內(nèi)容提要：現(xiàn)行法律和政策關(guān)于家庭承包經(jīng)營(yíng)制下農(nóng)戶享有完整收益權(quán)的規(guī)定，以維護(hù)農(nóng)戶土地利益和提升農(nóng)地經(jīng)營(yíng)效率為目標(biāo)。集體所有權(quán)的價(jià)值功能在于為集體成員提供平等的土地保障，但是，承包關(guān)系長(zhǎng)久不變，使得農(nóng)戶分享土地利益代際代內(nèi)不均等;集體不得參與家庭經(jīng)營(yíng)收益分配，加劇集體公共服務(wù)的供給不足和家庭承包經(jīng)營(yíng)的低效率。從集體所有權(quán)的成員受益權(quán)能有效實(shí)現(xiàn)的視角出發(fā)，需要更新立法理念和制度設(shè)計(jì)，確認(rèn)農(nóng)民集體基于農(nóng)戶公平分享集體土地利益而行使的農(nóng)地利益調(diào)節(jié)權(quán)，以及農(nóng)民集體基于農(nóng)戶共享集體公共服務(wù)利益而行使的必要收益權(quán)。

關(guān)鍵詞：家庭承包經(jīng)營(yíng);集體所有權(quán);收益權(quán);土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán);共享利益

中圖分類號(hào)：F321.1 ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ?文章編號(hào)：1001-148X（2020）04-0139-07

一、問(wèn)題的提出

家庭承包經(jīng)營(yíng)制度實(shí)施以來(lái)，我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革始終圍繞所有權(quán)和使用權(quán)分離，并不斷強(qiáng)化使用權(quán)這一基本主線展開(kāi)，體現(xiàn)出明顯的“重利用，輕所有”的制度變遷特征。在以保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)利和增進(jìn)土地利用效率為價(jià)值引領(lǐng)，以推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)和增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入為制度目標(biāo)的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度演進(jìn)過(guò)程中，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能更加完整充分，承包關(guān)系保持長(zhǎng)久不變，漸次從生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)責(zé)任制向用益物權(quán)甚至“準(zhǔn)所有權(quán)”轉(zhuǎn)變[1]。在立法安排上，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為《物權(quán)法》規(guī)定的用益物權(quán)，對(duì)農(nóng)民集體行使占有、使用和收益權(quán)能構(gòu)成限制，農(nóng)民集體僅行使發(fā)包、收回、調(diào)整和農(nóng)地用途監(jiān)督等權(quán)能。自本世紀(jì)初農(nóng)村稅費(fèi)改革之后，集體向農(nóng)民收取土地承包費(fèi)的權(quán)利隨著“三提五統(tǒng)”的廢除，也一概被禁止。土地經(jīng)營(yíng)收益完全歸農(nóng)戶所有，農(nóng)民集體不能向農(nóng)戶收取地租，不得參與家庭承包經(jīng)營(yíng)收益分配，成為現(xiàn)行政策和法律關(guān)于農(nóng)地家庭承包經(jīng)營(yíng)收益分配的既定制度選擇。

現(xiàn)行制度以維護(hù)農(nóng)戶土地利益和提升家庭承包農(nóng)地經(jīng)營(yíng)效率為目標(biāo)，但同時(shí)也產(chǎn)生兩方面難以回避的問(wèn)題：一是，受到承包關(guān)系長(zhǎng)久不變和承包期內(nèi)不得調(diào)整農(nóng)地的政策影響，農(nóng)戶家庭享有的集體土地利益不均等。那么，如果堅(jiān)持承包期內(nèi)不得調(diào)地的制度規(guī)定，集體能否收取適量地租，從而為本集體新增人口提供某種替代性保障？二是，農(nóng)戶家庭分散經(jīng)營(yíng)需要以社會(huì)化服務(wù)作為輔助，集體在提供農(nóng)地經(jīng)營(yíng)公共服務(wù)方面有歷史傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)和先天組織優(yōu)勢(shì)，在國(guó)家財(cái)政支農(nóng)資源惠及不足，大多數(shù)農(nóng)民集體又無(wú)力提供公共服務(wù)的現(xiàn)實(shí)背景下，一味堅(jiān)持集體不得向農(nóng)戶收取承包費(fèi)的既定政策，是否仍具有合理性？對(duì)這些問(wèn)題的回應(yīng)，需要厘清農(nóng)民集體和承包農(nóng)戶之間的法律關(guān)系，并在此基礎(chǔ)上對(duì)現(xiàn)行家庭承包經(jīng)營(yíng)收益分配制度展開(kāi)分析。

二、理論爭(zhēng)議及本文的研究進(jìn)路

承包農(nóng)戶享有完整的收益權(quán)，農(nóng)民集體不能介入調(diào)整，也不能向農(nóng)戶收取承包費(fèi)，這在政策法律層面已有定論，似乎沒(méi)有再行理論探討的必要，但學(xué)界對(duì)此仍有不同理解。

（一）既有研究及理論觀點(diǎn)爭(zhēng)議

贊同農(nóng)民集體參與家庭承包經(jīng)營(yíng)收益分配的學(xué)者，大多以所有權(quán)應(yīng)當(dāng)具有收益權(quán)能為理論依據(jù)，以集體土地所有權(quán)的功能弱化和權(quán)能缺失為問(wèn)題指向，認(rèn)為農(nóng)民集體的利益實(shí)現(xiàn)和功能發(fā)揮，必然要求賦予和完善農(nóng)民集體以必要的財(cái)產(chǎn)收益權(quán)。有學(xué)者提出，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)從農(nóng)戶對(duì)承包地的經(jīng)營(yíng)權(quán)利逐步異化為一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)利，集體土地所有權(quán)的式微虛化和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的強(qiáng)化做實(shí)，不僅在理論上會(huì)面臨集體土地所有權(quán)落空的責(zé)難，而且，在實(shí)踐中家庭承包分戶經(jīng)營(yíng)的制度紅利衰減殆盡，現(xiàn)行農(nóng)地制度安排與農(nóng)地權(quán)利配置既無(wú)效率，也不公平[2]。部分學(xué)者提出應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化集體土地所有權(quán)的權(quán)能，農(nóng)民集體應(yīng)當(dāng)基于土地所有權(quán)人身份而享有收益權(quán)。陳小君教授認(rèn)為，所有權(quán)的核心權(quán)能是收益權(quán)能，收益權(quán)是農(nóng)民集體利益實(shí)現(xiàn)和集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的權(quán)利基礎(chǔ)，集體土地所有權(quán)之收益權(quán)能的實(shí)現(xiàn)必然要求承包土地的農(nóng)民支付承包費(fèi);農(nóng)村稅費(fèi)改革應(yīng)當(dāng)是國(guó)家取消加諸農(nóng)民身上的不合理的公法負(fù)擔(dān)，具有正當(dāng)性，但在改革的過(guò)程中，同時(shí)剝奪了農(nóng)民集體本應(yīng)享有的收益權(quán)能，不利于集體的發(fā)展壯大以及集體為農(nóng)戶提供服務(wù)功能的正常發(fā)揮[3];農(nóng)民集體的收益權(quán)在法律和政策層面未能得到應(yīng)有的重視，應(yīng)當(dāng)賦予并完善集體土地所有權(quán)的收益權(quán)能，適時(shí)開(kāi)展“地租制試驗(yàn)”[4]。

大多數(shù)學(xué)者從我國(guó)農(nóng)民集體和集體成員的法權(quán)關(guān)系，以及現(xiàn)行政策法律規(guī)定出發(fā)，對(duì)集體收取地租的可行性提出質(zhì)疑甚至明確反對(duì)。主要觀點(diǎn)認(rèn)為，成員集體存在的目的是為了集體成員利益的實(shí)現(xiàn)[5]，作為集體土地所有權(quán)的主體，成員集體和集體成員是辯證統(tǒng)一的關(guān)系。農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是由農(nóng)戶憑借其成員權(quán)，通過(guò)承包集體土地而產(chǎn)生的，是分享集體土地保障利益的權(quán)利形式，其不同于一般的用益物權(quán)，而是兼具“使用和享有”[6]的雙重屬性，是農(nóng)戶“作為土地所有權(quán)人的一份子所享有的‘自物權(quán)”[7]。農(nóng)民集體將集體土地發(fā)包給集體成員，使集體土地生產(chǎn)資料直接與集體成員的勞動(dòng)相結(jié)合，就實(shí)現(xiàn)了土地集體所有對(duì)集體成員的保障目的，因此集體不必向農(nóng)戶收取地租，而是直接將地租利益實(shí)現(xiàn)于本集體成員[8]。另外，根據(jù)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的一般理論，地租是土地資本化的一種形態(tài)或者反映，是“土地所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上借以實(shí)現(xiàn)增值價(jià)值的形式”[9]。地租只有在土地資本化利用的過(guò)程當(dāng)中才會(huì)出現(xiàn)，農(nóng)戶取得集體土地使用權(quán)是基于保障邏輯而非交易邏輯，這種分配關(guān)系顯然不能等同于土地的資本化利用形態(tài)或者市場(chǎng)交易，集體與其成員之間不可能存在地租關(guān)系[10]。

（二）本文的研究進(jìn)路

現(xiàn)行立法以所有權(quán)和用益物權(quán)的關(guān)系來(lái)表達(dá)集體和農(nóng)戶的法權(quán)關(guān)系，主要原因在于對(duì)集體所有和家庭承包經(jīng)營(yíng)加以確認(rèn)，即以所有權(quán)的法律形式確認(rèn)集體土地所有權(quán)，維護(hù)集體土地所有制，并且以用益物權(quán)對(duì)于所有權(quán)的權(quán)利限制，強(qiáng)調(diào)農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營(yíng)相對(duì)于集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的優(yōu)先地位，維護(hù)家庭承包經(jīng)營(yíng)制度。農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是基于其集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份資格而享有集體土地利益的權(quán)利，集體土地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之間的法權(quán)關(guān)系，雖然在立法當(dāng)中表達(dá)為所有權(quán)和用益物權(quán)的關(guān)系，但實(shí)際上并不能完全按照傳統(tǒng)所有權(quán)和用益物權(quán)的理論來(lái)解釋。傳統(tǒng)民法所有權(quán)理論以個(gè)人主義所有權(quán)為基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)個(gè)人意志支配和交易自由，所有權(quán)人和用益物權(quán)人分別是兩個(gè)不同的利益主體，用益物權(quán)由所有權(quán)人依其對(duì)物的自由支配意志而設(shè)立，給付對(duì)價(jià)是土地用益物權(quán)取得和權(quán)利關(guān)系維系的應(yīng)有之義。我國(guó)的集體所有權(quán)是作為公有制的集體所有制的權(quán)利表現(xiàn)形式， 對(duì)于農(nóng)民集體和承包農(nóng)戶法律關(guān)系的考察，應(yīng)考慮到我國(guó)集體土地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)法律關(guān)系的特殊性。

集體土地所有權(quán)是集體成員全體共享的土地所有權(quán)，其基本制度功能是在土地集體所有的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)成員的個(gè)體利益。集體成員獲得的利益體現(xiàn)為與其他集體成員不可分割地共同享有農(nóng)民集體管理和提供的共享利益，以及經(jīng)由集體的公平分配而獲得的直接歸屬于農(nóng)民個(gè)體支配的分享利益。共享利益是農(nóng)民集體的集體利益所在，雖然集體和成員是有機(jī)統(tǒng)一的，集體利益存在的目的也是為成員所共有共享，最終也會(huì)轉(zhuǎn)化為成員個(gè)體利益，但其著眼點(diǎn)在于成員集體的共同利益，并非集體成員的個(gè)別利益，二者不能混為一談。分享利益則是農(nóng)戶從集體所有權(quán)中分享的個(gè)體利益，包括土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、集體福利分配權(quán)、集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的股份權(quán)或者收益權(quán)等。共享利益和分享利益分別界定了農(nóng)民集體權(quán)利和農(nóng)民個(gè)體權(quán)利的作用范圍，構(gòu)成了集體成員憑借其成員權(quán)而享有集體土地所有權(quán)利益的兩種基本類型。

對(duì)于農(nóng)民集體是否應(yīng)當(dāng)參與家庭承包經(jīng)營(yíng)收益分配的理論探討，需要從農(nóng)民集體和農(nóng)戶個(gè)體的對(duì)立統(tǒng)一關(guān)系的視角，在集體成員享有農(nóng)民集體提供的共享利益和分享利益兩個(gè)層面展開(kāi)。這既堅(jiān)持了農(nóng)民集體與集體成員法律關(guān)系的正確認(rèn)識(shí)，也有助于我們對(duì)現(xiàn)行家庭承包經(jīng)營(yíng)收益分配制度進(jìn)行全面分析。

三、農(nóng)民集體參與家庭承包經(jīng)營(yíng)收益分配的正當(dāng)性分析

（一）農(nóng)戶分享利益的平等性與農(nóng)民集體的農(nóng)地利益調(diào)節(jié)權(quán)

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是農(nóng)戶參與集體土地利益分配而取得的一項(xiàng)分享利益。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的取得和保有是基于集體土地的保障功能，不僅保障現(xiàn)時(shí)集體成員的利益，而且對(duì)將來(lái)因出生、婚姻等加入集體的成員也要提供保障。在保障邏輯前提下，農(nóng)戶使用集體土地當(dāng)然是無(wú)償?shù)??；诩w成員無(wú)償取得土地保障的平等性，農(nóng)戶應(yīng)當(dāng)接受和服從農(nóng)民集體對(duì)于土地的發(fā)包、調(diào)整、收回和用途監(jiān)管等權(quán)力行使對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的合理限制，以滿足集體成員變動(dòng)不居的情況下，新加入集體成員的土地需求，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民對(duì)集體土地利益分享的代內(nèi)公平和代際公平。

然而，隨著農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)地制度的改革變遷，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)漸次從保障性權(quán)利演變?yōu)樨?cái)產(chǎn)性權(quán)利?！霸鋈瞬辉龅?，減人不減地”，土地承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系長(zhǎng)久不變，使得集體成員資格固化在全國(guó)范圍內(nèi)已經(jīng)成為基本的事實(shí)[11]。以家庭為單位的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)長(zhǎng)久不變，實(shí)際上構(gòu)成承包農(nóng)戶對(duì)成員集體所有土地的事實(shí)分割，并隨著承包土地在特定發(fā)包時(shí)點(diǎn)的一次性分配而長(zhǎng)久“固化”，新增集體成員的土地需求從依靠集體調(diào)整分配轉(zhuǎn)向通過(guò)家庭內(nèi)部調(diào)劑解決[12]。這種發(fā)包（分配）環(huán)節(jié)起點(diǎn)公平并長(zhǎng)久不變的做法，已經(jīng)改變了集體成員分享土地保障利益的制度初衷，而變異為以農(nóng)戶家庭為單位對(duì)集體土地財(cái)產(chǎn)利益的分享[13]。

由此產(chǎn)生兩個(gè)問(wèn)題：一是，農(nóng)民集體和集體成員的權(quán)利配置失衡。根據(jù)陳小君團(tuán)隊(duì)組織進(jìn)行的田野調(diào)查顯示，農(nóng)戶對(duì)于農(nóng)村土地歸集體所有認(rèn)知程度較低，這也在一定程度上表明集體土地所有權(quán)在實(shí)踐中已經(jīng)嚴(yán)重弱化[14]。在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)日益成為農(nóng)戶的排他性財(cái)產(chǎn)權(quán)利，權(quán)能充實(shí)且長(zhǎng)久不變，并在2013年開(kāi)始的國(guó)家新一輪農(nóng)地確權(quán)登記中得以確認(rèn)的背景下，如何表征農(nóng)民集體對(duì)土地的所有權(quán)，不僅是觀念意識(shí)上的問(wèn)題，而是亟待從法律層面加以糾正的農(nóng)民集體和集體成員權(quán)利配置失衡的問(wèn)題。二是，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能充實(shí)和長(zhǎng)久不變，加深了地權(quán)穩(wěn)定性和公平保障性之間的矛盾，表現(xiàn)為農(nóng)戶之間爭(zhēng)奪土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的矛盾，比如，生者和死者的矛盾，有地市民和無(wú)地農(nóng)民的矛盾等[15]。雖然法律規(guī)定為解決這種矛盾預(yù)留了一定的空間，但這些規(guī)定似乎均已成為具文①。而且，這一矛盾不能通過(guò)土地流轉(zhuǎn)交易來(lái)解決，因?yàn)橥恋亓鬓D(zhuǎn)以有償性為原則，這與集體保障利益的平等無(wú)償取得顯然是背離的。在農(nóng)村土地集體所有制框架內(nèi)，長(zhǎng)久“不得調(diào)地”的政策目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)[16]，如果不允許集體調(diào)整農(nóng)地，則必須有替代性的解決方案，否則就會(huì)出現(xiàn)法律規(guī)定和實(shí)踐做法的相互沖突[17]。

本文認(rèn)為，集體土地所有權(quán)的價(jià)值功能在于為集體成員提供平等的土地保障，這是集體成員平等地?zé)o償享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)這一分享利益的權(quán)利基礎(chǔ)和正當(dāng)理由所在。農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)只有在集體土地保障邏輯的前提下，其無(wú)償獲得分享利益才具有正當(dāng)性。集體土地在固定時(shí)點(diǎn)公平分配給農(nóng)戶后保持長(zhǎng)久不變，由于集體成員資格變動(dòng)導(dǎo)致集體土地利益戶際分配的不均衡，部分農(nóng)戶成員可能無(wú)償享有高于村社平均保障水平的土地利益。因此，在集體不得在承包期內(nèi)調(diào)整承包地的既定制度選擇下，對(duì)新增人口予以經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償或其他“可替代性保障”的法技術(shù)手段仍然具有現(xiàn)實(shí)意義[18]。一種可能的替代制度方案是，分享了較多集體土地利益的農(nóng)戶應(yīng)當(dāng)向農(nóng)民集體返還超出無(wú)償分享范圍（即平均保障水平）的那部分利益，并由集體將該部分利益向無(wú)地人口進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，使每個(gè)農(nóng)戶都能大致公平地分享集體土地利益。

有學(xué)者認(rèn)為，以收取承包費(fèi)補(bǔ)償無(wú)地人口，取代承包地的調(diào)整，并不是解決無(wú)地人口承包地需求的好辦法[19]。原因在于農(nóng)戶取得農(nóng)地經(jīng)營(yíng)收益的依據(jù)是其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，收取承包費(fèi)缺乏權(quán)利依據(jù);承包地和補(bǔ)償費(fèi)具有不同的意涵，農(nóng)戶對(duì)于實(shí)際取得承包地的偏好大于補(bǔ)償費(fèi);而且收取承包費(fèi)的制度成本可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于收取承包費(fèi)帶來(lái)的社會(huì)收益，實(shí)際上并不可行。本文認(rèn)為，承包費(fèi)的收取并非針對(duì)所有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人，也并非否定其享有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，而是基于集體土地所有權(quán)對(duì)集體成員的平等保障功能，農(nóng)戶取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的制度根源是公平分享集體土地保障利益，因此，對(duì)于超出平等分享范圍的部分農(nóng)戶需要向集體返還該部分利益，并由集體補(bǔ)償無(wú)地人口。這種做法可以替代農(nóng)地調(diào)整，避免土地的進(jìn)一步細(xì)碎化和農(nóng)戶長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)投入的抑制，也避免了全面收取承包費(fèi)可能面臨的實(shí)施困境和制度成本;另外，針對(duì)落戶城市農(nóng)戶收取承包費(fèi)，又能夠與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有償退出制度相銜接，可以實(shí)現(xiàn)集體公平保障、農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)效率和無(wú)地人口土地利益的統(tǒng)籌兼顧和平衡協(xié)調(diào)。

（二）農(nóng)戶共享利益與農(nóng)民集體的收益權(quán)

除分享利益之外，農(nóng)戶依其成員資格從集體所有權(quán)中取得的利益還包括共享利益。共享利益通常包括為農(nóng)民共同生活和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要而由集體供給的農(nóng)村公共物品、公益設(shè)施和公用事業(yè)，也包括集體所有的自然資源以及其他物質(zhì)條件。集體公共物品是為農(nóng)戶共享利益的集中體現(xiàn)，也是影響農(nóng)村、農(nóng)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵變量[20]。集體所有權(quán)具有使集體成員受益的權(quán)能，集體有必要提供超出單個(gè)農(nóng)戶能力范圍的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、技術(shù)設(shè)施等公共服務(wù);從集體成員權(quán)的角度來(lái)看，成員有從集體獲得基本生活和生產(chǎn)條件的權(quán)利②。根據(jù)學(xué)者的調(diào)研，農(nóng)戶認(rèn)為集體最應(yīng)發(fā)揮的職能涵蓋改善集體道路、農(nóng)田水利建設(shè)、公共生活設(shè)施、農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生、為農(nóng)戶的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)提供服務(wù)、解決無(wú)地人口土地問(wèn)題等方面[21]。實(shí)踐中，從事耕作生產(chǎn)的小農(nóng)戶迫切需要集體發(fā)揮統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的職能，解決一家一戶無(wú)法應(yīng)對(duì)和無(wú)力承擔(dān)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)公共物品供給問(wèn)題。

要保障農(nóng)戶對(duì)農(nóng)村公共物品共享利益的實(shí)現(xiàn)，需要厘清國(guó)家和集體在投入責(zé)任方面的合理分擔(dān)問(wèn)題。在實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)制度以來(lái)，國(guó)家公共投入有限，對(duì)農(nóng)村采取民辦公助的方式，集體公共產(chǎn)品的提供主要通過(guò)“三提五統(tǒng)”與“兩工”制度的推行，依靠集體投資和農(nóng)民投勞分別分?jǐn)偝杀镜姆绞絹?lái)解決。本世紀(jì)初農(nóng)村稅費(fèi)改革以后，農(nóng)民集體的收益權(quán)受到極大限制，農(nóng)村公共物品和公益事業(yè)籌資主要采取“一事一議，財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)”的辦法。但是，“一事一議”在實(shí)踐中存在事難議、議難決、決難行的尷尬困局[22]。就目前全國(guó)情況來(lái)看，大多數(shù)農(nóng)村集體位于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)型地區(qū)，集體缺乏經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和收入來(lái)源，處于入不敷出甚至長(zhǎng)期負(fù)債的狀態(tài)，根本談不上為農(nóng)戶提供公共物品。

由于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)普遍凋敝和公共產(chǎn)品自主供給能力匱乏，在“多予、少取、放活”、“以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”、“統(tǒng)籌發(fā)展”的理念指導(dǎo)下，國(guó)家逐步推行城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的政策，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給被納入財(cái)政支出范圍，國(guó)家以各種支農(nóng)項(xiàng)目為載體，對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)田水利建設(shè)等的投入力度不斷加大，形成公共財(cái)政“自上而下”投入農(nóng)村的穩(wěn)定渠道[23]。國(guó)家在承擔(dān)公共財(cái)政責(zé)任的同時(shí)，也一直在政策層面強(qiáng)調(diào)和試圖推進(jìn)籌資方式的多元化③，涉農(nóng)生產(chǎn)公共服務(wù)提供的社會(huì)化和市場(chǎng)化④，并在切實(shí)減輕農(nóng)民和農(nóng)村集體負(fù)擔(dān)的同時(shí)，鼓勵(lì)個(gè)體農(nóng)戶或農(nóng)民集體自主籌資籌勞解決農(nóng)村公共產(chǎn)品供給問(wèn)題⑤。

由此可見(jiàn)，國(guó)家負(fù)擔(dān)農(nóng)村公共產(chǎn)品提供的責(zé)任，應(yīng)理解為是主要責(zé)任，即對(duì)于解決“三農(nóng)”問(wèn)題具有重大影響和普遍意義的公共物品，而并非全部責(zé)任。畢竟農(nóng)村公共產(chǎn)品仍是具有一定的“俱樂(lè)部產(chǎn)品”性質(zhì)的社區(qū)型公共產(chǎn)品，農(nóng)戶和農(nóng)民集體是最終受益者，也需要合理負(fù)擔(dān)適當(dāng)?shù)谋壤覈?guó)家財(cái)力有限且需考慮投入地區(qū)和項(xiàng)目的傾斜側(cè)重，事實(shí)上也不可能包攬所有農(nóng)村地區(qū)的全部公共產(chǎn)品項(xiàng)目。另外，農(nóng)村公共物品供給“項(xiàng)目制”在實(shí)施過(guò)程中，由于基層農(nóng)民有效參與和需求表達(dá)不足，地方政府自身負(fù)擔(dān)與農(nóng)民公共服務(wù)需要爭(zhēng)奪財(cái)政資源等原因，并未彰顯預(yù)期的制度績(jī)效[24]，公共財(cái)政投入轉(zhuǎn)化為農(nóng)民集體所有的對(duì)接和承受體制尚未完全理順，“跑冒滴漏”現(xiàn)象在所難免。因此，就現(xiàn)階段及今后一段時(shí)期來(lái)看，公共財(cái)政尚不能完全替代農(nóng)民集體的作用，農(nóng)戶和集體仍然是農(nóng)村公共物品供給資金的重要來(lái)源。

農(nóng)民集體對(duì)農(nóng)村公共物品的供給行為實(shí)際上就是農(nóng)戶共同參與的合作行為，在缺乏集體經(jīng)濟(jì)前期積累的情況下，需要農(nóng)戶就籌資籌勞達(dá)成集體行動(dòng)。農(nóng)戶對(duì)集體共享利益的享有，需要在集體成員合意和合作的基礎(chǔ)上，通過(guò)集體籌資籌勞或者推動(dòng)集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大和集體積累的保值增值，保障農(nóng)民集體收益權(quán)的實(shí)現(xiàn)，并通過(guò)集體的組織和管理實(shí)現(xiàn)集體公共產(chǎn)品的供給和分享。

（三）農(nóng)民集體參與家庭承包經(jīng)營(yíng)收益分配的制度價(jià)值

農(nóng)民集體對(duì)家庭承包經(jīng)營(yíng)收益分配參與權(quán)的確認(rèn)及其有效實(shí)現(xiàn)，其價(jià)值目標(biāo)在于平衡農(nóng)民集體和農(nóng)民個(gè)體以及農(nóng)民個(gè)體相互之間的權(quán)利沖突，實(shí)現(xiàn)集體土地所有權(quán)為集體成員提供公平的土地保障和集體成員公平享有集體利益的雙重目標(biāo)。

1.公平價(jià)值。公平是關(guān)于權(quán)利或者利益的分配的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，是人們對(duì)現(xiàn)實(shí)客觀存在的分配關(guān)系的主觀認(rèn)知和評(píng)價(jià)。集體土地所有權(quán)的價(jià)值在于為每一個(gè)集體成員提供公平的土地保障，這是維護(hù)成員基本生存的需要。我國(guó)集體所有制建立的重要?jiǎng)右蛑?，就是避免農(nóng)村土地財(cái)富占有的不公平和兩極分化，土地作為最重要的生活和生產(chǎn)資料，應(yīng)當(dāng)由集體經(jīng)濟(jì)組織成員共享。在家庭承包經(jīng)營(yíng)制度下，農(nóng)民集體按照集體成員人口數(shù)量，對(duì)集體土地利益進(jìn)行平均分配，保證集體成員對(duì)集體土地利益的平均分享。承包地不僅承載著對(duì)集體成員的終極保障功能，而且還會(huì)帶來(lái)土地經(jīng)營(yíng)收益和國(guó)家各種農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，以及潛在的土地增值收益，公平保障是集體土地所有權(quán)的內(nèi)在屬性和首要價(jià)值。農(nóng)戶對(duì)集體土地利益的公平分享僅體現(xiàn)為發(fā)包（初始分配）時(shí)點(diǎn)的起點(diǎn)公平，而在此時(shí)點(diǎn)之后土地承包關(guān)系保持長(zhǎng)久不變，新加入集體的成員難以獲得分享集體土地利益的機(jī)會(huì)，截至下一個(gè)發(fā)包時(shí)點(diǎn)，農(nóng)戶之間享有土地利益的最終結(jié)果也是不公平的。這種不公平不僅是代內(nèi)不公平，而且也表現(xiàn)為代際不公平。本文認(rèn)為，農(nóng)戶無(wú)償分享集體土地利益應(yīng)以不超過(guò)村社平均保障水平為限，在強(qiáng)調(diào)土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變的情況下，未來(lái)立法應(yīng)同時(shí)賦予農(nóng)民集體收益權(quán)，確立農(nóng)戶分享承包地利益超過(guò)平均水平的有償使用原則，這是實(shí)現(xiàn)土地利益公平分享的制度保障，既是為了平衡農(nóng)民集體和農(nóng)戶個(gè)體之間的利益關(guān)系，也是農(nóng)戶之間利益平衡的需要。

2.效率價(jià)值。該價(jià)值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)要求通過(guò)合理的權(quán)利義務(wù)安排對(duì)社會(huì)主體創(chuàng)造財(cái)富和價(jià)值的行為給予最大化的激勵(lì)，其終極目標(biāo)仍然要回到對(duì)人的尊重和關(guān)懷，即實(shí)現(xiàn)人的自由和全面發(fā)展。農(nóng)戶在集體中共享利益的實(shí)現(xiàn)，須以農(nóng)民集體具備相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力為前提，效率同樣是集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大并實(shí)現(xiàn)成員利益所要追求的價(jià)值目標(biāo)。目前，我國(guó)大部分農(nóng)村集體缺乏為集體成員提供公共物品等共享利益的能力，這與集體土地所有權(quán)權(quán)能的虛化和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的強(qiáng)化有很大的關(guān)系。要滿足農(nóng)戶對(duì)共享利益的需求，就必須將農(nóng)戶組織起來(lái)，推行多種方式的聯(lián)合和合作，促使農(nóng)戶就籌資籌勞達(dá)成集體行動(dòng)，或者變家庭分散經(jīng)營(yíng)為適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，以增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力和服務(wù)農(nóng)戶的能力。

綜合上述分析，雖然在國(guó)家政策和法律層面集體不應(yīng)再向農(nóng)戶收取地租或者土地承包費(fèi)，但本文認(rèn)為仍然需要賦予農(nóng)民集體在家庭承包經(jīng)營(yíng)收益分配活動(dòng)中必要的介入和參與權(quán)。一方面，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提升，需要從村社集體理性的層面，發(fā)揮農(nóng)民集體提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的職能，這就要求賦予農(nóng)民集體收益權(quán)，以發(fā)揮統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)層面的功能，增強(qiáng)服務(wù)農(nóng)戶的能力。另一方面，在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不得調(diào)整和長(zhǎng)久不變的背景下，應(yīng)當(dāng)允許農(nóng)民集體收取適當(dāng)?shù)某邪M(fèi)，以農(nóng)地利益調(diào)節(jié)權(quán)的行使緩解集體成員資格變動(dòng)引致的人地矛盾。

四、農(nóng)民集體參與家庭承包經(jīng)營(yíng)收益分配的法制保障

雖然現(xiàn)行法上并沒(méi)有賦予農(nóng)民集體參與家庭承包經(jīng)營(yíng)收益分配的權(quán)利，但正如上文所分析，農(nóng)民集體的參與權(quán)利具有存在的正當(dāng)性基礎(chǔ)，其有效實(shí)現(xiàn)需要做出相應(yīng)的法律制度安排。

（一）農(nóng)民集體的農(nóng)地利益調(diào)節(jié)權(quán)的法制保障

在“兩權(quán)分離”的家庭承包經(jīng)營(yíng)模式下，農(nóng)民集體基于農(nóng)戶分享土地利益的平等性而有必要行使農(nóng)地利益調(diào)節(jié)權(quán)。農(nóng)戶向集體返還的承包土地利益一般表現(xiàn)為承包費(fèi)的形式，通過(guò)承包費(fèi)的收取實(shí)現(xiàn)農(nóng)民集體的收益調(diào)節(jié)權(quán)，應(yīng)當(dāng)確定承包費(fèi)收取的基本制度框架，承包費(fèi)收取的具體事項(xiàng)應(yīng)遵循集體經(jīng)濟(jì)組織成員民主議定的原則，以符合當(dāng)?shù)厝说孛軐?shí)際情況和集體成員的公平訴求。

首先，承包費(fèi)的收取對(duì)象應(yīng)為人均分享承包地利益超過(guò)村社平均水平的部分農(nóng)戶。在實(shí)踐中存在以下三種非常典型的情形：其一，家庭成員都需要依賴集體土地保障，都具有集體成員資格?；诔錾⑹震B(yǎng)、婚姻、死亡等原因發(fā)生集體成員資格的變動(dòng)，不同農(nóng)戶家庭的成員變動(dòng)周期各不相同;其二，部分家庭成員因考上大學(xué)、公務(wù)員、經(jīng)商等原因長(zhǎng)期穩(wěn)定地納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系，不再需要依賴集體土地保障;其三，全部家庭成員在承包期內(nèi)在城鎮(zhèn)落戶，都不再依賴集體土地保障，根據(jù)現(xiàn)行政策，不得強(qiáng)制要求退出承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，從而在承包期內(nèi)繼續(xù)享有土地利益。由于土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變，在這三種情況下，部分農(nóng)戶家庭內(nèi)需要集體提供土地保障的成員數(shù)量減少甚至無(wú)須集體保障，其享有的土地利益必然會(huì)高于村社平均水平。與此相對(duì)應(yīng)的，部分農(nóng)戶家庭內(nèi)成員增多而承包地不變，其享有低于村社平均水平的土地利益。因此，集體可以收取承包費(fèi)并分配給少地農(nóng)戶，以實(shí)現(xiàn)集體土地利益在集體成員之間的公平分享。

其次，承包費(fèi)數(shù)額應(yīng)以該農(nóng)戶享有的超額土地利益為限。有學(xué)者認(rèn)為，承包費(fèi)收取法律制度的建構(gòu)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“分步走”、低額度、保障性、民主性和發(fā)展性的原則，承包費(fèi)應(yīng)針對(duì)所有集體成員收取，而且應(yīng)投入發(fā)展性項(xiàng)目，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)[25]，筆者對(duì)承包費(fèi)收取的原則表示贊同，但承包費(fèi)應(yīng)向部分多享受集體土地利益的農(nóng)戶收取，且應(yīng)分配給少地農(nóng)戶，以保障性為原則。

再次，承包費(fèi)的收取要處理好法律規(guī)定的強(qiáng)制性和任意性的關(guān)系，同時(shí)要兼顧不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平地區(qū)農(nóng)民集體的差異化需求。法律應(yīng)當(dāng)以授權(quán)性條款規(guī)定農(nóng)民集體可以決定收取適當(dāng)?shù)某邪M(fèi)，而具體的收取事項(xiàng)，包括應(yīng)繳承包費(fèi)農(nóng)戶的確定制度、承包費(fèi)的收取標(biāo)準(zhǔn)和定期調(diào)整制度、承包費(fèi)的收取和歸集程序制度、承包費(fèi)的使用和分配制度等，則應(yīng)當(dāng)由農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織自行決定。對(duì)于實(shí)踐中出現(xiàn)的破解農(nóng)民土地權(quán)益固化的有益探索，比如“調(diào)股不調(diào)地，增人不動(dòng)股”[26]、“動(dòng)賬不動(dòng)地”的“賬面調(diào)整”[25]等，可以通過(guò)法律授權(quán)集體自決事項(xiàng)范圍的適度擴(kuò)充予以認(rèn)可。

為此，需要對(duì)現(xiàn)行法律制度做出必要的修改：第一，完善《農(nóng)村土地承包法》第22條之規(guī)定，將承包費(fèi)的附條件（超出集體成員平均分享范圍）收取，作為土地承包經(jīng)營(yíng)合同的一項(xiàng)必備條款;第二，《物權(quán)法》第59條、第62條、第63條分別規(guī)定了集體成員的重大事項(xiàng)決策權(quán)、知情權(quán)和撤銷權(quán)，將承包費(fèi)收取和分配的具體事項(xiàng)，列入《物權(quán)法》第59條關(guān)于集體成員共同決議的事項(xiàng)當(dāng)中，這樣可以利用既有制度資源實(shí)現(xiàn)承包費(fèi)收取和分配的民主化、程序化、規(guī)范化和可救濟(jì)化。

（二）集體公共積累與農(nóng)民集體收益權(quán)的法制保障

農(nóng)戶對(duì)農(nóng)村公共物品等集體共享利益的取得，有賴于集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力的提升和公共積累的增加。在家庭承包經(jīng)營(yíng)模式下，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)層面的功能，這就要求強(qiáng)化集體土地所有權(quán)的權(quán)能，改變集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力普遍薄弱的困境：一方面，集體成員可以通過(guò)民主決議向集體成員籌資籌勞，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)，解決公共產(chǎn)品供給問(wèn)題;另一反面，完善農(nóng)民集體的民主管理權(quán)能，使集體利益能夠?yàn)榧w成員公平共享。為此，應(yīng)當(dāng)從以下方面完善制度構(gòu)建：第一，法律應(yīng)當(dāng)以授權(quán)性條款規(guī)定農(nóng)民集體可以決定收取承包費(fèi)，作為集體公共服務(wù)供給的經(jīng)費(fèi)來(lái)源;第二，集體公共積累作為農(nóng)民集體的重大財(cái)產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)完善農(nóng)民集體收益權(quán)的主體構(gòu)造、權(quán)利行使和民主監(jiān)督制度。集體經(jīng)濟(jì)組織具有代表農(nóng)民集體行使對(duì)集體資產(chǎn)進(jìn)行管理和經(jīng)營(yíng)的權(quán)利，應(yīng)當(dāng)按照“政經(jīng)分離”的原則，區(qū)分村委會(huì)和集體經(jīng)濟(jì)組織的村民自治和資產(chǎn)管理職能?！睹穹倓t》將集體經(jīng)濟(jì)組織定位為特別法人，應(yīng)當(dāng)按照分類調(diào)整的思路，對(duì)于已經(jīng)完成法人化改造的集體經(jīng)濟(jì)組織，應(yīng)完善法人治理結(jié)構(gòu);對(duì)于非法人的集體經(jīng)濟(jì)組織，仍需按照《物權(quán)法》等規(guī)定，完善集體成員決策、執(zhí)行和監(jiān)督制度。

五、結(jié)語(yǔ)

在集體土地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“兩權(quán)分離”經(jīng)營(yíng)模式下，承包農(nóng)戶享有完整的收益權(quán)，農(nóng)民集體不能介入調(diào)整，也不能向農(nóng)戶收取承包費(fèi)，這在政策法律層面已有定論，但在理論上仍然面臨質(zhì)疑，實(shí)踐中也面臨諸多困境，需要反思和調(diào)整。原因在于，現(xiàn)行收益分配制度以維護(hù)農(nóng)戶土地利益和提升農(nóng)地經(jīng)營(yíng)效率為目標(biāo)，但是承包關(guān)系的長(zhǎng)久不變使得農(nóng)戶分享土地利益不均等，實(shí)際上是維護(hù)了部分農(nóng)戶而非全部集體成員的土地利益;而且，集體統(tǒng)一服務(wù)功能的弱化和承包農(nóng)戶對(duì)于公共服務(wù)的需求存在矛盾，一味地堅(jiān)持集體不得向農(nóng)戶收取承包費(fèi)的規(guī)定，很可能會(huì)進(jìn)一步加劇集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)層次的弱化和分戶承包經(jīng)營(yíng)的低效率。現(xiàn)行制度面臨公平和效率的雙重質(zhì)疑。為此，需要更新立法理念和制度設(shè)計(jì)，法律應(yīng)當(dāng)以任意性條款賦予農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織自主權(quán)利，使其可以通過(guò)成員民主決定收取適當(dāng)承包費(fèi)，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)民集體的農(nóng)地利益調(diào)節(jié)權(quán)和必要收益權(quán)，達(dá)致農(nóng)戶分享集體土地利益的公平價(jià)值，以及共享集體公共服務(wù)，提高承包經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的效率價(jià)值。

注釋：

① 根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，新增集體成員的土地需求可以通過(guò)集體預(yù)留的機(jī)動(dòng)地、依法收回的承包地、集體成員自愿交回集體的承包地這三種途徑得以滿足。然而，預(yù)留機(jī)動(dòng)地受到《農(nóng)村土地承包法》從預(yù)留時(shí)間、面積、用途三方面的嚴(yán)格控制;在農(nóng)戶進(jìn)城落戶不得以退出承包地為條件的政策框架下，集體也不得在承包期內(nèi)收回進(jìn)城落戶農(nóng)戶的承包地;《農(nóng)村土地承包法》關(guān)于集體成員自愿交回承包地之后不得再行申請(qǐng)取得承包地的規(guī)定，使得農(nóng)戶根本不愿意放棄承包地這一根本保障。因此，上述三種新增集體成員取得土地的通道實(shí)際上都處于封閉狀態(tài)。

② 參見(jiàn)《農(nóng)業(yè)法》第10條第3款，《農(nóng)村土地承包法》第15條第3項(xiàng)之規(guī)定。

③ 參見(jiàn)2016年12月19日財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作的實(shí)施意見(jiàn)》。

④ 參見(jiàn)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕26號(hào)）;農(nóng)業(yè)部、國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部《關(guān)于加快發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（農(nóng)經(jīng)發(fā)〔2017〕6號(hào)）;農(nóng)業(yè)部辦公廳2017年9月7日分布的《關(guān)于大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管的指導(dǎo)意見(jiàn)》（農(nóng)辦經(jīng)〔2017〕19號(hào)）。

⑤ 比如，2017年6月7日，農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部等六部門聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于做好2017年農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)管工作的意見(jiàn)》，其中明確提出“完善村民一事一議制度，合理確定籌資籌勞限額?！膭?lì)農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自主籌資籌勞建設(shè)村內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施。”

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