李潔

摘要：借調(diào)是一種非正式性的人才交流和公務(wù)協(xié)助方式，在我國(guó)政府各部門(mén)內(nèi)部十分常見(jiàn)，旨在通過(guò)借調(diào)其他單位公職人員幫助本單位開(kāi)展各項(xiàng)工作。目前我國(guó)仍然沒(méi)有一套相對(duì)完善且具有針對(duì)性的規(guī)章制度，對(duì)這一行為加以規(guī)范和約束，使得大量基層人員被借調(diào)到上級(jí)單位，削弱了基層工作力量，影響了人力資源的合理利用和配置，也易帶來(lái)權(quán)力尋租和權(quán)力腐敗等問(wèn)題。本文以A市教育局為例，研究探討基層教育系統(tǒng)的人員借調(diào)所帶來(lái)的影響和問(wèn)題，為不規(guī)范的借調(diào)尋找解決問(wèn)題的方法和思路。

關(guān)鍵詞：借調(diào);人員管理;混編混崗

一、借調(diào)的概念

借調(diào)，是指用人單位之間因工作需要而采取借調(diào)工作人員的形式。通常由借調(diào)單位和被借調(diào)單位之間簽訂借調(diào)合同。合同中一般應(yīng)明確規(guī)定被借調(diào)者的人數(shù)，借調(diào)事由，借調(diào)期限，借調(diào)期間的工資待遇、勞動(dòng)保險(xiǎn)和生活福利待遇。

本文討論的借調(diào)，特指政府部門(mén)因工作上的特殊需要，商借其他政府機(jī)關(guān)、國(guó)有企事業(yè)單位、人民團(tuán)體等單位的現(xiàn)職工作人員，以全部時(shí)間至本機(jī)關(guān)擔(dān)任特定的職務(wù)并完成相應(yīng)的工作，同時(shí)在借調(diào)期間，其原有工作指定適當(dāng)人員代理的現(xiàn)象。

二、A市教育局人員借調(diào)情況

（一）A市教育局基本情況

A市是一個(gè)縣級(jí)市。A市教育局在2019年8月完成機(jī)構(gòu)改革后內(nèi)設(shè)10個(gè)股室，共有人員61名。行政編制19個(gè)，因歷年退休等人員減損，空編6個(gè)，余下黨組成員5名，內(nèi)退人員4名，其余在編在崗人員僅4名。也就意味著，A市教育局61名在崗人員中，有51名均為借調(diào)，空編超編、混編混崗現(xiàn)象嚴(yán)重。

A市教育局所轄教研室和裝備站2個(gè)二級(jí)單位，9個(gè)局直學(xué)校，15個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校（即原鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育站）。全市共有公辦中小學(xué)86所。A市教育局機(jī)關(guān)甚至2個(gè)二級(jí)單位的大部分人員均借調(diào)自全市范圍內(nèi)的這些學(xué)校。另有許多教師被借調(diào)至政府其他部門(mén)。

（二）A市教育局借調(diào)群體現(xiàn)狀

在A市教育局機(jī)關(guān)，借調(diào)人員主要分為兩類(lèi)：

一類(lèi)是因某項(xiàng)階段性業(yè)務(wù)工作需要專(zhuān)業(yè)人手或人員短缺而向各中小學(xué)借調(diào)來(lái)的工作專(zhuān)班人員。如某項(xiàng)目財(cái)務(wù)審計(jì)過(guò)程中，借調(diào)幾名學(xué)校的專(zhuān)業(yè)財(cái)務(wù)人員幫忙負(fù)責(zé)審計(jì)工作，在項(xiàng)目審計(jì)結(jié)束后，各自回原單位繼續(xù)上班。

另一類(lèi)則是長(zhǎng)期借調(diào)人員，A市教育局這51名人員即屬于此類(lèi)。這些長(zhǎng)期借調(diào)人員均來(lái)自全市各中小學(xué)，屬于事業(yè)編制，大部分為教師，極小部分為學(xué)校財(cái)務(wù)人員。

對(duì)于長(zhǎng)期借調(diào)人員來(lái)說(shuō)，一方面脫離了原本工作的教師崗位，走向行政崗位，有利于豐富工作經(jīng)驗(yàn)，改善工作環(huán)境，也有被政府其他部門(mén)看中繼續(xù)借調(diào)走的可能性。另一方面，由于借調(diào)人員已不在學(xué)校擔(dān)任教師，其工資部分中的崗位津貼（如農(nóng)村教師補(bǔ)助等）、學(xué)校各項(xiàng)補(bǔ)貼（課時(shí)費(fèi)等）就為0，更有部分學(xué)校以“占用教師編制，但人不在學(xué)校工作，導(dǎo)致空缺教師崗位需找臨時(shí)代課教師補(bǔ)齊”為由，克扣其績(jī)效作為代課教師部分工資發(fā)放。至于教師工資中的最大部分——崗位工資，根據(jù)教師職稱(chēng)等級(jí)發(fā)放，而借調(diào)人員既不在原教師崗位，就很難出教學(xué)成果，在職稱(chēng)評(píng)定過(guò)程中，相對(duì)來(lái)說(shuō)也就不如在崗教師有優(yōu)勢(shì)。對(duì)于A市教育局來(lái)說(shuō)，無(wú)需承擔(dān)長(zhǎng)期借調(diào)人員其他工資，也未發(fā)放除特殊崗位（如信訪工作崗）外的其他津補(bǔ)貼，導(dǎo)致A市教育局長(zhǎng)期借調(diào)人員無(wú)論是從工作晉升還是工資水平方面都處于弱勢(shì)狀態(tài)。

三、A市教育系統(tǒng)產(chǎn)生借調(diào)的原因分析

（一）機(jī)構(gòu)編制不合理

在A市教育局現(xiàn)有的編制中，19個(gè)行政編制相較于龐大的教育系統(tǒng)來(lái)說(shuō)，毫無(wú)疑問(wèn)是少得可憐的。機(jī)關(guān)編制數(shù)量未經(jīng)科學(xué)評(píng)估，編制管理不能適應(yīng)機(jī)關(guān)單位全面正確履行職能的需要。而在大量借調(diào)人員進(jìn)入機(jī)關(guān)的同時(shí)，竟然還存在6個(gè)空編，可以說(shuō)是十分不合理。A市教育局本就編少事多，而在有編制人員退休下編后，組織部、人社局、編辦等相關(guān)單位沒(méi)有及時(shí)補(bǔ)充新的人員，造成編制資源的浪費(fèi)。

（二）行政事務(wù)日益繁雜

隨著我國(guó)改革開(kāi)放的深化，政府各項(xiàng)管理和公共服務(wù)職能都要進(jìn)一步加強(qiáng)，導(dǎo)致事務(wù)性工作日益增加，許多原先沒(méi)有的工作現(xiàn)在紛至沓來(lái)，并且形成長(zhǎng)期工作。相應(yīng)地，A市教育局的行政性工作也逐年增多，導(dǎo)致人員現(xiàn)狀與各項(xiàng)業(yè)務(wù)發(fā)展需求之間的矛盾日益突出。同時(shí)，各種督查、考核、整改種類(lèi)繁多，也使機(jī)關(guān)疲于造資料，應(yīng)付檢查，不得不向基層借調(diào)人員協(xié)助，造成“人浮于事”的現(xiàn)象。

四、對(duì)策建議

（一）科學(xué)核定行政編制，實(shí)現(xiàn)規(guī)范管理

科學(xué)核定行政編制，包括編制方案的制定、審批、實(shí)施監(jiān)督和審查等，以及結(jié)合各單位工作實(shí)際，對(duì)編制進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，以實(shí)現(xiàn)編制指定與管理的流程化、規(guī)范化、科學(xué)化，這樣才能從源頭上防止編少事多及由此產(chǎn)生的大量借調(diào)情況發(fā)生。因此，在科學(xué)核定行政編制的過(guò)程中，一是要成立專(zhuān)門(mén)的調(diào)研分析組，對(duì)各單位、各部門(mén)的基本情況進(jìn)行詳實(shí)的調(diào)研分析，使編制的數(shù)量與單位的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、工作的任務(wù)以及地方財(cái)政等實(shí)際情況相符合;二是建立編制人員信息庫(kù)，隨時(shí)更新在編人員信息，防止退休占編等現(xiàn)象的發(fā)生;三是加強(qiáng)各單位對(duì)編制方案實(shí)施情況的監(jiān)督，對(duì)出現(xiàn)編制超標(biāo)等情況的單位要做出嚴(yán)肅處理。

（二）規(guī)范借用人員管理，理論與現(xiàn)實(shí)結(jié)合

介于我國(guó)行政系統(tǒng)編少事多的現(xiàn)實(shí)，機(jī)構(gòu)編制的統(tǒng)籌規(guī)則及實(shí)施在短期內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)，各機(jī)關(guān)內(nèi)借調(diào)的現(xiàn)狀不可避免。因此，就借調(diào)人員在借調(diào)期間所存在的問(wèn)題，應(yīng)從制度上加以規(guī)范。一方面，政府應(yīng)從較高層次上制定并監(jiān)督各單位嚴(yán)格執(zhí)行借調(diào)人員管理辦法，尤其是要明確借調(diào)人員的使用形式和借調(diào)年限，建立多方考核機(jī)制，以保證借調(diào)人員的權(quán)益和發(fā)展空間;另一方面，要建立人才庫(kù)，以量化標(biāo)準(zhǔn)評(píng)判，確保人員借調(diào)的公平公正公開(kāi)性，同時(shí)尊重個(gè)人意愿，如有崗位空缺，可以個(gè)人申請(qǐng)或組織推薦的方式產(chǎn)生借調(diào)人選，通過(guò)考察其業(yè)務(wù)能力、專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)等方面與崗位的匹配度，確定是否借調(diào)，避免暗箱操作帶來(lái)的權(quán)力尋租和腐敗問(wèn)題。

（三）促進(jìn)內(nèi)部資源挖掘，整治機(jī)關(guān)不良風(fēng)氣

鼓勵(lì)各單位在編在崗人員不斷通過(guò)學(xué)習(xí)或培訓(xùn)提高個(gè)人能力素質(zhì)，持續(xù)開(kāi)發(fā)人才。加大各類(lèi)人才選拔與分類(lèi)，不斷加大各單位內(nèi)部人才挖掘工作，讓更多專(zhuān)業(yè)人才在更適合自己的崗位上發(fā)揮特長(zhǎng)。同時(shí)，加強(qiáng)工作作風(fēng)建設(shè)，整治公職人員“慵懶散浮拖”現(xiàn)象，及時(shí)調(diào)整不勝任崗位公職人員，鼓勵(lì)公職人員積極主動(dòng)承擔(dān)工作責(zé)任，勤政廉政，打造風(fēng)清氣正的政治環(huán)境和工作環(huán)境，從而有效提高工作效率。

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