齊海麗

[摘?要]我國公共服務(wù)購買的制度探索是對西方國家新公共管理運動的制度回應(yīng)。在服務(wù)購買的制度實踐中，政社非對稱依賴關(guān)系所帶來的內(nèi)部化購買行為形成了既定的制度性事實，并由此產(chǎn)生了公共服務(wù)懸浮化和社會組織行政化的負面效應(yīng)。歷史制度主義注重路徑依賴和自我強化效應(yīng)，從歷史制度主義視角看，“內(nèi)部化購買”現(xiàn)象的產(chǎn)生主要源于我國長期存在的“國家建構(gòu)社會”的價值觀、官僚制的組織嵌入和政治精英的政策選擇。內(nèi)嵌于“強國家，弱社會”的制度黏性，使政社關(guān)系的制度變遷呈現(xiàn)明顯的路徑依賴。囿于制度選擇的路徑依賴，歷史制度主義提出漸進主義的改革模式，政府要在創(chuàng)新的允諾中進行調(diào)試，社會組織要作出適應(yīng)性反應(yīng)，尋求政社最佳合作模式。

[關(guān)鍵詞]政府購買服務(wù);內(nèi)部化購買;公共服務(wù)懸浮化;歷史制度主義

中圖分類號：D630?文獻標識碼：A?文章編號：1008-410X（2020）05-0088-08

一、問題的提出

肇始于西方發(fā)達國家的公共服務(wù)民營化運動，因其對市場化和自由化取向的堅持，成為20世紀70年代很多國家行政改革的風(fēng)向標。經(jīng)濟全球化進程的加快和中國改革開放政策的推進，加速了我國融入世界改革進程的步伐。20世紀80年代，中國部分地區(qū)如上海開始探索公共服務(wù)市場化改革，受制于我國政治文化的長期積淀和市場經(jīng)濟的進程緩慢等現(xiàn)實因素，我國公共服務(wù)市場化改革具有明顯的路徑依賴特征，理論界和實務(wù)界更傾向于使用“政府購買公共服務(wù)”來描述這種旨在推進公共服務(wù)合同外包的地方政府制度創(chuàng)新。新公共服務(wù)理論的提出，以及在其影響下產(chǎn)生的服務(wù)型政府建設(shè)的政策感召，黨的十九大對于新時代和社會主要矛盾轉(zhuǎn)化的判斷，更進一步促進了公共服務(wù)市場化改革，同時對政府購買服務(wù)的制度實踐提出了更高的要求。 真實的服務(wù)購買由兩種要素塑造，即觀念和實踐。這里的觀念包含兩個層面意義上的邊界：一是公共服務(wù)購買與政府直接生產(chǎn)的邊界;二是服務(wù)購買與政府采購的邊界。除了觀念之外，服務(wù)購買的第二個核心層面是實踐，承擔服務(wù)購買的機構(gòu)和人員的常規(guī)工作，亦即他們的實踐，能夠強化或者削弱服務(wù)購買的觀念，如項目景觀化等行為，實踐有可能與觀念相抵觸，它們擊碎了一個系統(tǒng)化的服務(wù)購買行為，消除了政府與社會組織的界限，使新的理論研究得以呈現(xiàn)。事實上，實踐與觀念之間是存在裂痕的，這種裂痕源于人們的行為中一直存在著兩種并列的道德體系，一種是人們鼓吹但從來不去做的，另一種則相反[1]（P20）。

從文獻梳理來看，學(xué)術(shù)界對于政府購買服務(wù)一直保持著持續(xù)的研究熱度。研究主題多元化、研究范圍縱深化、研究方法綜合化代表了政府購買服務(wù)研究的趨勢和發(fā)展方向。而在眾多研究議題中，內(nèi)部化購買吸引了很多研究者的關(guān)注。在概念表述上，“體制內(nèi)購買” [2]“服務(wù)內(nèi)卷化”[3]“游走在市場與科層之間的復(fù)合式治理”[4]共同關(guān)注到了服務(wù)購買的單一向度問題，并從多個研究視角分析了內(nèi)部化購買現(xiàn)象的發(fā)生機理、負面效應(yīng)及改進策略[5][6][7]。在項目治理過程中，這種“內(nèi)部化問題”更為嚴重，因為資源動員受到社會組織在項目點的“嵌入結(jié)構(gòu)”影響[8]。從研究內(nèi)容上看，國內(nèi)關(guān)于內(nèi)部化購買現(xiàn)象的聚焦點集中于表現(xiàn)形式、發(fā)生機理、案例分析、對策指引等，但研究結(jié)論大同小異，創(chuàng)新性不強。從研究視角看，宏觀的理論闡釋居多，但以具體理論為視角建構(gòu)分析框架的文獻較少。

二、制度性事實： 公共服務(wù)購買內(nèi)部化的現(xiàn)象表征及負面效應(yīng)

制度是人們創(chuàng)設(shè)出來的用以規(guī)范和約束社會關(guān)系的、持續(xù)而穩(wěn)定的規(guī)則體系。它是高度組織起來的、系統(tǒng)化的、穩(wěn)定性的規(guī)范體系。作為一種流行的精神態(tài)度，制度是社會行動得以發(fā)生的結(jié)構(gòu)框架。社會制度一經(jīng)形成，便會產(chǎn)生歷史文化的沉淀效應(yīng)，它使制度在失去生命力的較長時間內(nèi)，仍然對人們的行為產(chǎn)生約束力量。制度主義研究者將制度性事實定義為那些具有建構(gòu)作用的規(guī)則系統(tǒng)所生成的事實[9]（P73）。公共服務(wù)內(nèi)部化購買不是停留在研究層面的政策文本，它是具體而直接的制度事實。制度性事實以外在的形式予以體現(xiàn)，又在政策實踐中產(chǎn)生執(zhí)行效果，這種效果既有積極的，也有消極的。

（一）公共服務(wù)購買內(nèi)部化的現(xiàn)象表征

公共服務(wù)購買的改革意蘊在于從權(quán)威治理實現(xiàn)合同制治理，從等級制模式實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化管理，政府做一個精明的購買者，為公眾做個好交易。合同制治理和網(wǎng)絡(luò)化治理是公共服務(wù)購買的基本理念指導(dǎo)，在消化不同治理理念的過程中，公共管理者實踐了不同的服務(wù)購買模式。內(nèi)部化購買也成為政府工具箱中的一個選擇。

1.購買方式的非競爭性。良好的合作伙伴關(guān)系一定是建立在互相承諾和共擔風(fēng)險的基礎(chǔ)上，為同一目標共同努力的資源整合。

合同雙方的政府和社會組織都是帶著各自的問題進入合同關(guān)系，這些問題有助于確立工作關(guān)系的性質(zhì)并影響合同關(guān)系的發(fā)展走向和最終成效。依據(jù)市場規(guī)律和制度規(guī)則來進行合同制治理，公平競爭和公開招標是題中應(yīng)有之義。但我國地方政府的購買服務(wù)內(nèi)部化傾向嚴重，非競爭性購買已成為我國服務(wù)購買的典型特征。在經(jīng)濟邏輯和政治邏輯的雙重作用下， 作為發(fā)包方的政府將公共部門與私有部門的雙向合作變成了單向度行為。政府在培植公民社會土壤、促進社會組織能力發(fā)展、構(gòu)筑網(wǎng)絡(luò)化治理模式等方面的工作傾向于統(tǒng)一化和簡單化，以指定社會組織或者自己成立社會組織的形式來完成服務(wù)購買的任務(wù)，無疑就是簡單化操作的集中體現(xiàn)。而缺乏良性競爭的制度環(huán)境、行政力量的過度干預(yù)等產(chǎn)生的購買方式非競爭性行為違背了合同制治理的精神。

2.政社關(guān)系的高度依賴性。我國政府對社會組織在登記管理、業(yè)務(wù)管理、人事管理等環(huán)節(jié)都實行嚴格的控制策略。冠以“民間組織”和“非營利組織”的中國特色的社會組織獨立性有限、自主性不強、社會動員能力較弱，在維系自身生存與發(fā)展的資源獲取方面有短板。由于缺乏法治的治理傳統(tǒng)和良好的制度環(huán)境，行為主體會花很大氣力去進行關(guān)系建構(gòu)。這種關(guān)系建構(gòu)在中國漫長的社會發(fā)展歷史中得到深度滋養(yǎng)，并在現(xiàn)實的制度實踐中機會主義地進行選擇。嵌入式發(fā)展成為很多社會組織的理性選擇，社會組織高度依賴政府而非競爭性合作伙伴關(guān)系。如果社會組織在網(wǎng)絡(luò)的治理中未能成為一個積極的角色，那么，促使社會組織成為提供公共服務(wù)的建設(shè)性伙伴的創(chuàng)造性和動力也很容易喪失。

（二）內(nèi)部化購買的負面效應(yīng)

1.公共服務(wù)懸浮化。政府存在的最大價值在于提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。作為公共服務(wù)制度創(chuàng)新的重要探索，公共服務(wù)購買的目的是改革服務(wù)供給模式，提升服務(wù)供給效率，改善服務(wù)供給效果。物理學(xué)意義上的“懸浮”指的是固體微粒分散在液體中，進而呈現(xiàn)出的難以融入狀態(tài)。所謂“公共服務(wù)的懸浮”，指的是公共服務(wù)懸浮在公眾上面，不能真實反映公眾需求，沒有惠及公眾。社會組織代表著結(jié)社行為的強大機制，它代表和反映了公民的利益和意志。

各種類型的社會組織將自己置于某種競技場中，向社會宣傳自己的目的、對特定社會問題的認識及解決這些問題的答案。體制內(nèi)購買現(xiàn)象的出現(xiàn)，打破了社會組織在競技場內(nèi)的規(guī)則，由于社會組織的支持力量的變化，它可能會在其架構(gòu)中包含新的物質(zhì)基礎(chǔ)和新的思想價值。當社會組織意識到自身能力之外的行政力量會對組織的發(fā)展產(chǎn)生至關(guān)重要的影響時，他們努力的重點和服務(wù)的對象也會因此發(fā)生改變。偏離社會組織公益宗旨的“公共服務(wù)懸浮化”行為就是這種觀念影響下的理性選擇。

社會組織具有靈活和專業(yè)性等特征，所以更容易在扶貧、環(huán)境保護、養(yǎng)老等民生領(lǐng)域發(fā)揮制度優(yōu)勢，這也是社會組織可以大有作為的領(lǐng)域。鑒于體制內(nèi)購買的政府行為，功利而現(xiàn)實的社會組織更傾向于在一些宣傳效果明顯的項目中精耕細作、大做文章;對于那些真正需要社會救助的老年群體、弱勢群體則表現(xiàn)得花拳繡腿、粗枝大葉。由此帶來了服務(wù)購買的形式化和“奶油化”，那些切實需要獲得幫助的群體游離于服務(wù)項目之外。公共服務(wù)懸浮化嚴重影響了服務(wù)購買的效果，并對社會組織的公信力產(chǎn)生負面影響。

2.社會組織行政化。社會組織的策略選擇取決于機構(gòu)給予的物質(zhì)刺激和施加的政治高壓，以及機構(gòu)規(guī)定的社會生活應(yīng)有的符號和價值觀。這些標志和價值觀或加強了社會控制的形式，或提出了新的社會生活形式。實際上，每個社會都在進行這種斗爭，社會不是穩(wěn)定的形式，而是在對社會控制的斗爭中不斷調(diào)整平衡的。社會組織為了提出不同的游戲規(guī)則或策略而進行激烈的競爭。社會組織行政化就是服務(wù)購買內(nèi)部性行為影響下的適應(yīng)性反應(yīng)和策略性選擇。

社會組織行政化體現(xiàn)在制度本源、行為效仿、組織同構(gòu)三個層面。社會組織對應(yīng)于國際上的公民社會組織稱謂。薩拉蒙通過對世界很多國家的社會組織進行研究發(fā)現(xiàn)，這些組織正日益成為經(jīng)濟與社會發(fā)展的重要力量，并以公共服務(wù)供給合作伙伴的形象出現(xiàn)。即便如此，慈善失靈的發(fā)展現(xiàn)狀使得政府仍然是非營利組織資金的主要來源。我國社會組織先天發(fā)育不良，脫胎于國家與社會高度一體化的政治體制中，中國的民間組織成立伊始，就與政府保持著千絲萬縷的關(guān)系，很多社會組織依附于政府，還有部分社會組織作為政府的附屬單位。這是社會組織行政化的第一個層面，也是我國所有社會組織發(fā)展難以逾越的制度環(huán)境。公共服務(wù)民營化的制度創(chuàng)新為政社關(guān)系的重構(gòu)提供了契機。在政績觀等因素影響下，政府對社會組織長期的體制嵌入，在政府的選擇性支持策略下，一些與政府關(guān)系緊密的社會組織獲得政府項目的可能性更大，社會組織試圖使用他們原本就不平等的資源獲取能力。部分社會組織為了獲取政府項目支持，制造項目景觀化的假象，很多社會組織也熱衷于拉關(guān)系，跑項目，“跑部錢進”的政府行為產(chǎn)生了示范效應(yīng)，此為社會組織行政化的第二個層面。組織同構(gòu)則在第三個層面上體現(xiàn)了社會組織的行政化。機會主義思想指導(dǎo)下的社會組織，策略性地選擇了組織同構(gòu)，即照抄照搬政府機關(guān)的組織架構(gòu)和管理模式，設(shè)置一套與政府機關(guān)完全相同的機構(gòu)，部分社會組織的管理人員還是政府機關(guān)人員。制度本源、機構(gòu)同質(zhì)、行為效仿這三個層面體現(xiàn)出的社會組織行政化既會產(chǎn)生外部行為沖突，也會產(chǎn)生內(nèi)部價值沖突。

三、時間中的政治：歷史制度主義的分析框架

歷史制度主義興起于“二戰(zhàn)”后，并且主要是在政治學(xué)和政治社會學(xué)等數(shù)種思潮影響下產(chǎn)生的。它最早是由一些政治學(xué)家在解釋政治現(xiàn)象、分析政治體制和治理機制的時候提出來的。以馬奇與奧爾森、卡曾斯坦、詹思曼等為代表的歷史制度主義研究者從宏觀層面的國家著手，采取社會建構(gòu)主義立場，研究國家結(jié)構(gòu)在這些行動者之間分配權(quán)力和影響行動者的“利益概念”的方式。不同于19世紀晚期和20世紀早期政治學(xué)的制度主義，歷史制度主義更關(guān)注政府正式的和非正式的層面，強調(diào)政治制度并非完全根源于其他社會結(jié)構(gòu);社會互動明顯的時間面向是首要的，歷史常常是一種相對不確定和背景-依賴性的過程[10]（P75）。歷史制度主義提供了一種跨時代的觀察政策的路徑，為政治現(xiàn)象和社會發(fā)展提供了解釋力。尋求一種供給邏輯上的超越，歷史制度主義的語境中，個人完全成了習(xí)慣的產(chǎn)物，而與滿足其需求與愿望的組織的有效聯(lián)系則寥寥無幾。

（一）制度生成：路徑依賴與自我強化

歷史制度主義學(xué)者彼得斯認為，制度因素是社會分析的最恰當出發(fā)點[10]（P77）。制度主義的研究過程經(jīng)常容易造成一種假象：制度產(chǎn)生與制度變遷的界限模糊，邊界不清，甚至可以彼此替代。歷史制度主義的研究重點在于如何維持已經(jīng)形成的組織結(jié)構(gòu)，對于制度產(chǎn)生時的最初狀況則較少關(guān)注。行動者根據(jù)意識形態(tài)和規(guī)范理解周圍世界，進而影響自己對公共政策的判斷。形式的、抗拒變化的制度的核心角色，運用政治權(quán)威來擴大權(quán)力不對稱的可能性，以及許多政治過程和政治結(jié)果的高度含混性等因素，使政治成為一個特別受制于正反饋的社會生活領(lǐng)域。

路徑依賴理論認為，當一個政府項目或組織開始沿著某一條路徑發(fā)展，那些最初選擇的政策就會按照一種慣性趨勢一直持續(xù)下去。歷史制度主義研究者霍爾認為，任何時候的政策都會被早期的政策選擇所影響，觀念在政策塑造中扮演了關(guān)鍵的角色[10]（P72）。一旦政府在某一政策領(lǐng)域作出了最初的政策選擇，由此形成的模式將被延續(xù)下去，除非有足夠的力量能夠克服最初形成的慣性。在人們自動而有效的選擇集合中，那些被摒棄的選項會隨著時間的推移變得愈來愈難以實現(xiàn)。因為無論是決策者的決策理念，還是行動者的執(zhí)行方案，都不可避免地帶有“路徑依賴”色彩，產(chǎn)生了自我強化效應(yīng)[11]（P61）。官僚制、工具理性、不平等的權(quán)力關(guān)系等制度因素，為人們思維模式的突破和行動方略的創(chuàng)新設(shè)置了重重障礙。

（二）制度變遷：漸進式變遷

演進是歷史制度主義的重要分析起點。制度建立是一種較少目的色彩而更多演化色彩的過程。諾斯認為，制度變遷一般是漸進的，而非不連續(xù)的。前者滿足人類對于生存和延續(xù)的需要，后者主要滿足人類發(fā)展和維持秩序的需要[10]（P88）?！奥窂揭蕾嚒币坏┨囟ǖ穆窂酱_立，自我強化的過程將使逆轉(zhuǎn)變得非常困難。對未來總體運用形態(tài)的規(guī)劃，導(dǎo)致個人以幫助那些預(yù)期成為現(xiàn)實的方式來調(diào)適其行動。通過估計他們的行動來調(diào)適自己的行動方略。

歷史制度主義用“均衡斷裂”概念解釋制度變遷，“均衡斷裂”意指制度變遷中的環(huán)境依賴。歷史制度主義期待制度在其存在的大多數(shù)時間里處于均衡狀態(tài)，當經(jīng)過長時間的停滯之后，制度變遷急速暴發(fā)時，就發(fā)生了所謂的“均衡斷裂”。如果要引發(fā)大規(guī)模的急劇變化，需要依靠外在的沖擊而非內(nèi)在的動力，并且這些變化也許更進一步依賴于外部沖擊在制度內(nèi)被體察和塑造的方式[10]（P84）。替代性政策的發(fā)展成了“斷裂”的根源。

四、公共服務(wù)購買內(nèi)部化的發(fā)生機制：歷史制度主義的視角

歷史制度主義的核心思想是指引政策的制度體現(xiàn)了歷史的經(jīng)驗，政策制定與制度變遷帶有路徑依賴色彩。這種分析視角非常有助于解釋我國服務(wù)購買領(lǐng)域形成的內(nèi)部化購買行為?？傮w來看，歷史制度主義將公共行動者的行動策略分為三個層面的原因：價值觀、制度框架、政治精英。

（一）價值觀：“國家建構(gòu)社會”的認知范式

歷史制度主義重視公共觀念的力量。制度變遷在某種程度上就是觀念如何變遷的問題。態(tài)度決定行動，理念是行動的先導(dǎo)。社會組織依賴政府獲取相應(yīng)的資源，在漫長的中國文化中積淀下來，并在新近的制度實踐中穩(wěn)定下來，慢慢地形成了一種認知范式，這種范式制約著人們看待政社關(guān)系的態(tài)度。

作為規(guī)則制定者的政府也可以通過一種使各種活動和利益合法化的規(guī)范框架來使各種活動和利益合法化。首先是要制定標準，然后才能指望人們依據(jù)標準作出判斷。公共行政的任務(wù)是將文字變成行動，將形式變成實質(zhì)。

社會組織是一個需要政治體制、互相聯(lián)系、自我組織的社會。它的動力應(yīng)當是社會本身而非政治力量。

但由于“中心—邊緣” 結(jié)構(gòu)的路徑依賴， 社會組織盡管能夠不同程度地獲得政治系統(tǒng)“產(chǎn)出”的積極產(chǎn)品， 卻無法在資源分配格局中獲得平等的結(jié)構(gòu)性地位。社會組織在國家建構(gòu)社會的價值認知模式指導(dǎo)下，作出精明的判斷和實用主義的接受。在國家和社會力量的各種交鋒場里，一些社會組織把自己的命運與國家的命運綁在了一起，或者干脆承認國家是建立所有社會力量規(guī)范行為的適當組織。

（二）制度框架：官僚制的組織嵌入

研究行政學(xué)者反對官僚制的程度和性質(zhì)，對公共服務(wù)模式創(chuàng)新的探究是有啟示意義的。官僚機構(gòu)運用強力的方式，而強力的使用恰恰反映了思想的貧乏。國家擁有這些管理工具和手段的壟斷權(quán)，政社關(guān)系的權(quán)力不對等隨著時間而強化，深嵌于組織、主導(dǎo)的政治行動和政治理解、制度安排之中。

我們知道，并非任何制度框架都有利于組織的生長。社會結(jié)構(gòu)的形成并不是突然而然的，對新事物的渴望與相信創(chuàng)新性本身可欲的信念結(jié)合在一起，乃是我們所生活的世界的典型特征[12]（P30）。政治建立在權(quán)威而非交易基礎(chǔ)之上。因此，在政治世界中，制度約束無處不在，無時不有。尤其是在現(xiàn)代社會中，廣泛的政治安排基本上塑造了政治行動者的誘因和資源。官僚機構(gòu)以服從為榮，一種新的政府管理形式應(yīng)運而生。這種政府的出現(xiàn)絕非偶然，只能出現(xiàn)在歷史為它準備的土壤上，官僚機構(gòu)是執(zhí)行公共政策的完美的邏輯結(jié)構(gòu)。在過去的幾十年時間里，官僚機構(gòu)受到了公共管理學(xué)界的廣泛關(guān)注，其中也不乏質(zhì)疑之聲。假設(shè)官僚制具有不可變更的屬性，作為一種相對持久而獨特的社會設(shè)置的制度，官僚制如果不存在，那所有反對官僚制的言論就無立足之地。在官僚制的文化體系和制度框架內(nèi)，公私合作伙伴的觀念是被禁止的，權(quán)力共享是被譴責(zé)的，不計成本地給予被認為是一種德行，人們假想的權(quán)力共享、合作生產(chǎn)的制度預(yù)期很難實現(xiàn)。除非現(xiàn)有的制度模式有助于此類行為準則的實施，否則這些行為準則根本無法產(chǎn)生效力。制度模式與行為準則是相互調(diào)節(jié)、相互影響的。讓人苦不堪言的依賴關(guān)系的真正意涵此時已昭然若揭。將社會重新整合進人類世界成為演進著的社會思想不懈追求的目標。

在建構(gòu)政府與社會組織合作伙伴關(guān)系的關(guān)鍵時刻，最大的危險在于輕而易舉地達成了表面上的共識?？茖又频慕Y(jié)構(gòu)有能力與這種語言游戲進行長時間的對抗，但其所付出的道義上和政治上的代價極為高昂，而且這種對決時常會以妥協(xié)退讓而告終。人們不禁要問，在開放性的政府服務(wù)過程中，公民的獲得感何以比過去更糟糕。答案如下：這恰恰是因為公民更為自由了，而現(xiàn)有服務(wù)供給體系的回應(yīng)性沒有相應(yīng)地發(fā)生改變，所以公民對服務(wù)的滿意度反而下降了。政策設(shè)計者面前堆放著很多改革方案，但他們心存恐懼，投鼠忌器。原因一目了然：這些方案意在摧毀現(xiàn)有的權(quán)力格局，而這剛好是政治精英極力維護的。政府與社會組織之間的沖突和對抗體現(xiàn)在：政府作為執(zhí)掌社會關(guān)系的關(guān)鍵部門，它的體系高度統(tǒng)合，極度僵化;社會領(lǐng)域的邊界較為模糊，結(jié)構(gòu)更為復(fù)雜。在政治生活中，最為重要的問題不是政策設(shè)計者的來源，而是政策體系的開放程度和管理模式。假如政府不能改變自己對社會治理領(lǐng)域指手畫腳的習(xí)慣，假如社會組織不能明確自己對參與社會事務(wù)治理不卑不亢的態(tài)度，那么，兩者伙伴關(guān)系的營造只能是鏡中花。在組織的運行方式中，缺少開放性和流動性是官僚制模式的最大體制弊端。而今日的飽受爭議的封閉性的官僚制，本是昔日的創(chuàng)新者。之所以會這樣，原因在于在一個僵化的體制中，創(chuàng)新盡管困難重重，然而成功的創(chuàng)新者一旦從境遇之中獲益，通常就會將創(chuàng)新活動視為有問題的、缺乏慎重考慮的舉動。由此一來，它同樣會趨向于封鎖由其開發(fā)的資源[13]（P55）。

（三）政治精英：公共行動的社會建構(gòu)者

在一個社會中，社會力量扮演的角色取決于它相對于其他變量和目標的重要性，取決于該社會的領(lǐng)導(dǎo)所采取的發(fā)展總戰(zhàn)略。在任何社會中，政治精英對政治參與的態(tài)度可能是影響該社會政治參與性質(zhì)的一個最具有決定性的因素。動員參與只有當政治精英竭力推動民眾參與政治時才會出現(xiàn)，而自動參與也只有在政治精英們鼓勵、允許、無力或者不愿意壓制時，才會以不太高的代價出現(xiàn)[14]（P30）。 盡管每個社會的一致性程度不盡相同，但理解一個穩(wěn)定社會的核心點在于中心，一個可以將各個具有獨立組織和規(guī)則的部門的精英集合起來的中心。

一切有組織的人類行動，所有的集體活動，雖然大部分都是人類有意識的選擇，但由于行為主體之間相互依賴關(guān)系的存在，使得這些活動都會產(chǎn)生“負效應(yīng)”。“有心栽花花不開，無心插柳柳成蔭”。每個人都要與他人共生共存，都是自身生存境遇的囚徒，要被周遭的社會關(guān)系所限定，還要為周圍的他人需要所憂慮，更多時候表現(xiàn)出的是一種無奈和彷徨。但若真將決策者抽離出這種社會關(guān)系，他會變得恐慌不安，因為他對“自己是誰”都無從作答，這種“獨在”看似自由灑脫，實則離群索居、漂移不定。當行動者處于可以在別人身上施加規(guī)則的位置時，權(quán)力運用可能會產(chǎn)生自我強化性。行動者可以利用自己的權(quán)威改變游戲的規(guī)則，這些改變可能不只是按照他們個人的利益偏好來改變規(guī)則，而且是在增加自身政治行動能力的同時，削弱他們競爭對手的實力，從而在制度實踐中形成了權(quán)力非對稱關(guān)系。

五、策略性建構(gòu)：服務(wù)購買過程中的政社關(guān)系

歷史制度主義的路徑依賴理論和自我強化效應(yīng)為公共服務(wù)購買的內(nèi)部化行為提供了較強的解釋力。如何在漸進制度變遷模式中對政府與社會組織的關(guān)系實現(xiàn)策略性建構(gòu)，是在解釋了發(fā)生機理之后需要重點加強的工作。服務(wù)購買的內(nèi)部化行為體現(xiàn)了政府與社會組織的非對稱依賴關(guān)系，社會組織要作出調(diào)試性預(yù)期，政府要優(yōu)化制度創(chuàng)新路徑，尋求政社最佳合作模式。

（一）在“創(chuàng)新韌性”[15] 的政治應(yīng)許中進行機會主義的選擇

政府購買服務(wù)的制度探索在激勵地方政府制度創(chuàng)新行動方面具有重大的象征性價值。政府壟斷公共服務(wù)局面的被打破可能會導(dǎo)致社會公眾心理上的渙散和頹廢，而這種渙散和頹廢反過來形成對新的服務(wù)供給模式的要求和認同。從今天看似穩(wěn)固的社會結(jié)構(gòu)和社會實踐到潛在的可供選擇的未來，任何目前狀況都在其自身之中包含了變革的可能性。思想遠遠超越了人們所生活的那個時代的一切現(xiàn)實經(jīng)驗，這一時代的創(chuàng)新精神自稱將一切古代的成就遠遠拋在了身后。

人類歷史上出現(xiàn)的每一個新事物，都務(wù)求有一個新詞，或者是通過杜撰的形式，以求涵蓋新的體驗;或者是通過新瓶裝老酒的方式，以達到賦予其新的含義的目的。與經(jīng)濟領(lǐng)域信奉效率、謀求變化不同，政治領(lǐng)域天生是抵制變革、尋求穩(wěn)定的。這一點在政治領(lǐng)域尤為適用，因為在那里，言談是至高無上的。善意在政治領(lǐng)域是行不通的，因為今天的任何善意都保證不了明天的善意[12]（P24）。理想的言談情境在所有的社會中都普遍存在，它提供的是一種充滿活力的解放政治的生存空間。社會情境越是接近理想的言談情境，基于自由和平等個體的自主行動之上的社會秩序便有可能出現(xiàn)。個體可以根據(jù)具體情形自由地對其行動作出選擇;在集體層面，組織也擁有了“視情況而定”的自主選擇權(quán)[16]（P137）。在容易陷入循環(huán)的語境中，選擇的次序?qū)Q定結(jié)果。因為選擇的次序不僅是公共選擇的結(jié)果，它還不可避免地會產(chǎn)生自我強化效應(yīng)，那些被摒棄的選項因其淡出公眾視野而導(dǎo)致越來越難以實現(xiàn)。在政治現(xiàn)實中，社會選擇并非是混亂無序的，相反表現(xiàn)出超強的穩(wěn)定性。

（二）在“適度合作”的關(guān)系定位中尋求上升空間

社會是理性的構(gòu)造物。考慮到我國長期以來“強政府、弱社會”的國情和“國家與社會高度一體化”的政治文化，“適度合作”或?qū)⒊蔀檎c社會組織關(guān)系建構(gòu)的發(fā)展趨勢?！斑m度合作”區(qū)別于政府以壟斷的方式供給公共服務(wù)，主張多元社會力量的加入，與此同時，又保證了政府主導(dǎo)作用的發(fā)揮[17]。這種關(guān)系定位與歷史制度主義的漸進制度變遷高度一致。由于政治的一致性、技術(shù)力量的條件約束和現(xiàn)行政策的連續(xù)性等因素影響，政策變遷在一定程度上排斥巨變，否則會帶來一系列組織結(jié)構(gòu)、心理傾向、行為習(xí)慣的震蕩和財政困難。大刀闊斧的改革無疑能振奮人心，但小修小補的漸進調(diào)適更適合穩(wěn)定社會的制度變遷。政治精英在決定性時刻往往會有明顯的焦慮感，這種焦慮感既體現(xiàn)在對未來決策風(fēng)險估算所產(chǎn)生的焦慮，也體現(xiàn)在對排除掉“不可能的”偶然性進而將政策設(shè)計降至可自我掌控的范圍內(nèi)。對架構(gòu)起現(xiàn)在和未來信任橋梁的政策嘗試，保持審慎的態(tài)度和創(chuàng)造性的控制，是人們在培育多種冒險形式中萌發(fā)的靈感。個體塑造著制度，他們的決策又被先前的制度選擇所塑造。人類創(chuàng)造制度，又被制度所約束。任何一個體制都不會輕而易舉地修正自身，自然而然地?zé)òl(fā)活力。

利用歷史創(chuàng)造歷史，這是現(xiàn)代性的制度反身性的重要方面。我國長期形成的“大政府、小社會”的政治文化投射到制度實踐中，這種效應(yīng)無法在短時間內(nèi)消除。社會政治變遷的多個方面都是相互關(guān)聯(lián)的，共存于一個高度共變的范式之中。價值觀不能完全和均勻地輻射到社會各個部分中，也不能驅(qū)動每一個人朝向相同的行為模式。判定內(nèi)部性購買行為是非的標準，也即政府在服務(wù)購買過程中應(yīng)該做什么的這個問題的回答中，既不依賴于長期以來內(nèi)化于公眾心目中的風(fēng)俗習(xí)慣，也不依賴于根植于社會運轉(zhuǎn)進程中的行為規(guī)范，而從深層次的意義上，依賴于政府對于自身應(yīng)該做什么和能做什么的決斷。政府與社會組織需要在既定的制度框架內(nèi)進行適度合作，并堅持改革取向，尋求兩者合作關(guān)系和合作模式的上升空間。

（三）在“相互賦權(quán)和增權(quán)”的互動模式中體驗民主治理

我們正處在一個體驗民主治理的時代，在這個過程中要求公共行政超越管理的狹隘思維，超越管理的局限性，重構(gòu)行政管理理論。公共行政是通過互動、對話和話語而社會性地建構(gòu)和重新建構(gòu)的[18]（P56）。在民主社會中，公共管理者要承擔的一個重要任務(wù)就是調(diào)和那些不可調(diào)和的需求。在公共服務(wù)需求多樣性的條件下，權(quán)力絕不會達到無所不能的程度，屬于人類權(quán)力的法律也不可能是絕對的。在實現(xiàn)價值轉(zhuǎn)變的過程中，沒有任何享有特權(quán)的力量。行政管理行動具有辯證性，存在于政府與社會組織之間的持續(xù)互動和對話是公共組織發(fā)展的生命線。公共領(lǐng)域是公民、群體、志愿者協(xié)會和非政府組織討論和交換問題、思想的場所，是他們發(fā)現(xiàn)共同點、差異性和變革可能性的場所。因此，行政組織是以社會的方式建構(gòu)的，用以提供服務(wù)，維持社會秩序和向公眾學(xué)習(xí)。政府與社會組織之間以相互賦權(quán)和增權(quán)的互動模式踐行民主治理。在一個不揚不抑的層次上，我們發(fā)展自主性和獨立性，對其持久和穩(wěn)定的關(guān)注，就像一條紅線貫穿了政社關(guān)系的始終。

六、結(jié)?語

變革，一方面應(yīng)該建立在對資源、限制性條件及人的心智能力的可靠認識之上，另一方面應(yīng)該建立在對人的領(lǐng)悟能力、發(fā)展能力的可靠認識之上，只有這樣才能夠獲得成功。人類積累的知識再多，也不可能完全覆蓋作為公共服務(wù)對象的公民的所有情況。所以，在政策設(shè)計者為改革創(chuàng)新鼓吹宣傳之時，還需要對政策的有限理性保持清醒認識，也需要對“時間中的政治”進行理性思考?，F(xiàn)代性的特征并不是為新事物而接受新事物，而是對整個事物發(fā)展過程的反思性認定。任何試圖改變發(fā)展現(xiàn)狀的公共服務(wù)改革，都是嚴肅認真的行動，都要求政策設(shè)計者從深層意義上認識到諸多社會因素的相互制約和彼此作用，并對于可能出現(xiàn)的風(fēng)險與收益進行理智的判斷。

參考文獻：

[1][美]喬爾·S.米格代爾.社會中的國家：國家與社會如何相互改變與相互構(gòu)成[M].南京：江蘇人民出版社，2013.

[2]韓俊魁.當前我國非政府組織參與政府購買服務(wù)的模式比較[J].經(jīng)濟社會體制比較，2009，（6）.

[3]楊書勝.政府購買服務(wù)內(nèi)卷化傾向及成因分析[J].理論與改革，2015，（3）.

[4]李晨行，史普原.科層與市場之間：政府購買服務(wù)項目中的復(fù)合治理——基于信息模糊視角的組織分析[J].公共管理學(xué)報，2018，（4）.

[5]汪錦軍.公共服務(wù)中的政府與非營利組織合作：三種模式分析[J].中國行政管理，2009，（10）.

[6]婁成武.新制度主義視角下政府購買公共服務(wù)內(nèi)部化問題治理研究[J].學(xué)術(shù)論壇，2017，（2）.

[7]周?俊.公共服務(wù)購買中政府與社會組織合作的可持續(xù)性審視[J].理論探索，2019，（6）.

[8]楊?寶.嵌入結(jié)構(gòu)、資源動員與項目執(zhí)行效果——政府購買社會組織服務(wù)的案例比較研究[J].公共管理學(xué)報，?2018，（3）.

[9][美]W.理查德·斯科特.制度與組織——思想觀念與物質(zhì)利益[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2015.

[10][美]B.蓋伊·彼得斯.政治科學(xué)中的制度理論：新制度主義[M].上海：上海人民出版社，2016.

[11][美]保羅· 皮爾遜.時間中的政治：歷史、制度與社會分析[M].南京：江蘇人民出版社，2014.

[12][美]漢娜·阿倫特.論革命[M].南京：譯林出版社，2011.

[13][法]克羅齊耶.法令不能改變社會[M].南京：格致出版社，2008.

[14][美]塞繆爾·P.亨廷頓，瓊·納爾遜.難以抉擇——發(fā)展中國家的政治參與[M].北京：華夏出版社， 1989.

[15]張汝立，祝?陽.適度合作與中國政府購買公共服務(wù)中的政社關(guān)系——一個公眾視角的分析[J].河南社會科學(xué)，2017，（9）.

[16[英]安東尼·吉登斯.現(xiàn)代性的后果[M].南京：譯林出版社，2011.

[17]吳理財，吳?侗.論地方政府創(chuàng)新韌性[J].江蘇社會科學(xué)，2018，（1）.

[18][美]全鐘燮.公共行政的社會建構(gòu)： 解釋與批判[M].北京：北京大學(xué)出版社，2008.

責(zé)任編輯：陳文杰