)代化研究》2017年第6期。本文所探討的法理，既包括人類社會共同認可的普遍法理，也包括中華傳統(tǒng)法律文化中的法理基因，更應(yīng)當(dāng)包括中國革命、建設(shè)、改革歷史征程中形成的現(xiàn)代法理，特別是中國特色社會主義新時代法理。參見張文顯：《中國法治40年：歷程、軌跡和經(jīng)驗》，《吉林大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報》2018年第5期。論證，再次論證黨內(nèi)法規(guī)具有法規(guī)范屬性，但不是國家法律。本文無意論證其“軟硬”屬性，旨在對黨內(nèi)法規(guī)制度體系在中國特色社會主義法治體系的“一體兩翼”作出一定回應(yīng)。多一重理論認識，就會對黨內(nèi)法規(guī)的體系完善和學(xué)科發(fā)展多一重理論支撐，有利于促進黨內(nèi)法規(guī)自身理論發(fā)展和黨內(nèi)法規(guī)的學(xué)科發(fā)展。

法理理論之承認規(guī)則理論基于哈特的承認規(guī)則理論，認為法規(guī)范屬性需具備權(quán)威性、持續(xù)性、應(yīng)當(dāng)性和有效性四個要件，每個要件都有各自的判準。

第一，權(quán)威性。權(quán)威是法的本質(zhì)特征，規(guī)則的權(quán)威來自規(guī)則的社會性，即規(guī)則已經(jīng)回應(yīng)或正在回應(yīng)社會的要求。而法規(guī)則的社會性是通過法律的多樣性表現(xiàn)出來的。法的多樣性主要體現(xiàn)在三個方面。“一是法規(guī)則分為義務(wù)性規(guī)則和授權(quán)性規(guī)則。

二是既存在明文規(guī)定權(quán)利和義務(wù)的成文法，也存在隱性權(quán)利義務(wù)的習(xí)慣法。三是適用范圍的普遍性。立法者自己都享有與所有公民相同的權(quán)利和義務(wù)，并受法之約束”[10]（P353）。第二，持續(xù)性?！胺ň哂谐掷m(xù)性特征”[11]，真正的空白法之狀態(tài)是罕見的，往往通過規(guī)則將立法權(quán)力從上一個立法者傳遞給下一個立法者，以保證制定法之權(quán)力的連續(xù)性。“承認規(guī)則”應(yīng)是一種社會實踐，“判斷法規(guī)則是否具有持續(xù)性有兩個判準：一是那些符合最終判準因而是有效的行為規(guī)則（包括義務(wù)性規(guī)則和權(quán)利性規(guī)則）必須得到普遍的服從;二是承認規(guī)則——包括改變規(guī)則及裁判規(guī)則——必須被官員接受，作為衡量官員行動的共同的、公共的標準——它是所有判斷的終極標準”[12]（P83）。

第三，正當(dāng)性，即承認規(guī)則所回應(yīng)的社會要求是正當(dāng)?shù)摹Ｐ袨槿藬R置了自身利益判斷并使用其他標準作為行動的理由，這種行為就具有了“應(yīng)當(dāng)性”，“將該種行為模式作為指引自己行為和評判他人行為的標準，并將團體成員必須遵守這一行為模式正當(dāng)化”[13]。

第四，有效性。即承認規(guī)則被團體成員普遍接受。分析某社會規(guī)則是否具有法之效力，主要取決于該規(guī)則是否被團體內(nèi)的人普遍遵守和適用。有效性的判準：一是發(fā)自內(nèi)心接受規(guī)則;二是規(guī)則具有最高判準性;三是可能的懲罰性規(guī)則的約束[14]（P125）。

二、黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威性考證

黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威性來源于黨內(nèi)法規(guī)的社會性特征。承認規(guī)則理論在一定程度上能提升我們對黨內(nèi)法規(guī)權(quán)威性的思考。承認規(guī)則理論強調(diào)，規(guī)則的權(quán)威來自規(guī)則的社會性，認為“法與規(guī)則是一種社會控制工具，存在于社會生活的方方面面”[10]（P353）。而法規(guī)則的社會性是通過法律的多樣性表現(xiàn)出來的。法的多樣性主要表現(xiàn)為義務(wù)性規(guī)則和授權(quán)性規(guī)則;成文法或習(xí)慣法;適用范圍的普遍性。黨內(nèi)法規(guī)關(guān)于權(quán)利義務(wù)規(guī)定是黨員守法與否的重要依據(jù)，這些權(quán)利性規(guī)則和義務(wù)性規(guī)則具有法規(guī)則的社會性，也就具備了法規(guī)則的權(quán)威性。

（一）制定主體與權(quán)限法定

這里的法既包括憲法、法律，也包括黨章等黨內(nèi)法規(guī)。黨內(nèi)法規(guī)制定主體主要有三類：一是黨中央組織;二是中央紀律檢查委員會和中央各部門;三是省、自治區(qū)、直轄市黨委“黨的中央組織”包括中國共產(chǎn)黨全國代表大會、中國共產(chǎn)黨中央委員會、中央政治局、中央秘書處、中央政治局常務(wù)委員會、中央紀律檢查委員會。“中央各部門”包括中央組織部、宣傳部、統(tǒng)戰(zhàn)部、政法委員會等黨中央工作部門。在地方黨組織中，享有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的只有省、自治區(qū)、直轄市黨委。市縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)級黨委及省級黨委的工作部門均沒有黨內(nèi)法規(guī)制定。。正是出于有嚴格的中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定主體，“自1978年十一屆三中全會以來，黨內(nèi)法規(guī)制定主體才能上下協(xié)調(diào)，一體推進，促進我們黨內(nèi)法規(guī)的制度建設(shè)與發(fā)展”[15]。

不僅黨內(nèi)法規(guī)的制定主體法定，黨內(nèi)法規(guī)制定主體的權(quán)限也法定。比如，黨的中央組織有權(quán)制定黨中央關(guān)于全黨重大問題的法規(guī)，中央紀委和各部門有權(quán)制定各部委的黨內(nèi)法規(guī)，發(fā)揮上承黨中央制定的法規(guī)和下啟地方政府制定的法規(guī)的作用。省、自治區(qū)、直轄市黨委有權(quán)制定本轄區(qū)的黨內(nèi)法規(guī)，并有權(quán)因地制宜地制定地方性黨的法規(guī)，是對黨的中央法規(guī)作出重大決策和部署的具體執(zhí)行。相關(guān)制定主體制定黨內(nèi)法規(guī)需要遵循“規(guī)無授權(quán)不可為”原則。“規(guī)無授權(quán)不可為”中的“規(guī)”指的是憲法、法律與黨內(nèi)法規(guī)。憲法抽象性、概括性授權(quán)黨的執(zhí)政權(quán)，包括黨內(nèi)法規(guī)的制定權(quán)。黨內(nèi)法規(guī)對黨的組織及其工作人員的權(quán)力進行了明確且具體的規(guī)范。如賦予黨組織對下級黨組織報備的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件具有審查的權(quán)利;強調(diào)黨委要建立與人大、政府之間的備案審查的銜接與聯(lián)動制度;規(guī)定黨的農(nóng)村基層組織對違規(guī)黨員的處理權(quán)，各級黨委特別是縣級黨委對出現(xiàn)嚴重問題的黨的農(nóng)村基層組織，有問責(zé)追責(zé)權(quán)等。相應(yīng)職權(quán)其他黨組織不能行使，否則構(gòu)成違規(guī)越權(quán)，需承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

（二）制定依據(jù)法定

中國共產(chǎn)黨各制定主體制定黨內(nèi)法規(guī)必須依據(jù)憲法、法律和黨章。比如，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡稱《制定條例》）規(guī)定，黨中央有權(quán)責(zé)令改正或者撤銷“同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸”的黨內(nèi)法規(guī)。黨內(nèi)法規(guī)必須符合憲法和法律，這是黨依法執(zhí)政和依法治國的強制性要求，也是制度治黨的主要依據(jù)。中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)各制定主體，制定黨內(nèi)法規(guī)的另一個重要依據(jù)是黨章。“黨章是中國共產(chǎn)黨的根本大法，不僅是其他黨內(nèi)法規(guī)的基石，同時統(tǒng)領(lǐng)黨內(nèi)法規(guī)制度的體系化建設(shè)，在各級各類黨內(nèi)法規(guī)中具有最大權(quán)威和最高效力”[16]。

各制定主體在依據(jù)自己的權(quán)限制定相應(yīng)的黨內(nèi)法規(guī)，是在依據(jù)憲法和法律的基礎(chǔ)上，加強對黨章的遵守與執(zhí)行，是黨依規(guī)治黨和從嚴治黨的強制性要求。

（三）黨內(nèi)法規(guī)的名稱、文本與規(guī)范事項表述法定

黨內(nèi)法規(guī)的名稱有嚴格的相關(guān)規(guī)定。《制定條例》強調(diào)關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)的名稱，除了黨章以外，只能用六種名稱命名，即準則、條例、規(guī)定、辦法、規(guī)則、細則，嚴格規(guī)定了黨章、準則、條例、細則的規(guī)范事項黨章對黨的性質(zhì)和宗旨、路線和綱領(lǐng)、指導(dǎo)思想和奮斗目標、組織原則和組織機構(gòu)、黨員權(quán)利義務(wù)及黨的紀律等作出根本規(guī)定。準則對全黨政治生活、組織生活和全體黨員行為等作出基本規(guī)定。條例對黨的某一領(lǐng)域重要關(guān)系或者某一方面重要工作作出全面規(guī)定。規(guī)定、辦法、規(guī)則、細則對黨的某一方面重要工作的要求和程序等作出具體規(guī)定。，同時規(guī)定黨內(nèi)法規(guī)的文本表述，可以根據(jù)內(nèi)容需要進行類似編章節(jié)和條款項目的編纂。

（四）程序嚴格法定

《制定條例》從第15條到第30條嚴格規(guī)定了黨內(nèi)法規(guī)的制定程序：從規(guī)劃與計劃到起草，從審定到發(fā)布，每一個環(huán)節(jié)都必須嚴格依據(jù)相應(yīng)的法定程序。例如，關(guān)于審批的相關(guān)規(guī)定，要求由專門前置審核機構(gòu)進行審查，對不合適之處可以提出修改建議，建議如不被采納，審批機關(guān)有權(quán)緩辦或者退回。黨內(nèi)法規(guī)比規(guī)范性文件的審議和發(fā)布更加嚴格。黨內(nèi)法規(guī)的制定程序須嚴格依《制定條例》的相關(guān)規(guī)定行事，否則就要承擔(dān)“退回”等不利后果。

三、黨內(nèi)法規(guī)的持續(xù)性考證

承認規(guī)則理論強調(diào)，法具有持續(xù)性特征。這種情況應(yīng)該包括舊法新用、法之廢舊立新和適時立法等法規(guī)則的持續(xù)狀態(tài)。黨內(nèi)法規(guī)的持續(xù)性，主要表現(xiàn)為黨內(nèi)法規(guī)代際之間的不可間斷性和有效銜接性，并滿足持續(xù)性效力的基本條件。

（一）黨內(nèi)法規(guī)具有持續(xù)性的外在表征

黨內(nèi)法規(guī)持續(xù)性的外在表征主要表現(xiàn)在縱向上，即不同歷史時期的黨內(nèi)法規(guī)的一脈相承與發(fā)展。新民主主義革命時期，中國共產(chǎn)黨“把馬克思主義建黨原則與中國實際結(jié)合起來，制定了嚴格的黨的紀律，取得了新民主主義革命的勝利”[17]。

新中國成立后，中國共產(chǎn)黨發(fā)布《中共中央關(guān)于處理受刑事處分的共產(chǎn)黨員黨籍問題的規(guī)定》等黨內(nèi)法規(guī)。改革開放后，我們黨加強從嚴治黨，出臺一系列對違紀黨員紀律處分的法規(guī)制度1982年黨的十二大黨章第一次以黨的根本大法的形式規(guī)定了黨的紀律面前人人平等的原則，并一直延續(xù)到十九大黨章。這一時期我們黨出臺了一系列對違紀黨員進行紀律處分的法規(guī)制度，如1983年的《關(guān)于共產(chǎn)黨員在經(jīng)濟領(lǐng)域中違法犯罪的黨紀處理暫行辦法》、1987年的《關(guān)于堅決查處共產(chǎn)黨員索賄問題的決定》、1988年的《黨員領(lǐng)導(dǎo)干部犯嚴重官僚主義失職錯誤黨紀處分的暫行規(guī)定》和《共產(chǎn)黨員在涉外活動中違犯紀律黨紀處分的暫行規(guī)定》等。參見蒯正明：《改革開放40年來中共黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的歷史經(jīng)驗》，《安徽師范大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）》2018年第7期。。

1992年我們黨加強對領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用方面的監(jiān)督，出臺一系列相關(guān)制度建設(shè)十三屆四中全會之后，我們黨出臺了一系列黨內(nèi)法規(guī)。例如，在領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用方面的黨內(nèi)法規(guī)：1995年的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作暫行條例》、2002年的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》;在黨內(nèi)監(jiān)督方面的黨內(nèi)法規(guī)：2003年的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》;在黨的紀律方面的黨內(nèi)法規(guī)：1999年的《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例（試行）》（后經(jīng)過2003年、2015年、2018年三次修訂）等。參見蒯正明：《改革開放40年來中共黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的歷史經(jīng)驗》，《安徽師范大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)）》2018年第7期。。2008年我們黨出臺一系列加強權(quán)力運行制約和黨內(nèi)監(jiān)督制度

主要包括2008年的《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2008-2012年工作規(guī)劃》、2010年的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作責(zé)任追究辦法（試行）》、2008年的《中國共產(chǎn)黨全國代表大會和地方各級代表大會代表任期制暫行條例》和2009年的《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例（試行）》等。參見蒯正明：《改革開放40年來中共黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的歷史經(jīng)驗》，《安徽師范大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)）》2018年第7期。。

黨的十八大以來，我們黨加強了黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)與運行保障方面的頂層設(shè)計與貫徹落實主要包括2013年的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》、《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013-2017年）》;2016年的《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準則》、《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》、《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》和《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》;2017年的《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則（試行）》、《關(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》等。參見胡文木：《論黨內(nèi)法規(guī)對權(quán)力的規(guī)制》，《浙江學(xué)刊》 2017年第6期。

，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)迅速發(fā)展，先后出臺了一百八十多部中央黨內(nèi)法規(guī)。2019年以來中共中央印發(fā)了修訂后的《制定條例》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》、新制定的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定（試行）》和《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作條例》等黨內(nèi)法規(guī)制度，完善了黨內(nèi)法規(guī)體系，筑牢了全面從嚴治黨基石。這是黨內(nèi)法規(guī)完善建設(shè)的重要標志和體現(xiàn)。由此，黨內(nèi)法規(guī)制度體系的“四梁八柱”基本建立，實現(xiàn)了有規(guī)可依[18]。我們逐步形成相對完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，這體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨在不同歷史時期的黨內(nèi)法規(guī)的一脈相承與發(fā)展，表現(xiàn)出黨內(nèi)法規(guī)的持續(xù)性。

（二）黨內(nèi)法規(guī)滿足持續(xù)性效力的基本條件

法規(guī)則持續(xù)性效力具備兩個條件：一是最終判準必須得到普遍服從;二是承認規(guī)則——包括改變規(guī)則及裁判規(guī)則——必須被官員接受，作為衡量官員行動的共同的、公共的標準。換句話理解，就是“承認規(guī)則”應(yīng)是一種社會實踐，強調(diào)一項規(guī)則之所以會成為持續(xù)性效力的法規(guī)則，至少應(yīng)該滿足這樣兩個條件：一方面需要規(guī)范范圍內(nèi)的一般社會成員普遍服從，另一方面需要監(jiān)督管理組織與管理人員將前者 （包括改變規(guī)則、裁判規(guī)則）作為衡量該社會范圍內(nèi)的社會活動的共同標準。而且義務(wù)性規(guī)則要與權(quán)利性規(guī)則相結(jié)合。在所有的承認規(guī)則中，必定存在一條作為最高判準和具有終極性的承認規(guī)則，它是所有判斷的終極標準。一項規(guī)則之所以是法之規(guī)則，主要是承認規(guī)則具有最高性與終極性的特點。

因此，遵守黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)該是一種典型的社會實踐，屬于“承認規(guī)則”之列，應(yīng)該能滿足兩個條件：一是需要黨組織、黨員普遍服從黨內(nèi)法規(guī);二是黨內(nèi)法規(guī)的監(jiān)督管理組織與監(jiān)督管理人員將相應(yīng)的黨內(nèi)法規(guī)作為衡量黨組織、黨員等是否遵紀守法的共同標準，這也是評判黨員最終是否違規(guī)違紀的最高性與終極性的標準。而黨章是黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范范圍內(nèi)的最高判準和具有終極性的承認規(guī)則，它是所有判斷的終極標準。

四、黨內(nèi)法規(guī)的應(yīng)當(dāng)性考證

“應(yīng)當(dāng)”已成為法學(xué)學(xué)者們解釋規(guī)范性含義的核心詞匯。何謂“應(yīng)當(dāng)”？也就是說，“應(yīng)當(dāng)”能否被分析？“應(yīng)當(dāng)”是否具有被分析的可能性，依據(jù)的是它是否可以用“理由對于行動的影響”來闡述。一旦行為人擱置了自身利益判決并使用其他標準作為行動的理由，這種行為就具有了“應(yīng)當(dāng)性”，這種行動也會被人們視為“規(guī)范性的行動”。

（一）“應(yīng)當(dāng)性”的主要條件

承認規(guī)則理論強調(diào)，法規(guī)范性的核心就是“應(yīng)當(dāng)性”?！胺ㄒ?guī)則分為初級和次級兩類規(guī)則。初級規(guī)則課予義務(wù)，屬義務(wù)性規(guī)則，主要對人們具體的行為進行規(guī)范”[13]。此法規(guī)則不以接受為條件，只是單純地要求人們能實施或不能實施某些行為;“承認規(guī)則的作用是設(shè)定一個規(guī)則成為某特定法律體系的組成部分必須符合的條件。官員們應(yīng)當(dāng)按照承認規(guī)則設(shè)定的條件檢定一個規(guī)則是否是法，他們有義務(wù)遵守承認規(guī)則”[13]。也就是說，法規(guī)則是否具有效力，其賦予權(quán)均來源于承認規(guī)則。黨內(nèi)法規(guī)用授權(quán)、禁止和命令的形式來規(guī)范相應(yīng)的權(quán)利義務(wù)，所以黨內(nèi)法規(guī)就具有了必然的規(guī)范性和應(yīng)當(dāng)性。

（二）黨內(nèi)法規(guī)“應(yīng)當(dāng)性”的義務(wù)內(nèi)容設(shè)定

黨內(nèi)法規(guī)的“應(yīng)當(dāng)性”主要是通過權(quán)利義務(wù)的設(shè)定來體現(xiàn)的。從黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整的社會關(guān)系內(nèi)容來分析，大部分“黨內(nèi)法規(guī)”主要對黨組織與黨員的行為予以調(diào)整和規(guī)范?！巴ㄟ^規(guī)定黨內(nèi)主體的權(quán)利義務(wù)，對黨內(nèi)主體的資源進行配置，影響黨內(nèi)主體的動機和行為，從而影響黨內(nèi)關(guān)系”[13]。在規(guī)范性語詞中，“‘義務(wù)‘責(zé)任這些語詞構(gòu)成了一種重要的次類型”[19]。義務(wù)是黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容中一個不可或缺的規(guī)范性詞匯。一方面，“黨內(nèi)法規(guī)”規(guī)定了黨組織與黨員的義務(wù)。比如，作為黨內(nèi)法規(guī)的最高效力的黨章，對黨員和黨組織賦予了“黨的一切工作必須以符合最廣大人民群眾根本利益為最高標準”的義務(wù)。同時，黨章規(guī)定了黨員必須履行的八項具體義務(wù)。

“自黨的七大黨章第一次就黨員義務(wù)作出明確規(guī)定。隨后，有關(guān)規(guī)定日益完善，黨員的義務(wù)也隨著形勢的變化而不斷調(diào)整”[20]。再如，《中國共產(chǎn)黨黨員紀律處分條例》規(guī)定“禁止違反有關(guān)規(guī)定從事營利活動”，公民有經(jīng)營自由權(quán)，但黨員沒有，這是黨員必須遵守的。同時規(guī)定：“違反有關(guān)規(guī)定從事營利活動，包括買賣股票或者進行其他證券投資等，視情節(jié)輕重予以警告、撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看、開除黨籍等處分”。黨內(nèi)法規(guī)創(chuàng)設(shè)了禁止黨員未經(jīng)批準從事營利活動具體的黨紀處分措施。作為一個為人民服務(wù)的政黨，中國共產(chǎn)黨沒有什么私利可言，而作為這一組織的有機構(gòu)成——黨員也應(yīng)當(dāng)為國家為人民畢生無私奉獻。中國共產(chǎn)黨黨員的義務(wù)是指黨員對中國共產(chǎn)黨的責(zé)任性，其本質(zhì)是全心全意為人民服務(wù)。這體現(xiàn)了“黨內(nèi)法規(guī)”對黨組織與黨員義務(wù)的設(shè)定。黨內(nèi)法規(guī)對黨組織與黨員義務(wù)的規(guī)范，黨組織與黨員必須有規(guī)必依。

（三）黨內(nèi)法規(guī)“應(yīng)當(dāng)性”的權(quán)利內(nèi)容設(shè)定

“黨內(nèi)法規(guī)”對黨組織與黨員的權(quán)利也進行規(guī)范。比如，黨的七大黨章首次明確規(guī)定了黨員的四項權(quán)利：黨員的討論權(quán)、選舉權(quán)與被選舉權(quán)、建議權(quán)和批評權(quán)。之后的黨章有關(guān)規(guī)定日益完善，十二大黨章將黨員權(quán)利增至八項。黨章對黨員的權(quán)利規(guī)范，不但給黨員權(quán)利以制度保障，同時激發(fā)了黨組織與黨員積極改善黨的自身建設(shè)的主動性。不管是對黨組織與黨員進行義務(wù)規(guī)范還是權(quán)利規(guī)范，都證明了“黨內(nèi)法規(guī)”具有“應(yīng)當(dāng)性”。

（四）黨組織與黨員對黨內(nèi)法規(guī)“應(yīng)當(dāng)性”的實踐遵循

黨內(nèi)法規(guī)屬于團體社會規(guī)則，其成員——黨員在實踐中遵循這些規(guī)則，黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)具有規(guī)范性與應(yīng)當(dāng)性。黨員對黨內(nèi)法規(guī)的接受表現(xiàn)為：黨員視黨內(nèi)法規(guī)為其共同的工作和生活準則，并在工作和生活中不斷批判反思，此態(tài)度應(yīng)在批評與自我批評，以及對于遵守的要求中體現(xiàn)出來，并且承認這些批評和要求是正當(dāng)?shù)?“所有這些可以從‘應(yīng)當(dāng)‘必須，以及‘應(yīng)該‘對的和‘錯的這些規(guī)范性術(shù)語中發(fā)現(xiàn)其獨特表達”[11]。黨員接受黨內(nèi)法規(guī)對自己工作和生活指導(dǎo)，表現(xiàn)為黨員長期的一種心態(tài)，“此種心態(tài)將該種行為模式作為他們自己未來之行為的導(dǎo)引，并且也將該行為模式作為批判標準，以正當(dāng)化該團體成員對其他人須加以遵守的要求和各種促使人們遵守的壓力形式”[11]。

當(dāng)黨員接受黨內(nèi)法規(guī)時，就會將其作為自己應(yīng)遵守的行為準則，對違反行為持否定態(tài)度。承認規(guī)則理論強調(diào)“團體的社會規(guī)則是規(guī)范性的，其規(guī)范性體現(xiàn)在團體中的多數(shù)人對于規(guī)則持有內(nèi)在觀點：他們在實踐層面接受并使用這些規(guī)則作為其行為的指引，這同時是規(guī)則成立的必要條件”[11]。

“被制定出來的法規(guī)則，能夠被承認的判準，成為有效的鑒別準則，從它被制定出來的那一刻起，在真正被人們實踐出來之前，就以法規(guī)則的姿態(tài)存在著”[21]。從頒布之日起，在實際應(yīng)用之前，黨內(nèi)法規(guī)以法規(guī)則的形式存在。黨內(nèi)法規(guī)的“應(yīng)當(dāng)性”使其具有了強制性效力。

五、黨內(nèi)法規(guī)的有效性考證

黨內(nèi)法規(guī)的有效性問題就是指黨內(nèi)法規(guī)的法之效力問題。有效性，即黨內(nèi)法規(guī)對其規(guī)范主體行為的約束力。“分析某社會規(guī)則是否具有法之效力，主要取決于它是否應(yīng)當(dāng)被人們遵守和適用。承認規(guī)則理論更重視規(guī)范有效性的判斷標準：一是接受規(guī)則;二是承認規(guī)則;三是可能的懲罰性規(guī)則的約束。我國大多數(shù)學(xué)者強調(diào)法的效力在于“對人們的行為能發(fā)生法的約束和強制作用”[22]（P346）。盡管有部分學(xué)者對黨內(nèi)法規(guī)是否具有“法律”屬性存有疑慮，但大多數(shù)學(xué)者強調(diào)黨內(nèi)法規(guī)屬于廣義上的“法”[23]，認為黨內(nèi)法規(guī)為相關(guān)領(lǐng)域的調(diào)整主體“共同遵守”。不同的黨內(nèi)法規(guī)分別對相應(yīng)的黨組織、黨員或公權(quán)力組織、公權(quán)力行為人產(chǎn)生相應(yīng)“法”之約束力。

（一）黨內(nèi)法規(guī)的效力范圍

黨的十九大報告強調(diào)指出：“堅持黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)”， “黨統(tǒng)領(lǐng)一切”是新時代中國特色社會主義取得成功和走向勝利的根本政治保證。

這里的“統(tǒng)領(lǐng)一切”不是事無巨細地干涉各種具體事務(wù)。“黨應(yīng)該領(lǐng)導(dǎo)一切，黨能夠領(lǐng)導(dǎo)一切。問題是如何領(lǐng)導(dǎo)一切？什么是一切……我們所說的一切是說黨要管大政方針、政策、計劃，是說黨對各部門都可以領(lǐng)導(dǎo)，不是說一切事情都要黨去管。至于具體業(yè)務(wù)，黨不要干涉”[23]。

黨全方位領(lǐng)導(dǎo)“黨政軍民學(xué)”，也就是說，黨內(nèi)法規(guī)不但能約束黨組織與黨員，有的黨內(nèi)法規(guī)也能約束非黨組織與黨外人士[24]。黨全方位領(lǐng)導(dǎo)“黨政軍民學(xué)”，黨的領(lǐng)導(dǎo)勢必將其他公權(quán)力組織與公權(quán)力行為人也納入黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整范圍，否則中國共產(chǎn)黨將成為只能領(lǐng)導(dǎo)自己的政黨，這不符合中國現(xiàn)實社會的發(fā)展，也與中國依法治國方略相悖。黨內(nèi)法規(guī)不僅對黨組織、黨員具有約束力，對其他公權(quán)力組織與公權(quán)力行為人也具有規(guī)范效力。

（二）對黨組織與黨員的約束力

這部分黨內(nèi)法規(guī)主要是調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系，調(diào)整范圍主要是“黨的組織機構(gòu)之間、黨的組織機構(gòu)與黨員之間和黨員與黨員之間這三種關(guān)系”[25]，具體包括黨的組織建設(shè)規(guī)范、黨的工作與活動規(guī)范、對黨員行為的規(guī)范（包括黨員的權(quán)利、義務(wù)、紀律和參加組織活動的要求等），以及對黨組織和黨員、黨的領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督與問責(zé)（包括監(jiān)督與問責(zé)機構(gòu)、監(jiān)督與問責(zé)范圍、監(jiān)督與問責(zé)方式、監(jiān)督與問責(zé)程序等）[9]。如《中國共產(chǎn)黨章程》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準則》和《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》等，其僅僅適用于黨內(nèi)。這部分黨內(nèi)法規(guī)占比最大，僅對黨組織和黨員有規(guī)范效力。

（三）對其他公權(quán)力組織與公權(quán)力行為人的約束力

毋庸置疑，在黨的自身建設(shè)領(lǐng)域內(nèi)，黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)僅以黨組織和黨員作為調(diào)整對象。但“在特定情形下，黨的紀律法規(guī)會產(chǎn)生溢出效應(yīng)，對普通公民、法人、其他組織設(shè)定相應(yīng)的義務(wù)”[9]，“沒有黨組織、黨員參與的社會關(guān)系絕不可能納入黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整范圍，否則就會混淆黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的應(yīng)有邊界，造成黨政不分”[26]。

這部分黨內(nèi)法規(guī)除了對黨組織和黨員有規(guī)范效力之外，對其他公權(quán)力組織與公權(quán)力行為人也產(chǎn)生約束力。這部分黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整黨內(nèi)外關(guān)系，“不但規(guī)范黨的組織機構(gòu)和黨員的行為，而且規(guī)范相關(guān)的非黨組織及其工作人員的行為，不僅對黨的組織機構(gòu)和黨員具有效力，也對相關(guān)的非黨組織及其工作人員具有效力，具有相應(yīng)的強制性，因為部分黨的組織機構(gòu)具有類似于‘準國家機關(guān)的地位和性質(zhì)，而且對相關(guān)非黨組織及其工作人員能產(chǎn)生‘實質(zhì)性的影響力，因而它在性質(zhì)上屬于‘準法律”[27]。這里的“準國家機關(guān)”主要是指行使公權(quán)力的機關(guān)，如人大、政府、政協(xié)、司法機關(guān)、軍隊等。這部分黨內(nèi)法規(guī)比較多，如《干部教育培訓(xùn)工作條例》《中國共產(chǎn)黨政法工作條例》《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部食品安全責(zé)任制規(guī)定》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作條例》《干部選拔任用工作監(jiān)督檢查和責(zé)任追究辦法》《公務(wù)員職務(wù)與職級并行規(guī)定》《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟責(zé)任審計規(guī)定》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》《中共中央關(guān)于地方黨委向地方國家機關(guān)推薦領(lǐng)導(dǎo)干部的若干規(guī)定》《黨政機關(guān)厲行節(jié)約反對浪費條例》《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的規(guī)定》《關(guān)于黨政機關(guān)厲行節(jié)約制止奢侈浪費行為的若干規(guī)定》等。這部分黨內(nèi)法規(guī)占比也比較大，屬于調(diào)整領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)政方面行為的法規(guī)，規(guī)范著執(zhí)政黨與其他公權(quán)力機關(guān)之間的領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系、黨的領(lǐng)導(dǎo)體制與方式，對相關(guān)各方主體均具有一定的法之約束力，相關(guān)公權(quán)力機關(guān)和公權(quán)力行為人不得違背，否則，就必須承擔(dān)相應(yīng)的政治責(zé)任和行政責(zé)任。正是這種政治責(zé)任和行政責(zé)任約束著其他公權(quán)力機關(guān)和公權(quán)力行為人的行為。

黨組織、黨員、其他公權(quán)力組織與公權(quán)力行為人通過對黨內(nèi)法規(guī)的適用，不僅實現(xiàn)了黨內(nèi)法規(guī)對黨組織和黨員的規(guī)范效力，同時達到了對其他公權(quán)力組織和公權(quán)力行為人的規(guī)范效力。黨內(nèi)法規(guī)的這種有效性，通過對調(diào)整對象行為的規(guī)范、預(yù)防與警示等行為指引，引導(dǎo)其遵守黨內(nèi)法規(guī)。

六、結(jié)?語

黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威性、持續(xù)性、應(yīng)當(dāng)性和有效性四個規(guī)范特征，在一定程度上幫助我們更好地理解為什么黨內(nèi)法規(guī)能成為黨領(lǐng)導(dǎo)中國人民不斷走向一個又一個勝利的重要制度保障，更好地理解為什么說完備的法律規(guī)范體系與完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，共同構(gòu)成了中國特色社會主義法治體系的“一體兩翼”[28]。黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威性具體表現(xiàn)在制定主體與權(quán)限法定、制定依據(jù)法定、名稱、文本與規(guī)范事項法定、程序嚴格四個方面。黨內(nèi)法規(guī)能滿足具有持續(xù)性效力的法之規(guī)則的兩個條件：一是需要一般社會成員普遍服從黨內(nèi)法規(guī);二是黨內(nèi)監(jiān)督管理人員將黨內(nèi)法規(guī)作為衡量黨組織、黨員等的共同標準，黨內(nèi)法規(guī)的持續(xù)性以不同歷史時期的黨內(nèi)法規(guī)的一脈相承與發(fā)展表現(xiàn)出來。黨內(nèi)法規(guī)本身的“應(yīng)當(dāng)性”，使其具有了成員行為的指引功能。黨內(nèi)法規(guī)本身的權(quán)利義務(wù)規(guī)范也因此成為黨員遵守的行為標準，即黨員行為“應(yīng)當(dāng)性”的辯護標準。黨內(nèi)法規(guī)的有效性體現(xiàn)在對黨組織、黨員、其他公權(quán)力組織與公權(quán)力行為人的約束力。不同的黨內(nèi)法規(guī)分別對相應(yīng)的黨組織、黨員、公權(quán)力組織、公權(quán)力行為人產(chǎn)生相應(yīng)的約束力。

黨內(nèi)法規(guī)有力地保障了黨的執(zhí)政地位和黨的執(zhí)政能力的提升，是我國國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化、黨領(lǐng)導(dǎo)中國實現(xiàn)中國夢的重要制度保障。不斷完善對黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)理解，有利于實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)力的不斷提升，有利于黨的治理能力現(xiàn)代化的最終實現(xiàn)，也有助于深度理解中國特色社會主義法治體系的“一體兩翼”之間的關(guān)系。對黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威性、持續(xù)性、應(yīng)當(dāng)性和有效性四個規(guī)范特征進行法理考證，進一步對黨內(nèi)法規(guī)的合法性進行考證，有利于推進我國以黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)為中心的制度治黨實踐，促進黨內(nèi)法規(guī)自身理論發(fā)展。

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責(zé)任編輯：王?篆