趙國揚　何先定

關(guān)鍵詞：新冠肺炎;疫情;通用航空;應(yīng)急聯(lián)動機制;法律法規(guī)

基金項目：本文系成都航空職業(yè)技術(shù)學(xué)院2020年校級自然科研重點項目“抗擊新冠肺炎疫情我國通航應(yīng)急救援聯(lián)動機制研究與分析”的研究成果之一。

民用航空包括公共航空和通用航空兩大組成部分。通用航空以其高速機動、快捷靈活、安全舒適、機型全面、起降要求低、功能多樣等優(yōu)勢，在各大領(lǐng)域均得到充分的應(yīng)用;特別是在處置各類自然災(zāi)害時，通用航空日益凸現(xiàn)其獨特的優(yōu)勢，為保護人們生命財產(chǎn)安全做出了重要的貢獻。由于我國低空空域尚未完全開放，我國通用航空應(yīng)急救援體系與發(fā)達國家依舊存在較大差距^[1]，針對突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急聯(lián)動機制明顯缺乏，用以保障通航應(yīng)急聯(lián)動狀態(tài)下高效運作的法律法規(guī)更無從談起。

武漢是我國交通網(wǎng)絡(luò)的樞紐城市，自疫情爆發(fā)后，迅速在全國范圍內(nèi)蔓延;黨中央運籌帷幄，統(tǒng)一部署指揮，開啟全國范圍內(nèi)聯(lián)防聯(lián)控工作機制，對重災(zāi)區(qū)進行全方位立體式救援，近3個月的時間使得全國疫情得以很好的控制，“中國經(jīng)驗”更是為全球防疫提供借鑒，為世界贏得了寶貴的時間。此次疫情中，通航企業(yè)積極響應(yīng)黨和國家的號召，在轉(zhuǎn)運各類物資、人員醫(yī)療救護運輸、空中滅殺消毒、防控巡查宣傳、電力巡檢等任務(wù)中發(fā)揮出極其重要的作用，有效地促進了地區(qū)政府防控疫情的蔓延^[2]。

1 典型發(fā)達國家通航應(yīng)急聯(lián)動機制分析

美國幅員遼闊，地形復(fù)雜，土地面積世界排名第四，從太平洋赤道地區(qū)的夏威夷到北極邊緣的阿拉斯加，涵蓋了熱帶、亞熱帶、溫帶、寒帶五個氣候區(qū);自然災(zāi)害頻發(fā)，中部、東部以及整個西部都屬于地震活躍地區(qū)，南部沿海地區(qū)也經(jīng)常遭受海洋颶風(fēng)襲擊，干旱和洪水也十分嚴(yán)重^[3];較大范圍的自然災(zāi)害發(fā)生后，必然會引發(fā)一系列連鎖反應(yīng)，比如公共衛(wèi)生事件;因此，防災(zāi)防疫是美國長期進行的一項重要工作。通用航空在美國災(zāi)害救援、醫(yī)療救護、國家安全等緊急狀況處置中發(fā)揮著獨特而又重要的作用。經(jīng)分析：美國的通用航空之所以在應(yīng)急聯(lián)動狀態(tài)下能夠高效發(fā)揮作用的原因是，美國聯(lián)邦航空局（FAA）和美國政府采取的是自由化航空政策。這樣，通用航空器的擁有者和運營人能夠低成本、高效靈活地參與應(yīng)急救援工作。若遇到突發(fā)情況，其整個應(yīng)急聯(lián)動機制的設(shè)計思路是：由低到高總體分為三級——地方、州政府、聯(lián)邦政府;地方的最高官員、應(yīng)急救援管理者、議員和政府各部門、各機構(gòu)的主要官員構(gòu)成關(guān)鍵決策者，提供具體的應(yīng)急救援工作的策略指導(dǎo)和培訓(xùn)、開展有效地部門間協(xié)調(diào)、提供應(yīng)急處置所需資源等;具體參與救援工作的志愿者、執(zhí)法人員、輔助義務(wù)人員、相關(guān)的第一反應(yīng)人和美國紅十字會等非政府組共同構(gòu)成救援的主干力量，提供所需的人力和物資。州政府的決策者由州長、州國土安全事務(wù)顧問、州緊急情況管理局局長及州政府其他部門和機構(gòu)的負責(zé)人組成，其主要職責(zé)是在緊急事件發(fā)生的前、中、后期為地方層面救援工作提供輔助和支持。當(dāng)?shù)胤交蛑莸馁Y源無法處置緊急事件時，聯(lián)邦政府會根據(jù)《國家響應(yīng)框架》調(diào)動所有需要的力量進行應(yīng)急救援工作。FAA負責(zé)對美國空域進行全方位的空中交通監(jiān)管工作，其他軍方相關(guān)部門負責(zé)輔助救援工作^[4]。俄羅斯通過建立特殊的緊急救援管理機構(gòu)，將國內(nèi)城市分設(shè)8個區(qū)域緊急狀態(tài)行動指揮中心以及8支專業(yè)救援隊伍，針對各類自然災(zāi)害、事故災(zāi)害以及戰(zhàn)爭攻擊等緊急救援工作，實現(xiàn)了救援隊伍的專業(yè)化、專職化、軍事化管理與運作。澳大利亞大主要為熱帶和溫帶氣候，地大物博，人口密度小，地形復(fù)雜多樣，物產(chǎn)豐富，一旦發(fā)生災(zāi)害，損失巨大;其常見的自然災(zāi)害有：暴雨洪澇、高溫干旱、森林火災(zāi)、熱帶氣旋等，以氣象和水文災(zāi)害為主，其通航救援主要采用縱橫一體化管理模式。各級救援部門與政府救援職能機構(gòu)聯(lián)合辦公，協(xié)調(diào)處理各類緊急救援問題。歐洲一些國家大多都設(shè)有國家級的緊急救援部門，通過建立完善的通航救援法律法規(guī)體系、通航緊急救援指揮中心、通航專業(yè)救援隊伍等，統(tǒng)一實施救援工作。

2 新冠疫情下，通航應(yīng)急聯(lián)動法律法規(guī)政策問題

國家自開始發(fā)展通航以來，陸續(xù)頒布了一系列關(guān)于通航管理、運行、準(zhǔn)入、保障等多個層面的法律、法規(guī)以及行業(yè)規(guī)章。其中包括：國家法律《中華人民共和國民用航空法》、行政法規(guī)《國務(wù)院關(guān)于通用航空管理的暫行規(guī)定》《通用航空飛行管制條例》、民航規(guī)章30部，作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)16部。各類法律法規(guī)涵蓋了空域開放、機場建設(shè)、飛機采購和飛機審批管理、飛行員培訓(xùn)（駕照管理）、飛機維修培訓(xùn)管理（執(zhí)照管理）、適航管理、飛行標(biāo)準(zhǔn)、持續(xù)安全等多個方面;為保障飛行安全，保護從事通航活動的企業(yè)和個人的合法權(quán)益，規(guī)范通航作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，促進通用航空系統(tǒng)化、法制化和通航產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展產(chǎn)生極大的促進作用。然而，通航在當(dāng)前環(huán)境下運作，尤其是應(yīng)對此次突發(fā)性疫情，通航在實際響應(yīng)國家抗疫救災(zāi)號召過程中，依然產(chǎn)生了許多法律法規(guī)層面較為突出的問題：

針對通航應(yīng)急救援的立法層次不高。目前我國暫沒有針對通航應(yīng)急救援的法律，僅依靠國家的突發(fā)事件應(yīng)對法和民航局方的應(yīng)急管理規(guī)定。這些都是從宏觀角度進行規(guī)范，只能作為應(yīng)對突發(fā)災(zāi)害的總體指導(dǎo)思想。另外，從內(nèi)容上來看，突發(fā)事件應(yīng)對法更傾向預(yù)防與減少災(zāi)害的發(fā)生，以及當(dāng)災(zāi)害發(fā)生以后如何進行快速有效的控制，來減輕人民生命財產(chǎn)的損失，沒有對通航應(yīng)急救援進行具體規(guī)范。即便是局方應(yīng)急管理規(guī)定，也側(cè)重于降低對民航活動的影響，并沒有針對通航活動進行專門的處置規(guī)定。

應(yīng)急救援法律法規(guī)未形成體系。適用于通航的應(yīng)急救援法律法規(guī)，很單一，除了上述立法層面的不足以外，主要受到低空空域限制。《低空空域管理規(guī)定》，太過于粗略，不夠具體細致，對促進通航應(yīng)急救援的實施所發(fā)揮的作用很局限。另通航整體的應(yīng)急救援水平需要標(biāo)準(zhǔn)化、系統(tǒng)化、規(guī)范化，并形成足夠的規(guī)模，就需要進一步補充、完善通航應(yīng)急救援法律法規(guī)，繼而才能形成科學(xué)的符合中國特色社會發(fā)展需求通航特色鮮明的應(yīng)急救援體系。

應(yīng)急聯(lián)動機制缺乏。我國目前的應(yīng)急聯(lián)動機制，主要特征是自上而下，國家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，下屬機構(gòu)部門進行全方位協(xié)調(diào)，地方政府為主體應(yīng)急管理機制。這種機制的優(yōu)勢是，能夠高效集中最廣大的資源進行應(yīng)急救援。不足的地方就是，地區(qū)災(zāi)害、公共衛(wèi)生安全事件（如新冠疫情）等，往往發(fā)生后，因事件的突發(fā)性，區(qū)域性，快速擴散性等，使得應(yīng)急聯(lián)動機制在響應(yīng)時間上有所滯后，在具體實施救援、聯(lián)防聯(lián)控過程中，因涉及通航的應(yīng)急聯(lián)動機制、協(xié)調(diào)機構(gòu)的不足，通航的快速、高效、靈活、起降場地要求低等先天優(yōu)勢無法得以充分發(fā)揮。另在特殊應(yīng)急狀況下，需要通航、民航、軍方，海上、陸地、空中，基建、衛(wèi)生、消防、后勤保障、運輸?shù)热轿涣Ⅲw式救援，則更需要應(yīng)急聯(lián)動機制的構(gòu)建，才能有序協(xié)調(diào)各類社會資源。

行業(yè)法規(guī)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)過高和監(jiān)管不足。在無特殊事件發(fā)生的情況下，通航企業(yè)可以進行適當(dāng)?shù)纳虡I(yè)運輸，和完成客戶任務(wù)等，獲得收益，保障公司正常運作與發(fā)展，同時按照局方的要求，根據(jù)公司規(guī)模等級具備相應(yīng)的救援水平;一旦發(fā)生區(qū)域性疫情、地質(zhì)災(zāi)害等，通航類企業(yè)能夠迅速響應(yīng)，投入搶險救災(zāi)中。目前情況來看，通航公司從事非營業(yè)飛行活動準(zhǔn)入較為容易，但日常管理、維修、運營保障等，需要投入大量的資金。通航公司的發(fā)展離不開商業(yè)活動，但局方對商業(yè)活動的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)過高，一般的通航企業(yè)難以獲得資質(zhì)，這就降低了資本投資通航公司參與社會活動的積極性，必然會導(dǎo)致行業(yè)參與應(yīng)急救援體量難以壯大發(fā)展。在實際救援過程中，監(jiān)管不足，存在較多安全隱患，成為了社會層面主要考慮因素。這就需要從行業(yè)法規(guī)方面，降低通航企業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，保障通航公司正常有序經(jīng)營，在應(yīng)急救援方面提高監(jiān)管力度，實現(xiàn)通航企業(yè)專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化、系統(tǒng)化的救援保障運行。

3 我國通航應(yīng)急聯(lián)動機制法律法規(guī)建設(shè)思路

補充通航應(yīng)急救援相關(guān)法律，明確法律地位。通用航空應(yīng)作為我國處置各類災(zāi)害的重要應(yīng)急救援力量。這就需要從法律層面提升通航的地位，明確通航產(chǎn)業(yè)中的通航公司參與應(yīng)急救援的權(quán)利和義務(wù)、法人和作業(yè)人員資質(zhì)、公司執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、救援任務(wù)規(guī)范等方面。

持續(xù)推進低空空域改革，低空飛行具有更多的自主權(quán)。低空空域改革面臨很多問題，需要快速推進，進行宏觀規(guī)劃。這樣才能真正促進通航產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，才能真正發(fā)揮出通航的優(yōu)勢。在應(yīng)急救援過程中，才能更好實施作業(yè)任務(wù)飛行。

制訂完善的通航規(guī)章，構(gòu)建通航適航和飛行管理規(guī)范。針對通航的規(guī)章太少，還有許多方面與民航規(guī)章?lián)诫s在一起，因為通航涉及的機型種類繁多、作業(yè)范圍廣、短距靈活高效等特點，常常出現(xiàn)無章可依的情形，勢必會帶來安全隱患或者阻礙任務(wù)的實施。因此，需要進一步明確通航的范圍，將涉及通航的規(guī)章全部從民航中獨立出來?？傮w規(guī)劃的指導(dǎo)思想是：與民航分工明確，互為補充，各有側(cè)重，不發(fā)生矛盾，充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢。

建立通航應(yīng)急救援模式、聯(lián)動機制以及組織機構(gòu)。此次應(yīng)對新冠疫情過程中，通航應(yīng)急救援暴露出來的問題是，通航產(chǎn)業(yè)參與疫情保障救援的積極性很高。但由于缺乏統(tǒng)一的聯(lián)動機制、救援模式單一、對應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)組織機構(gòu)，使得通航救援力量擱置得不到充分利用。即便如此，在湖北各地區(qū)市縣，個別通航企業(yè)在搶險運輸、醫(yī)療救護、人員管控、實時監(jiān)控、后勤保障等方面均取得良好的效果，大大彌補了地面和民航的不足。因此，擁有科學(xué)廣泛的救援模式，快速高效的聯(lián)動機制，以及專門的領(lǐng)導(dǎo)組織機構(gòu)，勢必會更好地保障人民利益，發(fā)揮出不可估量的作用。

善于借鑒國外通航發(fā)達國家應(yīng)急聯(lián)動救援的經(jīng)驗。國外通航發(fā)展較為成熟的國家如美國、俄羅斯、日本、德國、澳大利亞等國，其通航應(yīng)急救援、應(yīng)急聯(lián)動過程中所涉及的制度體系、管理體系、實施體系等均較為完善、各有特色。我國需要充分結(jié)合自己的國情，汲取國外的實踐經(jīng)驗，將整個通航應(yīng)急聯(lián)動體系做到精益求精、全面細致，來大力促進該行業(yè)的發(fā)展。

參考文獻

[1]孫繼湖，劉素利.低空空域改革下的通用航空應(yīng)急救援體系研究[J]空運商務(wù)，2013（01）：57-60.

[2]航空工業(yè)民機產(chǎn)業(yè)部通航辦、中國飛龍通用航空有限公司.新冠肺炎疫情下 重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件對我國通用航空的影響與啟示[N]中國航空報，2020-03-17（007）.

[3]?吳佳爾.美國的自然災(zāi)害和防災(zāi)減災(zāi)（英文）[J].四川理工學(xué)院學(xué)報（自然科學(xué)版），2009，22（05）：4-7+15.

[4]?運輸司.通用航空在美國應(yīng)急救援體系中的應(yīng)用[Z].中國民用航空局，2017（01）：1-4.