謝金芝

摘要：《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》的頒布，可謂現(xiàn)代財(cái)政預(yù)算管理改革的一件標(biāo)志性的大事。在國(guó)家對(duì)高等教育投入大幅增加的背景下，預(yù)算績(jī)效管理在高校自身內(nèi)部建設(shè)中的作用顯得尤為重要，預(yù)算績(jī)效管理已成為高校內(nèi)部管理的重要組成部分。本文對(duì)當(dāng)前我國(guó)高校預(yù)算績(jī)效管理存在的突出問(wèn)題進(jìn)行分析，并結(jié)合《全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》的有關(guān)要求，就推進(jìn)全面預(yù)算績(jī)效管理工作進(jìn)程中遇到的重難點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行措施研究和探討。

關(guān)鍵詞：高校;財(cái)務(wù)管理;預(yù)算績(jī)效;《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》

中圖分類號(hào)：G475 ????文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

2017年10月18日，黨的十九大報(bào)告提出“全面實(shí)施績(jī)效管理”這一改革重點(diǎn)，時(shí)隔不到一年，2018年9月1日，黨中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面實(shí)施績(jī)效管理的意見(jiàn)》，在以往預(yù)算績(jī)效管理的基礎(chǔ)上，再向全方位、全過(guò)程、全覆蓋的縱深方向推進(jìn)。預(yù)算績(jī)效管理改革將作為與部門預(yù)算改革、國(guó)庫(kù)集中收付改革、政府采購(gòu)制度改革等預(yù)算管理制度改革的重要舉措在全國(guó)持續(xù)推進(jìn)。目前，各級(jí)財(cái)政部門都在采取強(qiáng)有力的措施全力推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理改革，各地各部門也在加大力度推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理改革步伐。高校作為財(cái)政部門預(yù)算管理范疇的重要組成部分，是財(cái)政部門預(yù)算的基本單位，是高校部門預(yù)算編制和執(zhí)行的主體，對(duì)高校預(yù)算執(zhí)行的結(jié)果負(fù)責(zé)，對(duì)高校預(yù)算績(jī)效管理負(fù)主體責(zé)任。目前，高校預(yù)算績(jī)效管理工作現(xiàn)狀存在一些突出問(wèn)題，高校推進(jìn)全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的重難點(diǎn)在哪里？對(duì)推進(jìn)的具體措施進(jìn)行探討研究，是我們每個(gè)高校財(cái)務(wù)管理人員必須面對(duì)和應(yīng)該思考的問(wèn)題。

1高校預(yù)算績(jī)效管理工作現(xiàn)狀

長(zhǎng)期以來(lái)，高校財(cái)務(wù)預(yù)算管理的重點(diǎn)放在資金分配和經(jīng)費(fèi)支出合規(guī)性環(huán)節(jié)， 對(duì)資金的使用效益和效率、預(yù)期完成的目標(biāo)沒(méi)有進(jìn)行跟蹤考核，重投入輕管理、重支出輕績(jī)效的觀念根深蒂固。目前，高校預(yù)算績(jī)效管理意識(shí)淡薄、工作推進(jìn)緩慢，存在一些突出問(wèn)題。

首先，預(yù)算管理意識(shí)不夠科學(xué)。預(yù)算管理雖然已經(jīng)成為財(cái)務(wù)管理的重要內(nèi)容，但由于未能充分認(rèn)識(shí)預(yù)算管理對(duì)整個(gè)單位的管理及業(yè)務(wù)開展的推動(dòng)作用，甚至還存在將預(yù)算管理粗暴等同于經(jīng)濟(jì)約束的意識(shí)，從而大大削弱了對(duì)預(yù)算管理工作的配合積極性，讓預(yù)算管理難以發(fā)揮積極作用。目前很多高校對(duì)預(yù)算編制工作不夠重視，業(yè)務(wù)部門和項(xiàng)目實(shí)施單位參與度不夠，報(bào)送上級(jí)財(cái)政的部門預(yù)算及績(jī)效目標(biāo)基本上是財(cái)務(wù)部門代為編報(bào)，對(duì)預(yù)算執(zhí)行、過(guò)程監(jiān)控缺乏約束，抑制了預(yù)算管理開展成效，給高校財(cái)務(wù)管理質(zhì)量全面提升造成影響與阻礙。

其次，預(yù)算績(jī)效管理基礎(chǔ)工作薄弱。預(yù)算績(jī)效管理雖然已經(jīng)成為被寫入制度的重要內(nèi)容，并且上升到國(guó)家層面立法，但目前一些地方和部門包括高校在內(nèi)，對(duì)預(yù)算績(jī)效管理工作的理解和認(rèn)識(shí)不夠，預(yù)算績(jī)效管理基礎(chǔ)工作還顯薄弱。預(yù)算績(jī)效管理存在職責(zé)分工不明確、制度建設(shè)不到位、指標(biāo)體系尚未建立、人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)還有待大幅提高等問(wèn)題。目前大部分高校基本上未明確績(jī)效管理部門，因預(yù)算是財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)，形成由財(cái)務(wù)部門完成預(yù)算績(jī)效管理工作的局面;未安排專職績(jī)效管理人員，而由財(cái)務(wù)部門人員兼職負(fù)責(zé);未制定校內(nèi)預(yù)算績(jī)效管理實(shí)施方案和操作規(guī)程，只是財(cái)務(wù)部門對(duì)上級(jí)財(cái)政部門安排的任務(wù)開展績(jī)效評(píng)價(jià)，業(yè)務(wù)部門和項(xiàng)目實(shí)施單位沒(méi)有主動(dòng)對(duì)所管經(jīng)費(fèi)進(jìn)行評(píng)價(jià)，績(jī)效管理部門更沒(méi)有對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目、重大政策預(yù)期完成的目標(biāo)、任務(wù)開展績(jī)效評(píng)價(jià)、考核。

綜上所述，長(zhǎng)期以來(lái)高校在財(cái)務(wù)管理以及預(yù)算管理方面存在的問(wèn)題不僅直接影響單位的自身建設(shè)與業(yè)務(wù)開展質(zhì)量，同時(shí)由于高校的特殊社會(huì)屬性，而影響到我國(guó)總體的建設(shè)和發(fā)展。高校必須加大推進(jìn)實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理改革力度，從高校自身需要和實(shí)際管理現(xiàn)狀出發(fā)，找到全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的重難點(diǎn)，并研究提出針對(duì)性的措施予以實(shí)施。

2高校全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的重要性及重難點(diǎn)問(wèn)題分析

2.1高校全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的重要性

全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理是預(yù)算管理改革過(guò)程中極為重要的環(huán)節(jié)，是預(yù)算管理改革的重點(diǎn)，是新時(shí)代國(guó)家治理體系和治理能力的有效工具之一。全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理可以更好地提高資源配置效率和效益，可以最大限度地滿足人民群眾對(duì)美好生活的需要。當(dāng)前，機(jī)關(guān)事業(yè)單位正在全力推進(jìn)全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理改革，緊跟財(cái)政改革步伐，全面推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理改革，促進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理提檔加速，是高校實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。

首先，全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理能幫助高校充分實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理制度的執(zhí)行，能夠幫助高?？焖俳⒏鼉?yōu)財(cái)務(wù)制度及管理體系，能夠助推高等教育各項(xiàng)業(yè)務(wù)順利、積極開展。

其次，全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理能夠幫助高校更好地提高資源配置效率和效益，能夠幫助高校更好地將預(yù)算支出與績(jī)效管理相結(jié)合，促使預(yù)算管理符合高校的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃。

最后，全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理能夠幫助高校加強(qiáng)自身管理，通過(guò)管理改革全面提高履職能力，從而提升社會(huì)民眾對(duì)高校業(yè)務(wù)開展的滿意度。

2.2全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的重難點(diǎn)問(wèn)題分析

根據(jù)《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》提出的重點(diǎn)，結(jié)合高校預(yù)算績(jī)效管理工作現(xiàn)狀，高校推進(jìn)全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的重難點(diǎn)主要有以下幾個(gè)方面：

首先是管理意識(shí)層面，對(duì)績(jī)效管理缺乏足夠的重視和科學(xué)的理解，將直接導(dǎo)致預(yù)算績(jī)效管理工作不到位，造成工作松散和不嚴(yán)謹(jǐn)，所以，加強(qiáng)管理意識(shí)并牢固樹立積極的觀念尤為重要。

其次是績(jī)效目標(biāo)設(shè)置方面，績(jī)效目標(biāo)缺乏戰(zhàn)略性和邏輯關(guān)聯(lián)性，未能將學(xué)校的宏觀發(fā)展愿景、規(guī)劃明晰地細(xì)化到績(jī)效目標(biāo)，績(jī)效目標(biāo)體系的構(gòu)建與高校發(fā)展的規(guī)律缺乏一定的邏輯關(guān)系，存在同級(jí)指標(biāo)之間、相互重疊或有所遺漏的情況，直接影響到考評(píng)的開展。

再次是考評(píng)主體方面，考評(píng)主體較為單一。高校預(yù)算支出項(xiàng)目涉及高校學(xué)科建設(shè)、重點(diǎn)科研實(shí)驗(yàn)室、學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、學(xué)科競(jìng)賽以及高校的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等業(yè)務(wù)，由財(cái)務(wù)部門、預(yù)算委員會(huì)為主體牽頭組織實(shí)施評(píng)價(jià)，由于不具備專業(yè)和管理優(yōu)勢(shì)， 評(píng)價(jià)結(jié)果有失公允。

最后是績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用不力。高校尚未建立完善的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用機(jī)制，績(jī)效管理責(zé)任和管理激勵(lì)制度缺失，基本上沒(méi)有建立與預(yù)算安排有機(jī)結(jié)合的機(jī)制，在預(yù)算績(jī)效信息公開、向相關(guān)部門報(bào)告、評(píng)價(jià)結(jié)果反饋、績(jī)效整改和跟蹤問(wèn)責(zé)等方面進(jìn)展較慢，不少結(jié)果應(yīng)用流于形式，導(dǎo)致預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)際效果不佳。

總之，高校全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，首先要重視科學(xué)管理意識(shí)的牢固樹立，完善績(jī)效評(píng)價(jià)目標(biāo)的設(shè)置，同時(shí)還要多方位的實(shí)施考評(píng)和加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用，真正發(fā)揮預(yù)算績(jī)效管理的作用，推動(dòng)高等教育高效高質(zhì)量發(fā)展。

3高校全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的措施研究和探討

根據(jù)《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》，結(jié)合高?，F(xiàn)狀，高校在開展具體工作過(guò)程中應(yīng)重視幾方面內(nèi)容，首先是創(chuàng)新預(yù)算管理方法，加強(qiáng)預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行管理，建立完善預(yù)算管理基礎(chǔ)工作，為實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理奠定良好基礎(chǔ)。其次是科學(xué)建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，以利于財(cái)政、主管部門和高校內(nèi)部對(duì)同類項(xiàng)目的績(jī)效完成情況進(jìn)行對(duì)比分析，為高質(zhì)量開展績(jī)效評(píng)價(jià)工作提供科學(xué)依據(jù)。再次是根據(jù)高校項(xiàng)目支出特點(diǎn)，考慮多元化的考評(píng)主體介入進(jìn)行綜合考評(píng)， 以利于高校對(duì)重大項(xiàng)目和重大政策做出客觀、公正的評(píng)價(jià)。最后是加大考評(píng)結(jié)果的運(yùn)用力度，以推進(jìn)績(jī)效評(píng)價(jià)工作不斷提高，達(dá)到以評(píng)促改的目的。

3.1創(chuàng)新預(yù)算績(jī)效管理方法

一是創(chuàng)新預(yù)算編制辦法。績(jī)效管理以預(yù)算為基礎(chǔ)，績(jī)效目標(biāo)的編制是預(yù)算編制的重點(diǎn)和難點(diǎn)，科學(xué)編制預(yù)算能為更好開展績(jī)效評(píng)價(jià)奠定良好的基礎(chǔ)，高校要摒棄財(cái)務(wù)部門代編預(yù)算的毛病，充分調(diào)動(dòng)校內(nèi)廣大教職員工、項(xiàng)目單位和業(yè)務(wù)管理部門共同參與預(yù)算編制的積極性，實(shí)現(xiàn)“自編預(yù)算，自定目標(biāo)”，真正做到對(duì)自己使用的資金效果負(fù)責(zé)，使預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)控與績(jī)效管理共同成為預(yù)算管理的重要組成部分。二是加強(qiáng)績(jī)效管理基礎(chǔ)工作建設(shè)。預(yù)算績(jī)效管理貫穿財(cái)務(wù)管理的各個(gè)環(huán)節(jié)，預(yù)算績(jī)效管理關(guān)乎每一個(gè)人，學(xué)校內(nèi)部要設(shè)立預(yù)算績(jī)效管理職能部門和配備專職人員，重點(diǎn)做好預(yù)算績(jī)效相關(guān)制度的建章立制工作，包括制定預(yù)算績(jī)效目標(biāo)編制方案、績(jī)效過(guò)程監(jiān)控辦法、績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施方案、操作規(guī)程，校內(nèi)業(yè)務(wù)管理部門和項(xiàng)目實(shí)施單位要制定具體落實(shí)方案、操作流程、配套措施和績(jī)效模板等。

3.2科學(xué)建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)

績(jī)效指標(biāo)是績(jī)效考核的核心，其構(gòu)建科學(xué)與否直接決定了績(jī)效評(píng)價(jià)質(zhì)量。績(jī)效指標(biāo)一般從多個(gè)維度反映支出績(jī)效情況，包括產(chǎn)出、成本、效益和服務(wù)對(duì)象滿意度等指標(biāo)。其中，產(chǎn)出指標(biāo)主要包括數(shù)量和質(zhì)量等;成本指標(biāo)主要包括人、財(cái)、物投入等;效益指標(biāo)主要包括經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益、可持續(xù)影響等;服務(wù)對(duì)象滿意度指標(biāo)包括特定對(duì)象滿意度、政府和社會(huì)民眾滿意度等。高校應(yīng)在上級(jí)財(cái)政或主管部門的指導(dǎo)下，結(jié)合高校特點(diǎn)，對(duì)同類項(xiàng)目制定具有指導(dǎo)意義的共性評(píng)價(jià)指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)還要聯(lián)合具有豐富財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理經(jīng)驗(yàn)的會(huì)計(jì)師事務(wù)所等第三方機(jī)構(gòu)，探索建立符合高校特點(diǎn)的，具有指導(dǎo)意義的共性績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。在共性指標(biāo)和統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，各高校應(yīng)結(jié)合本校實(shí)際，挖掘自身特點(diǎn)和特色，建立具有指導(dǎo)意義的個(gè)性核心指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)。

3.3構(gòu)建多元化評(píng)價(jià)主體

高校預(yù)算支出績(jī)效既有整體支出績(jī)效，又有項(xiàng)目支出績(jī)效，還有重大政策和重要項(xiàng)目績(jī)效。高校預(yù)算支出類別多，復(fù)雜化的特點(diǎn)決定了高校預(yù)算績(jī)效考評(píng)工作需要較強(qiáng)的專業(yè)性和技術(shù)性，目前高校預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)主要是高校財(cái)務(wù)部門牽頭，各業(yè)務(wù)部門和項(xiàng)目實(shí)施單位參與，要建立預(yù)算使用部門“自編預(yù)算、自定績(jī)效目標(biāo)、自評(píng)績(jī)效完成情況”的機(jī)制，充分發(fā)揮業(yè)務(wù)部門和項(xiàng)目實(shí)施單位預(yù)算管理的積極性和主動(dòng)性。鑒于預(yù)算支出具有公共性的特點(diǎn)，不能僅僅是高校內(nèi)部業(yè)務(wù)部門自評(píng)或財(cái)務(wù)部門牽頭的校內(nèi)評(píng)價(jià)，上級(jí)業(yè)務(wù)主管部門和財(cái)政部門也要對(duì)高校預(yù)算支出定期實(shí)施績(jī)效考核，避免單一化的考評(píng)主體側(cè)重自身利益帶來(lái)的有失公允問(wèn)題。高校績(jī)效評(píng)價(jià)無(wú)論是政府評(píng)價(jià)還是高校自評(píng)，可以適當(dāng)引入第三方專業(yè)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)作為評(píng)價(jià)主體構(gòu)成部分，實(shí)行多元化主體介入進(jìn)行綜合性的評(píng)價(jià)，促使高校改善績(jī)效，優(yōu)化資源配置。

3.4加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的有效應(yīng)用

強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用，建立績(jī)效責(zé)任和績(jī)效激勵(lì)約束機(jī)制。一是建立績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排相掛鉤的制度，優(yōu)先保障績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果優(yōu)的項(xiàng)目和政策， 削減或取消績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果差的項(xiàng)目和政策。二是建立績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與年度考核相結(jié)合制度，將預(yù)算績(jī)效管理評(píng)價(jià)納入年度考核范疇，年初單獨(dú)設(shè)置財(cái)務(wù)目標(biāo)考核指標(biāo)體系，財(cái)務(wù)指標(biāo)考核結(jié)果不好或差的，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人及所在單位不能獲得年度考核優(yōu)秀等次。三是建立完善追責(zé)問(wèn)責(zé)制度，加強(qiáng)績(jī)效管理監(jiān)督問(wèn)責(zé)，對(duì)未能達(dá)成預(yù)期申報(bào)目標(biāo)、資金使用效率不高甚至浪費(fèi)的部門進(jìn)行追責(zé)問(wèn)責(zé)。同時(shí)對(duì)績(jī)效信息進(jìn)行公開，以此為壓力和動(dòng)力督促項(xiàng)目部門加強(qiáng)資金的管理和使用。

關(guān)于預(yù)算績(jī)效管理評(píng)價(jià)納入年度考核范疇，高校如何具體操作實(shí)施的問(wèn)題，筆者結(jié)合工作實(shí)際，探索建立了一套財(cái)務(wù)目標(biāo)管理考核指標(biāo)體系。具體步驟為：

第一步，根據(jù)高校業(yè)務(wù)特點(diǎn)，財(cái)務(wù)考核內(nèi)容按基本工作、重點(diǎn)工作和專項(xiàng)工作三塊進(jìn)行考核，財(cái)務(wù)考核目標(biāo)分成兩大類，一類是機(jī)關(guān)及直附屬單位財(cái)務(wù)預(yù)算考核指標(biāo)體系，一類是二級(jí)學(xué)院財(cái)務(wù)預(yù)算考核指標(biāo)體系。

第二步，每年年初將此財(cái)務(wù)考核指標(biāo)作為年度考核內(nèi)容的一部分以文件的形式印發(fā)給校內(nèi)各單位各（下轉(zhuǎn)第84頁(yè)）（上接第65頁(yè)）部門，年度終了根據(jù)各單位各部門對(duì)財(cái)務(wù)指標(biāo)完成情況進(jìn)行考核，考核結(jié)果直接影響各單位各部門及負(fù)責(zé)人的考核等次。

第三步，預(yù)算績(jī)效整體評(píng)價(jià)結(jié)果為良好的單位部門，學(xué)校優(yōu)先安排下一年度專項(xiàng)建設(shè)項(xiàng)目預(yù)算。機(jī)關(guān)及直附屬單位整體評(píng)價(jià)結(jié)果位列前3名的單位，按該單位當(dāng)年日常辦公經(jīng)費(fèi)預(yù)算的5%，增加下一年度部門預(yù)算指標(biāo)。二級(jí)學(xué)院整體評(píng)價(jià)結(jié)果位列前3名的學(xué)院，按該學(xué)院當(dāng)年教學(xué)日常經(jīng)費(fèi)預(yù)算的5%，增加下一年度部門預(yù)算指標(biāo)。

4結(jié)語(yǔ)

隨著我國(guó)全面建設(shè)的不斷推進(jìn)，高校肩負(fù)的責(zé)任與使命更加突出，為了更好地履行職能，高校必須加強(qiáng)內(nèi)部管理，提升履職服務(wù)能力。在眾多的內(nèi)部管理職能中，預(yù)算績(jī)效管理是重要組成內(nèi)容之一，高校必須立足現(xiàn)狀，緊跟國(guó)家財(cái)政改革步伐，全力推進(jìn)全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，促進(jìn)高校自身建設(shè)和業(yè)務(wù)發(fā)展，提高社會(huì)公共服務(wù)供給能力，從而有助于推動(dòng)國(guó)家財(cái)政資金聚力增效，也有助于切實(shí)提高政府公信力和執(zhí)行力。

參考文獻(xiàn)

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