周黎

摘 要：鄉(xiāng)村旅游是指以具有鄉(xiāng)村性的自然和人文客體為旅游吸引物，依托農村區(qū)域的優(yōu)美景觀、自然環(huán)境、建筑和文化等資源，在傳統(tǒng)農村休閑游和農業(yè)體驗游的基礎上，拓展開發(fā)會務度假、休閑娛樂等項目的新興旅游方式。鄉(xiāng)村旅游在后工業(yè)化時代的今天已經(jīng)日益成為一種主要的旅游方式，而走可持續(xù)發(fā)展的路徑，勢必成為科學首選。本文從政府、村（社區(qū)）、品牌推介、項目建設等四方面，探討促進可持續(xù)發(fā)展的制度性措施。

關鍵詞：鄉(xiāng)村旅游;可持續(xù)發(fā)展;內生式發(fā)展

本著開發(fā)扶貧、生態(tài)建設、人口控制的三大原則，20多年來，試驗區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展取得了很大的成就。2014年5月15日，習近平總書記對試驗區(qū)的發(fā)展作出重要批示，指出建設好畢節(jié)試驗區(qū)，不僅是畢節(jié)發(fā)展、貴州發(fā)展的需要，對全國其他貧困地區(qū)發(fā)展也有重要示范作用。省委趙克志書記也作出重要批示，要求全市把思想統(tǒng)一到總書記的重要批示精神上來，向黨中央和總書記交上一份合格的答卷。據(jù)統(tǒng)計，畢節(jié)市目前有人口833.89萬人，其中有772.79萬農業(yè)人口，貧困人口仍然超過250萬。如何將習總書記的重要批示落實到位，不辜負黨中央、國務院的對試驗區(qū)的殷切期望和關懷，成為擺在試驗區(qū)人民面前的一個最重要的政治任務。畢節(jié)試驗區(qū)長期相對落后的發(fā)展狀況，保護了境內許多優(yōu)秀的旅游資源。結合試驗區(qū)的地理環(huán)境和區(qū)位優(yōu)勢，發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)，特別是發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)，成為助力試驗區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的強大引擎。據(jù)2013年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)（見表一），畢節(jié)旅游業(yè)發(fā)展的產(chǎn)值比重在不斷增大，增速也高出所有產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

表一：2013年畢節(jié)市三大產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值增速對照表（單位：億元）

農業(yè) 工業(yè) 第三產(chǎn)業(yè) 旅游業(yè)

產(chǎn)值 196.60 449.75 395.58 207.61

增速 6.8% 17.2% 16.0% 27.4%

由此可見，大力發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)，已經(jīng)成為畢節(jié)試驗區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的重要方向和趨勢，這是試驗區(qū)發(fā)展的內在要求，也是經(jīng)濟社會發(fā)展的時代需要。試驗區(qū)建立26年來，實現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境從不斷惡化到明顯改善的跨越，緊緊守住了生態(tài)的底線。但是，試驗區(qū)屬于典型的卡斯特地形，生態(tài)較為脆弱，一旦破壞就很難恢復。因此，走可持續(xù)發(fā)展的道路，守住青山綠水，成為試驗區(qū)旅游業(yè)發(fā)展的不二路徑。

筆者以為，走可持續(xù)發(fā)展的道路，注重生態(tài)保護，不能只是說說而已，必須要體現(xiàn)在實際行動上。而人們的實踐行為，必須要有一定的原則和準繩。在這些方面，有識之士已經(jīng)從不同的層面和角度做了許多有益的探討，有力地推動了旅游業(yè)的健康發(fā)展。當然，其中還有很多需要健全、完善和進一步探討的地方。筆者認為，建立一套科學系統(tǒng)、切合實際、執(zhí)行有力的制度，將旅游的主體和客體行為都全部納入剛性約束，是促進旅游業(yè)發(fā)展，特別是鄉(xiāng)村旅游業(yè)發(fā)展的重中之重。而制度的制定和執(zhí)行，筆者以為，必須要從政府、村（社區(qū)）、品牌推介、項目建設等四方面，聯(lián)動部署、統(tǒng)籌推進，才能構建一整套剛性制度，促進鄉(xiāng)村旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

一、以政府為主導，構建旅游資源開發(fā)、利用、保護的長效機制

“生態(tài)環(huán)境是最寶貴的旅游資源，是旅游業(yè)發(fā)展的基礎和必備條件，必須要高度重視生態(tài)環(huán)境保護，牢固樹立‘環(huán)境興旅的觀念?！雹偈聦嵣?，在中國，“將生態(tài)環(huán)境問題寫進試驗區(qū)綱領首創(chuàng)于1988年的貴州畢節(jié)試驗區(qū)。”②“生態(tài)建設”本身就是畢節(jié)試驗區(qū)的三大原則之一。趙西萍教授在《旅游市場營銷》中就研究認為，中國的旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展較晚。到目前為止，中國的旅游模式從主體上看，仍然為第一代產(chǎn)品，也就是普遍的觀光旅游，其主要特點是以自然資源文化為主，旅游方式以參觀為主。這樣的旅游方式從質上和量上都是最低等級的，長此以往，勢必會造成旅游資源的浪費，也不能在國際上產(chǎn)生大的競爭力，從而影響旅游業(yè)的進一步發(fā)展，特別是造成旅游資源的破壞，影響旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。對于畢節(jié)試驗區(qū)來說，其旅游業(yè)的發(fā)展更是如此。因此，對鄉(xiāng)村旅游景區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護，就成為旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展的核心所在。建立健全環(huán)境保護制度，構建生態(tài)環(huán)境保護的剛性約束，勢在必行。我們設定制度，就是“為了形成一定的行為規(guī)范，用以調整和規(guī)范人與自然以及人們之間的行為關系，進而保證在發(fā)展中實現(xiàn)社會、經(jīng)濟、資源、環(huán)境的均衡與協(xié)調?！雹?/p>

筆者認為，制度層面的生態(tài)環(huán)境保護措施，首先需要以政府為主導，從以下三個方面入手。

（一）明確旅游資源的所有權，實施部門聯(lián)動管理。一直以來，旅游資源家底不清，產(chǎn)權關系模糊，一些單位和個人無償占有資源，是旅游景區(qū)生態(tài)環(huán)境得不到有效保護的根源。要明確旅游資源的國家政府所有權，可以成立單獨的旅游資源管理執(zhí)法機構，構建一套公安、林業(yè)、旅游、交通、教育、衛(wèi)生等多部門聯(lián)合管理資源的溝通協(xié)調、共同執(zhí)法制度，確保管理系統(tǒng)、科學和到位。

（二）實施“兩權分離”，完善代理制度。長期以來，受經(jīng)濟利益的驅動，加之產(chǎn)權關系不清，很多旅游資源的管理者同時也是經(jīng)營者，既是運動員，也是裁判員，不能加強對破壞旅游資源的行為進行有效監(jiān)管。特別是對百里杜鵑、織金洞、草海等著名景區(qū)，更要堅決明確其國有性質，強調好政府的主導功能和服務職能。要將旅游資源的所有權和經(jīng)營權分離，建立健全和完善代理制度和特許經(jīng)營制度，強化規(guī)劃和資源的監(jiān)督管理。

（三）樹立保住青山綠水也是政績觀，完善環(huán)境補償機制。研究和現(xiàn)實均體現(xiàn)出，長期以來，以GDP作為地方經(jīng)濟社會發(fā)展的主要核算指標和領導干部政績考核的主要標準，極大地刺激經(jīng)濟增長的同時，也造成了資源的極大浪費，環(huán)境的嚴重污染和生態(tài)平衡。當前，要由市統(tǒng)籌，各縣（區(qū)）根據(jù)實際情況，制定和出臺一系列環(huán)保、政績考核等制度措施，并加強對廣大干部的宣傳教育力度，走出經(jīng)濟社會發(fā)展評價單一靠GDP增長的思維誤區(qū)，建立完善一套科學的評價體系和領導干部政績考核的新標準，將生態(tài)保護成效作為一項核心指標，確保旅游資源的有效保護，促進旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

二、以村（社區(qū)）為核心，構建基層參與管理的長效機制

以村（社區(qū)）為核心的基層管理長效機制，主要從另方面著手。

（一）以“內生式發(fā)展”理論為指導，激發(fā)村（社區(qū)）基層參與管理活力。鄉(xiāng)村旅游的可持續(xù)發(fā)展，需要加強機制創(chuàng)新。目前，大多數(shù)鄉(xiāng)村旅游資源還主要以“個體戶”的形式出現(xiàn)，采取“出讓旅游經(jīng)營權模式”，④這種模式不利于鄉(xiāng)村旅游資源的開發(fā)利用和保護，也不利于從總體上提高景區(qū)人民的收入和生活水平。因此，必須要打破這種模式，以“內生式發(fā)展”理論⑤為指導，充分發(fā)揮村民自治委員會、村集體、鄉(xiāng)村旅游協(xié)會、社區(qū)居民及其它第三方組織的監(jiān)督作用，并切實保證鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃對鄉(xiāng)村旅游開發(fā)經(jīng)營行為的合理、合法進行，通過村規(guī)民約等形式，將旅游者和經(jīng)營者納入景區(qū)自治對象，對其破壞環(huán)境的行為進行約束，加大對過度開發(fā)、污染、破壞資源環(huán)境等行為的處罰力度，并不斷構建、完善社區(qū)參與的相關制度、措施和規(guī)則，如社區(qū)參與決策、社區(qū)參與利益分配、社區(qū)參與保障、社區(qū)參與約束、社區(qū)參與評估等長效機制。⑥

（二）以提升旅游服務水平為目標，構建對旅游人才培養(yǎng)的長效機制。旅游人才的匱乏，導致旅游規(guī)劃、旅游線路設計等長期滯后，特別是旅游服務水平不高，成為長期制約鄉(xiāng)村旅游業(yè)發(fā)展的重要因素。徐福英教授研究認為，當前發(fā)展鄉(xiāng)村旅游人才“軟環(huán)境”，包括三類人才：第一，高素質、高水平的地方旅游行政人員;第二，鄉(xiāng)村旅游經(jīng)紀人;第三，鄉(xiāng)村旅游經(jīng)營者和服務者。現(xiàn)實狀況是，第一種人才不多，第二種人才奇缺，第三種人才從業(yè)人數(shù)多但文化素質低。⑦筆者認為，在旅游景區(qū)經(jīng)常出現(xiàn)導游講解不生動到位、餐飲服務人員隨意宰客、強迫購物、購物回扣等行為，缺乏旅游人才是一個重要原因。2014年3月11日，國家旅游局正式出臺《關于支持畢節(jié)試驗區(qū)旅游業(yè)發(fā)展的意見》（旅發(fā)【2014】46號）明確提出要采取舉辦培訓班、送教上門等形式，支持畢節(jié)旅游人才培訓。筆者以為，一方面要加強專業(yè)培訓，短期內彌補人才短缺的不足;另一方面要統(tǒng)籌基礎教育、成人教育、職業(yè)教育、高等教育等資源，構建旅游人才培養(yǎng)的長效機制。同時，要從大眾的層面，創(chuàng)新各種宣傳教育方式，不斷提升公眾的環(huán)保意識、服務意識、經(jīng)營意識等。如前兩年黔西縣“喻媽媽”利用快板宣傳的方式，近兩年來納雍縣采用農民講師在廣大群眾中廣泛宣傳環(huán)保、道德、禮儀、政策等，收效很好。

三、以原生態(tài)文化為載體，構建旅游宣傳和推介長效機制

國務院研究室在《新時期中國旅游業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略研究報告》中得出結論，世界旅游大國無不高中重視旅游的宣傳推介。亞洲金融危機期間，韓國總統(tǒng)金大中親自擔任旅游大使對本國旅游進行推介，足見國外對旅游宣傳推介工作的重視。畢節(jié)試驗區(qū)各縣（區(qū)）都有豐富的旅游資源，但是其知名度卻不是很大，很多人不知道，顯然有宣傳推介不到位的因素在里邊。

筆者認為，我們要把旅游宣傳作為本地區(qū)政府外宣工作的重點，結合試驗區(qū)地處西部、發(fā)展相對滯后、少數(shù)民族聚居等實際，充分整合當?shù)刭Y源，以充分挖掘少數(shù)民族的原生態(tài)文化并不斷對外界表演為載體，利用電視臺、網(wǎng)絡、各種文化交流活動等資源，同樣以政府為主導，構建一整套符合本地區(qū)實際的宣傳推介計劃和機制。重點可以從以下兩個方面入手。

（一）平面靜態(tài)宣傳。即利用電視、網(wǎng)絡、報刊等新聞媒體進行宣傳。成立專門的旅游宣傳和推介機構，對宣傳推薦進行全盤規(guī)劃，宣傳要有計劃、有目的、有重點、有亮點，不斷提升本地旅游資源在外地的影響力和知曉率。當?shù)厮型庑襟w要聯(lián)動工作，構建旅游宣傳的專門和長效機制，并長期堅持。

（二）立體互動宣傳。即利用藝術團、文化機構、旅游機構、民間組織等，通過原生態(tài)文化節(jié)目的演出，融入各景區(qū)的代表性元素，用立體的表演來展現(xiàn)旅游景區(qū)的魅力，達到向外宣傳和推介的目的，并進一步形成“大旅游”的宣傳推介和管理機制。⑧

四、以美麗鄉(xiāng)村等建設項目為契機，構建旅游基礎設施建設與維護長效機制

當前，鄉(xiāng)村旅游走可持續(xù)的發(fā)展道路，遇到的一系列問題很多。研究認為，主要表現(xiàn)為社會經(jīng)濟和旅游業(yè)發(fā)展階段的約束、市場規(guī)模約束、資金條件約束，技術條件約束、人力資源條件約束等。而“旅游基礎設施薄弱，仍然是我國旅游業(yè)發(fā)展的制約因素”，對試驗區(qū)來說，這個因素體現(xiàn)得更加明顯。因此，從制度層面來看，將旅游基礎設施的項目建設納入剛性約束，并形成一整套科學合理易于執(zhí)行的成效機制，是進一步促使試驗區(qū)旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展的必然。

筆者以為，就目前試驗區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平來說，要對旅游基礎設施建設撥出專項資金，這是不現(xiàn)實的。因此，我們要在現(xiàn)有條件下，通過總體規(guī)劃、通盤考慮、統(tǒng)籌兼顧的方式，充分整合當前正在進行的美麗鄉(xiāng)村建設項目實施等資源，從游客的需要出發(fā)，在行、游、住、食、購、娛等環(huán)節(jié)下功夫，并形成長遠思維，在今后的各種項目中都充分整合，在不影響項目本身功用的基礎上，達到兼顧旅游基礎設施建設的目的，創(chuàng)造方便舒適、安全衛(wèi)生、生態(tài)良好的環(huán)境，吸引更多游客。

黨的十八大提出了“推動生態(tài)文明，建設美麗中國”的戰(zhàn)略目標，其核心就是要按照生態(tài)文明的要求，守住青山綠水。而旅游業(yè)是資源、環(huán)境依賴性最強的產(chǎn)業(yè)，鄉(xiāng)村旅游更是如此。當前，有關旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展的主要問題研究受到社會的廣泛關注，人們從不同的層面、不同的視覺，采用不同的方法作了許多研究工作，成效很大。但是從制度層面的分析則很少見，幾乎為零。筆者僅從制度層面作出以上粗略的探討，期望能對發(fā)展試驗區(qū)的旅游業(yè)有所幫助。因為時間有限、水平有限，肯定還有很多不足，懇望各位批評指正。

注 釋

① 國務院研究室課題組：《新時期中國旅游業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略研究報告》，北京：中國旅游出版社，2009年12月第1版，第65頁。

② 楊繼紅、王慶：《中國試驗區(qū)：科學發(fā)展觀的冶煉爐》，北京：社會科學文獻出版社，2005年10月第1版，第97頁。

③ 熊元斌：《旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展問題研究——基于科學發(fā)展觀的制度安排視覺》，北京：中國社會科學出版社，2013年9月第1版，第36頁。

④ 周永廣：《山村旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展研究——以基層組織和機制創(chuàng)新為切入點》，杭州：浙江大學出版社，2011年6月第1版，第48頁。

⑤ 李錦宏：《貴州省旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展理論與實證研究》，北京：經(jīng)濟管理出版社，2011年12月第1版，第145——147頁。

⑥ 徐福英：《基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的旅游業(yè)發(fā)展研究：模式構建與類型分析》，天津：南開大學出版社，2013年6月第1版，第87頁。

⑦ 熊元斌：《旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展問題研究——基于科學發(fā)展觀的制度安排視覺》，北京：中國社會科學出版社，2013年9月第1版，第248頁。

⑧ 汪曉梅：《基于生態(tài)經(jīng)濟理論的我國生態(tài)旅游業(yè)發(fā)展問題研究》，北京：旅游教育出版社，2011年8月第1版，第122頁。

參考文獻

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