張磊 伏紹宏

〔摘要〕?當(dāng)前對(duì)扶貧干部問(wèn)題的研究多聚焦于村莊截面，未考慮對(duì)基層政府的嵌入及其關(guān)系互動(dòng)。文章基于涼山扶貧實(shí)踐和政策分析提出：下派干部扶貧制度變遷是由單維嵌入向結(jié)構(gòu)性嵌入的演進(jìn)。國(guó)家通過(guò)建構(gòu)定點(diǎn)扶貧（“條-塊”）、對(duì)口幫扶（“塊-塊”）、綜合幫扶（“面-塊”）等扶貧模式以及掛職扶貧、駐村扶貧、包聯(lián)式扶貧等實(shí)踐機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了扶貧力量在基層政府和村級(jí)組織中的“反科層制”嵌入。嵌入性機(jī)制與本土結(jié)構(gòu)的耦合協(xié)同，緩解了壓力型體制與治理有效性之間的張力，促進(jìn)了基層政府治理能力提升、社會(huì)整合和文明建設(shè)，但也會(huì)誘致權(quán)力惰性替代、村莊自治性消解、村民自主性弱化等負(fù)效應(yīng)。同時(shí)，囿于制度和技術(shù)層面的條件制約，嵌入性機(jī)制還面臨協(xié)調(diào)困境、責(zé)任困境和效率困境。后精準(zhǔn)扶貧時(shí)期，應(yīng)結(jié)合國(guó)家戰(zhàn)略銜接，推動(dòng)下派干部扶貧制度創(chuàng)新;結(jié)合系統(tǒng)協(xié)同性，推動(dòng)下派干部扶貧體系機(jī)制優(yōu)化;結(jié)合貧困治理“在地化”，“寓扶于育”，推進(jìn)“本地人的建設(shè)”。

〔關(guān)鍵詞〕?扶貧干部;結(jié)構(gòu)性嵌入;制度演進(jìn);實(shí)踐邏輯;基層治理

〔中圖分類號(hào)〕C919?〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A?〔文章編號(hào)〕1000-4769（2020）04-0134-08

〔基金項(xiàng)目〕國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目“嵌入性扶貧對(duì)彝區(qū)鄉(xiāng)村治理的影響及其發(fā)展研究”（19CSH028）;國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目“勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移對(duì)彝族聚居區(qū)的影響及應(yīng)對(duì)策略研究”（15BSH080）;四川省軟科學(xué)計(jì)劃項(xiàng)目“后精準(zhǔn)扶貧時(shí)期四川深度貧困地區(qū)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化研究”（2020JDR0314）

〔作者簡(jiǎn)介〕張?磊，四川省社會(huì)科學(xué)院管理學(xué)研究所助理研究員，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院博士研究生;

伏紹宏，四川省社會(huì)科學(xué)院管理學(xué)研究所研究員，四川成都?610071。

黨的十八大以來(lái)，全國(guó)已累計(jì)選派300多萬(wàn)名縣級(jí)以上機(jī)關(guān)和事業(yè)單位干部參加駐村幫扶，當(dāng)前在崗的第一書(shū)記20.6萬(wàn)人、駐村干部70萬(wàn)人，加上197.4萬(wàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧干部和數(shù)百萬(wàn)村干部，一線扶貧力量明顯加強(qiáng)，打通了精準(zhǔn)扶貧“最后一公里”。①對(duì)此，學(xué)界從扶貧干部的角色、功能、成效及困境等方面進(jìn)行了較多的理論探討，提出雙軌治理②、嵌入治理③、“補(bǔ)充論”和“沖突論”等論述。然而，既有文獻(xiàn)大多是對(duì)駐村干部的研究，尚無(wú)文獻(xiàn)探討扶貧干部對(duì)基層政府的嵌入及其關(guān)系互動(dòng)。本文嘗試以“結(jié)構(gòu)性嵌入”理論，結(jié)合四川省涼山彝族自治州的扶貧實(shí)踐和相關(guān)政策文本，分析下派扶貧干部的制度演進(jìn)軌跡，并在此基礎(chǔ)上探討結(jié)構(gòu)性嵌入扶貧的現(xiàn)實(shí)要求、保障機(jī)制及實(shí)踐邏輯。

一、文獻(xiàn)回顧與本文理路

（一）已有研究

以往對(duì)嵌入性問(wèn)題的研究，主要是圍繞國(guó)家與基層社會(huì)的互動(dòng)而展開(kāi)，論題涉及國(guó)家與地方的互嵌④、基層政權(quán)對(duì)社區(qū)的嵌入⑤、跨區(qū)域協(xié)作的縱向嵌入⑥、社會(huì)組織嵌入社區(qū)治理⑦、項(xiàng)目制的地方化運(yùn)作⑧等。在嵌入扶貧問(wèn)題上，既有研究大致形成兩種論斷：一種認(rèn)為，下派干部駐村扶貧是國(guó)家嵌入村莊的過(guò)程，是對(duì)村民“自治失靈”的有益補(bǔ)充。駐村扶貧實(shí)現(xiàn)了國(guó)家治理（以第一書(shū)記為代表）和村莊治理（以村書(shū)記為代表）的雙軌交融⑨，推動(dòng)了鄉(xiāng)村制度體系的重構(gòu)、社會(huì)資本的培育和治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。⑩另一種認(rèn)為，嵌入性村干部造成了自治與他治的內(nèi)在邏輯沖突。B11駐村干部在貧困戶識(shí)別、貧困村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和項(xiàng)目實(shí)施中的支配性作用，誘發(fā)了村莊治理的權(quán)力替代問(wèn)題B12，帶來(lái)村莊公共性瓦解、資源投入內(nèi)卷化、村民邊緣化、自治性弱化和治理風(fēng)險(xiǎn)上升等問(wèn)題。嵌入性機(jī)制與鄉(xiāng)村社會(huì)機(jī)制的沖突以及嵌入機(jī)制之間的關(guān)系失調(diào)，可能會(huì)導(dǎo)致扶貧資源分配中國(guó)家自主性的流失。B13在嵌入績(jī)效方面，由于壓力型體制和錦標(biāo)賽晉升體制的加壓驅(qū)動(dòng)，造成扶貧干部的軟抵抗和行為異化B14，使其不能將組織、文化與認(rèn)知內(nèi)嵌于村莊，也無(wú)法實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧由“輸血”到“造血”的根本性轉(zhuǎn)變。

總而言之，已有研究雖然討論了國(guó)家對(duì)村莊（社區(qū)）的嵌入問(wèn)題，但未考慮到對(duì)基層政府的嵌入以及作為新結(jié)構(gòu)一部分的扶貧力量是如何進(jìn)入地方治理體系的，同時(shí)也忽略了嵌入主體、客體和載體之間的關(guān)系互動(dòng)，這造成既有研究結(jié)論的單一化和靜態(tài)化問(wèn)題。

（二）概念框架和本文思路

本文試圖以“結(jié)構(gòu)性嵌入”概念來(lái)探討下派干部扶貧的制度演進(jìn)與實(shí)踐邏輯?！扒度搿笔遣ㄌm尼（Karl Polanyi）提出的概念，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)過(guò)程是在一定的社會(huì)結(jié)構(gòu)內(nèi)保持統(tǒng)一性和穩(wěn)定性，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行依賴于特定的時(shí)間和空間，纏結(jié)于各種社會(huì)關(guān)系之中。格蘭諾維特（Mark Granovetter）對(duì)嵌入性的概念進(jìn)行深化闡釋，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是一個(gè)社會(huì)過(guò)程，經(jīng)濟(jì)行動(dòng)者的行為受其所處社會(huì)結(jié)構(gòu)的影響。格氏進(jìn)一步將嵌入劃分為關(guān)系性嵌入（relational embeddedness）和結(jié)構(gòu)性嵌入（structural embeddedness）。其中，關(guān)系性嵌入是指行為主體嵌入于個(gè)人關(guān)系之中，結(jié)構(gòu)性嵌入是指行為主體嵌入于更為廣闊的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中。

根據(jù)研究的問(wèn)題情境，我們修正了格蘭諾維特的“結(jié)構(gòu)性嵌入”概念。文中，結(jié)構(gòu)性嵌入是指將下派干部扶貧工作作為一個(gè)整體性考慮，從頂層宏觀結(jié)構(gòu)層面嵌入到基層政府B15和社區(qū)治理結(jié)構(gòu)之中，并為此構(gòu)建起系統(tǒng)的制度支撐體系及運(yùn)行機(jī)制。就本質(zhì)而言，結(jié)構(gòu)性嵌入可以說(shuō)是一種由嵌入理論和扶貧實(shí)踐耦合形成的理論和實(shí)踐模式，具有臨時(shí)性、運(yùn)動(dòng)式和“反科層制”B16的特征。

本文以四川省涼山彝族自治州的下派干部扶貧實(shí)踐為案例。涼山州是全國(guó)區(qū)域性整體深度貧困的特殊樣本，其幅員面積6.04萬(wàn)平方公里，集中連片貧困地區(qū)達(dá)4.16萬(wàn)平方公里，占總面積的68.9%。2018年末總?cè)丝?29.94萬(wàn)，彝族占53.62%。經(jīng)歷年動(dòng)態(tài)管理，全州共有建檔立卡貧困人口21.4萬(wàn)戶、97.5萬(wàn)人。B17截至2019年底，全州共有各級(jí)各類下派扶貧干部1.17萬(wàn)人。

二、下派干部扶貧：制度演進(jìn)與結(jié)構(gòu)性嵌入格局的形成

（一）我國(guó)下派干部扶貧制度的形成

我國(guó)下派干部扶貧發(fā)起于1986年5月的國(guó)務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會(huì)議。該會(huì)議提出要采取多種形式支持貧困地區(qū)，“每個(gè)部門(mén)要重點(diǎn)聯(lián)系一片貧困地區(qū)幫助脫貧致富，并作為一項(xiàng)制度長(zhǎng)期堅(jiān)持下去，不脫貧，不脫鉤”“凡有條件的部委，都應(yīng)當(dāng)抽派干部，深入一片貧困地區(qū)，定點(diǎn)輪換常駐，重點(diǎn)聯(lián)系和幫助工作?！盉181987年國(guó)務(wù)院召開(kāi)第一次中央和國(guó)家機(jī)關(guān)定點(diǎn)扶貧工作會(huì)議以后，中央單位開(kāi)始開(kāi)展定點(diǎn)扶貧工作，并選派干部下鄉(xiāng)到被幫扶地區(qū)參與扶貧開(kāi)發(fā)。1990年國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)的國(guó)務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組《關(guān)于九十年代進(jìn)一步加強(qiáng)扶貧開(kāi)發(fā)工作的請(qǐng)示》提出，貧困面較大的省、自治區(qū)和貧困地、縣要“選派精明強(qiáng)干的干部到最困難的貧困縣、鄉(xiāng)、村去開(kāi)展工作” 。B191997年1月，中央組織部、人事部印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步做好選派干部下鄉(xiāng)扶貧工作的意見(jiàn)》提出，每個(gè)貧困縣都要有定點(diǎn)扶貧的機(jī)構(gòu)，有下鄉(xiāng)扶貧的干部開(kāi)展工作，實(shí)行定點(diǎn)責(zé)任制;選派干部扶貧要同配備好貧困縣領(lǐng)導(dǎo)班子、同加強(qiáng)貧困地區(qū)農(nóng)村基層組織建設(shè)、同培養(yǎng)選拔鍛煉干部相結(jié)合，同時(shí)還規(guī)定了選派干部下鄉(xiāng)扶貧的組織實(shí)施、工作要求、主要任務(wù)、考核管理等問(wèn)題。B20至此，下派干部扶貧形成了一項(xiàng)制度，并一直延續(xù)至今。

（二）涼山州下派干部扶貧的制度演進(jìn)：從“下鄉(xiāng)”到“駐村”再到“結(jié)構(gòu)性嵌入”

涼山州下派干部扶貧始于1994年的“7210計(jì)劃”。B21該計(jì)劃提出：在抓整體扶貧工作的情況下，選擇100個(gè)鄉(xiāng)進(jìn)行集中人力、物力、財(cái)力的扶貧突破來(lái)帶動(dòng)整個(gè)面上扶貧工作，以至推動(dòng)全州整個(gè)經(jīng)濟(jì)的較快發(fā)展。1996年初，涼山州正式實(shí)施“百鄉(xiāng)扶貧工程”，從州級(jí)政府單位和各縣（市）抽調(diào)460名干部定點(diǎn)到百鄉(xiāng)開(kāi)展扶貧工作。2000年以后，下派干部扶貧的工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)到援助當(dāng)?shù)孛褡褰逃聵I(yè)發(fā)展上。從2010年起，涼山州開(kāi)始實(shí)施“掛包幫”活動(dòng)，積極推動(dòng)扶貧開(kāi)發(fā)和新農(nóng)村建設(shè)，僅2011年即選派了53648名干部聯(lián)系幫扶1478個(gè)鄉(xiāng)。

精準(zhǔn)扶貧開(kāi)啟了干部駐村扶貧新時(shí)期。2014年，中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)工作的意見(jiàn)》提出，要“健全干部駐村幫扶機(jī)制。在各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）現(xiàn)有工作基礎(chǔ)上，普遍建立駐村工作隊(duì)（組）制度?？煞峙才牛_保每個(gè)貧困村都有駐村工作隊(duì)（組），每個(gè)貧困戶都有幫扶責(zé)任人”。2015年8月，中央組織部、中央農(nóng)辦和國(guó)務(wù)院扶貧辦聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于做好選派機(jī)關(guān)優(yōu)秀干部到村任第一書(shū)記工作的通知》，要求向黨組織渙散的行政村選派優(yōu)秀干部擔(dān)任第一書(shū)記，并要求對(duì)所有建檔立卡貧困村實(shí)行全覆蓋。當(dāng)年，涼山州向2072個(gè)貧困村和部分軟弱渙散村選派了2177名第一書(shū)記開(kāi)展駐村工作，以解決農(nóng)村“軟、散、亂、窮”等突出問(wèn)題。2018年初，為解決駐村幫扶中的突出問(wèn)題，涼山州各縣政府向下轄所有建檔立卡貧困村派出了全脫產(chǎn)的駐村工作隊(duì)，脫貧攻堅(jiān)一線力量進(jìn)一步增強(qiáng)。

2018年春節(jié)前夕，習(xí)近平總書(shū)記到?jīng)錾街菘疾烀撠毠?jiān)工作，強(qiáng)調(diào)“聚焦深度貧困地區(qū)，將脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)進(jìn)行到底”“決不讓一個(gè)少數(shù)民族、一個(gè)地區(qū)掉隊(duì)”。為了落實(shí)習(xí)總書(shū)記的重要指示，四川省委、省政府在2018年5月提出精準(zhǔn)施策綜合幫扶涼山州全面打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，要在前期選派了2000余名幫扶干部的基礎(chǔ)上，再?gòu)恼?、教育、?cái)政、農(nóng)林、商務(wù)、衛(wèi)生、旅游等行業(yè)系統(tǒng)以及11個(gè)已摘帽的貧困縣，選派3500多名優(yōu)秀干部分赴涼山州11個(gè)深度貧困縣開(kāi)展脫貧攻堅(jiān)和綜合幫扶工作。至此，涼山州聚集了各級(jí)各類幫扶干部1.17萬(wàn)人，覆蓋了從州到縣到鄉(xiāng)的各級(jí)政府相關(guān)部門(mén)以及所有貧困村和有建檔立卡貧困人口的行政村。

縱觀涼山州扶貧干部的制度變遷，可見(jiàn)其選派主體、范圍、規(guī)模以及目標(biāo)任務(wù)、分布層次、總體格局均在不斷變化和拓展。首先，在選派主體上，從黨政機(jī)關(guān)選派為主，擴(kuò)展到黨政軍、企事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體多系統(tǒng)共同選派。這意味著，黨政機(jī)構(gòu)不再是單一的扶貧主體，而是將所有體制內(nèi)的組織都動(dòng)員起來(lái)，選派干部投入到貧困地區(qū)的脫貧攻堅(jiān)事業(yè)中。其次，選派范圍上，由縣內(nèi)選派為主擴(kuò)展到縣內(nèi)外并重，在幫扶人員規(guī)模上實(shí)現(xiàn)了縣內(nèi)外、州內(nèi)外基本持平。第三，在分布層次和目標(biāo)任務(wù)上，扶貧干部從最初的“下鄉(xiāng)扶貧”到“駐村扶貧”再到“新時(shí)期的綜合幫扶”，工作重點(diǎn)從扶貧扶弱轉(zhuǎn)向扶貧與扶業(yè)、扶智和扶志并重。最后，在總體格局上，下派干部扶貧已經(jīng)形成專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧和社會(huì)扶貧“三位一體”有機(jī)結(jié)合的綜合扶貧體系，構(gòu)建起“覆蓋縣鄉(xiāng)村，全方位、多層次”的結(jié)構(gòu)性嵌入扶貧格局。

三、下派干部扶貧：結(jié)構(gòu)性嵌入的現(xiàn)實(shí)要求與保障機(jī)制

（一）結(jié)構(gòu)性嵌入的現(xiàn)實(shí)要求

由于涼山脫貧攻堅(jiān)的艱巨性、復(fù)雜性、緊迫性，地方政府囿于自身能力和條件難以如期完成既定的目標(biāo)任務(wù)，因此需要從頂層宏觀結(jié)構(gòu)層面統(tǒng)籌更多力量投入到?jīng)錾介_(kāi)展幫扶工作。

1.脫貧攻堅(jiān)任務(wù)的艱巨性。涼山彝區(qū)作為奴隸社會(huì)“一步跨千年”進(jìn)入社會(huì)主義社會(huì)的“直過(guò)區(qū)”，貧困問(wèn)題根深蒂固，貧困面寬、量大、程度深。11個(gè)深度貧困縣的貧困發(fā)生率一度達(dá)到29.3%。截至2013年底時(shí)，全州還有5.2萬(wàn)戶26.1萬(wàn)人居住在高寒山區(qū)、嚴(yán)重干旱缺水地區(qū)、地質(zhì)災(zāi)害多發(fā)地區(qū)。一些特困家庭家徒四壁、一貧如洗，處于極度赤貧狀態(tài)。

2.脫貧攻堅(jiān)形勢(shì)的復(fù)雜性。貧窮與毒品、艾滋病、超生、輟學(xué)等各種特殊性社會(huì)問(wèn)題交織，多重致貧返貧因素疊加，造成涼山脫貧攻堅(jiān)形勢(shì)的復(fù)雜局面。數(shù)據(jù)顯示，涼山彝區(qū)群眾受教育年限不足6年，遠(yuǎn)低于全省9年的平均水平，還有相當(dāng)比例的農(nóng)村青壯年不懂漢語(yǔ)，群眾就業(yè)能力弱、創(chuàng)業(yè)意識(shí)差。同時(shí)，無(wú)序超生和“越窮越生、越生越窮”的問(wèn)題依然頑固B22，毒情和艾滋病情形勢(shì)嚴(yán)峻，這些問(wèn)題明顯已成為阻礙群眾脫貧致富的大的障礙。

3.實(shí)現(xiàn)脫貧奔康目標(biāo)的緊迫性。截至2014年底，涼山州的全面小康總體實(shí)現(xiàn)程度僅為67.8%，人均GDP、城鎮(zhèn)居民人均可支配收入、農(nóng)民人均純收入三項(xiàng)核心指標(biāo)，僅為2020年全國(guó)小康目標(biāo)值的47.6%、61.8%、69.8%。同時(shí)，涼山州區(qū)域發(fā)展極不平衡，相對(duì)貧困問(wèn)題仍相當(dāng)突出，綜合扶貧開(kāi)發(fā)區(qū)8縣經(jīng)濟(jì)總量?jī)H占全州的14.7%，農(nóng)民人均純收入僅為全州的67.2%。B23可見(jiàn)，要實(shí)現(xiàn)深度貧困地區(qū)的“舊貌換新顏”，可謂形勢(shì)逼人，任務(wù)催人。

由此可見(jiàn)，只有從中央和省級(jí)層面給予力度更大、針對(duì)性更強(qiáng)、作用更直接的政策支持，投入更多、更強(qiáng)大的幫扶力量，才能推動(dòng)形成外力輸入與內(nèi)生發(fā)展的共軛效應(yīng)，才能推進(jìn)實(shí)現(xiàn)區(qū)域貧困的整體性治理。就此而言，從省級(jí)層面統(tǒng)籌選派綜合幫扶力量到?jīng)錾街蓍_(kāi)展脫貧攻堅(jiān)工作也就成為必然的現(xiàn)實(shí)選擇。

（二）結(jié)構(gòu)性嵌入的保障機(jī)制

針對(duì)涼山州的脫貧攻堅(jiān)工作，四川省全面落實(shí)中央扶貧決策部署，積極構(gòu)建獨(dú)具特色的扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制、工作機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制，有力確?！敖Y(jié)構(gòu)性嵌入”的有效性，保障下派干部扶貧工作落到實(shí)處。

1.構(gòu)建“黨委領(lǐng)導(dǎo)、單位掛鉤、縱向聯(lián)動(dòng)、橫向協(xié)調(diào)”的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制。一是黨委領(lǐng)導(dǎo)。省委高度重視下派干部扶貧工作，將綜合幫扶涼山工作納入省委工作總體布局，專門(mén)出臺(tái)《關(guān)于精準(zhǔn)施策綜合幫扶涼山州全面打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見(jiàn)》，從12個(gè)方面采取34條政策措施精準(zhǔn)支持涼山脫貧攻堅(jiān)。由省直機(jī)關(guān)工委牽頭負(fù)責(zé)全省干部駐村幫扶工作，省委組織部、省委統(tǒng)戰(zhàn)部、省委教育工委、人力資源社會(huì)保障廳、省國(guó)資委、省扶貧移民局在各自職責(zé)范圍內(nèi)配合做好相關(guān)工作;各市（州）、縣（市、區(qū)）黨委、政府負(fù)責(zé)落實(shí)干部幫扶工作的組織領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任;各縣（市、區(qū)）黨委、政府作為干部幫扶工作的責(zé)任主體和實(shí)施主體，負(fù)責(zé)做好對(duì)貧困村、貧困戶的扶持工作。二是加強(qiáng)部門(mén)掛鉤責(zé)任。扶貧干部選派單位（部門(mén)）主要負(fù)責(zé)人每季度到幫扶貧困村指導(dǎo)調(diào)研一次，領(lǐng)導(dǎo)班子成員每月輪流到幫扶村督促調(diào)研。三是加強(qiáng)省市縣縱向聯(lián)動(dòng)。省、州、縣三個(gè)層級(jí)分別建立“五個(gè)一”牽頭單位、責(zé)任單位聯(lián)系會(huì)議制度，省級(jí)逢雙月開(kāi)會(huì)，市縣逢單月開(kāi)會(huì)，定期研究工作、解決問(wèn)題。四是加強(qiáng)片區(qū)橫向業(yè)務(wù)交流。在幫扶作用發(fā)揮好、工作推進(jìn)質(zhì)量高的地區(qū)召開(kāi)現(xiàn)場(chǎng)會(huì)，交流工作經(jīng)驗(yàn)，研究分析問(wèn)題，形成整體合力。

2.構(gòu)建“覆蓋縣鄉(xiāng)村、一域一隊(duì)”的綜合幫扶工作組織機(jī)制。首先，在縣級(jí)層面，成立了縣綜合幫扶工作隊(duì)。涼山州11個(gè)深度貧困縣均實(shí)現(xiàn)“一縣一隊(duì)”，主要承擔(dān)縣委、縣政府分配的脫貧攻堅(jiān)和禁毒防艾、控輟保學(xué)、計(jì)劃生育等重點(diǎn)難點(diǎn)任務(wù)，負(fù)責(zé)下轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作隊(duì)、縣直工作隊(duì)的組織領(lǐng)導(dǎo)和工作統(tǒng)籌，推動(dòng)綜合幫扶工作任務(wù)落地落實(shí)，動(dòng)態(tài)收集脫貧攻堅(jiān)和綜合治理突出問(wèn)題，以及向省、州兩級(jí)綜合幫扶工作管理辦公室報(bào)告并提出意見(jiàn)建議。其次，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合幫扶工作隊(duì)，由選派到鄉(xiāng)鎮(zhèn)及下轄村的扶貧干部組成，由掛職鄉(xiāng)鎮(zhèn)脫貧攻堅(jiān)副書(shū)記擔(dān)任隊(duì)長(zhǎng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作隊(duì)統(tǒng)籌貧困村工作隊(duì)工作，有效銜接起縣和村之間的扶貧隊(duì)伍，解決了縣級(jí)管理幅度過(guò)大和管理脫節(jié)問(wèn)題。第三，在貧困村層面，由分配到貧困村的所有駐村隊(duì)員組成村工作隊(duì)。全部駐村第一書(shū)記、駐村工作隊(duì)員統(tǒng)一納入貧困村工作隊(duì)管理。

3.構(gòu)建“政策激勵(lì)+典型激勵(lì)+情感激勵(lì)”的扶貧干部激勵(lì)機(jī)制。一是政策激勵(lì)。對(duì)下派扶貧干部的政治、經(jīng)濟(jì)和工作待遇提出“五個(gè)優(yōu)先”“五個(gè)不變”的明確規(guī)定。其中，四川省委辦公廳2017年4月印發(fā)的《切實(shí)關(guān)心愛(ài)護(hù)脫貧攻堅(jiān)一線干部激發(fā)干事創(chuàng)業(yè)活力辦法（試行）》提出“五個(gè)優(yōu)先”，即脫貧攻堅(jiān)一線干部在提拔任用、交流重用、職級(jí)晉升、崗位競(jìng)聘、公務(wù)員遴選等方面優(yōu)先考慮;四川省委組織部在2018年9月出臺(tái)的《涼山州脫貧攻堅(jiān)綜合幫扶工作隊(duì)管理辦法》提出“五個(gè)不變”，即除了提拔重用外，下派扶貧干部的工資關(guān)系、福利待遇、工作崗位、工作職務(wù)以及政治待遇均保持不變。二是典型激勵(lì)。通過(guò)表彰、宣傳等形式，樹(shù)立“先進(jìn)受激勵(lì)、優(yōu)秀得表?yè)P(yáng)”的鮮明導(dǎo)向。注重在中央和省級(jí)媒體重要版面、重要時(shí)段開(kāi)設(shè)專欄專題，以及通過(guò)組織事跡報(bào)告會(huì)、發(fā)放宣傳光碟和微信、微博等形式，持續(xù)宣傳報(bào)道扶貧干部先進(jìn)典型，充分發(fā)揮典型的示范、帶動(dòng)和輻射作用。三是情感激勵(lì)。各級(jí)黨委、政府特別是選派單位和受扶單位，積極加強(qiáng)與扶貧干部的感情溝通和聯(lián)系，盡力幫助扶貧干部解決工作和生活中遇到的困難，切實(shí)激發(fā)他們的工作熱情。

“結(jié)構(gòu)性嵌入”保障體系的構(gòu)建，使得下派扶貧干部工作獲得了系統(tǒng)性制度體系支撐，使下派扶貧工作能夠真正落到實(shí)處、取得實(shí)效。其中，領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，為下派扶貧工作的總體推進(jìn)提供了堅(jiān)強(qiáng)的制度保障;組織機(jī)制，為下派干部扶貧工作的持續(xù)推進(jìn)提供了有力的組織保障;激勵(lì)機(jī)制，為下派干部扶貧工作的持續(xù)推進(jìn)提供了強(qiáng)大的精神動(dòng)力。這三大工作機(jī)制相輔相成、相互銜接，構(gòu)成系統(tǒng)有效的下派扶貧干部工作機(jī)制，有力地推動(dòng)了下派干部扶貧工作富有成效地開(kāi)展。

四、結(jié)構(gòu)性嵌入：實(shí)踐模式、機(jī)制、效應(yīng)與困境

（一）實(shí)踐模式

根據(jù)嵌入主體和客體的性質(zhì)及關(guān)系，結(jié)構(gòu)性嵌入扶貧主要有以下三種實(shí)踐模式：

1.“條-塊”扶貧模式：定點(diǎn)扶貧。即各級(jí)黨政軍機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體選擇貧困區(qū)域的重點(diǎn)貧困縣作為幫扶對(duì)象，并與之開(kāi)展合作以幫助脫貧的開(kāi)發(fā)式扶貧模式。一般而言，定點(diǎn)扶貧工作按照“同一類單位定點(diǎn)扶貧任務(wù)相對(duì)均衡”的總體原則，通過(guò)干部掛職、智力支持、技術(shù)服務(wù)以及信息與政策指導(dǎo)，將幫扶資金和措施落實(shí)到貧困人口。其在扶貧內(nèi)容上，以扶貧項(xiàng)目為主要方式，以農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展為重點(diǎn);在工作方式和對(duì)象上，通常是選派駐村工作隊(duì)員，直接面向貧困村和貧困農(nóng)戶開(kāi)展幫扶工作;在扶貧模式上，通常以開(kāi)發(fā)式扶貧為主導(dǎo)，同時(shí)注重開(kāi)發(fā)與救助并重。

2.“塊-塊”扶貧模式：對(duì)口幫扶。即在中央和地方政府的統(tǒng)籌安排下，調(diào)配發(fā)達(dá)地區(qū)的力量以援助欠發(fā)達(dá)地區(qū)。通過(guò)政府行政推動(dòng)建立區(qū)域間聯(lián)系機(jī)制，促進(jìn)人才、技術(shù)和資金等資源的交互流動(dòng)，以解決區(qū)域之間因自然條件、資源稟賦等因素造成的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡問(wèn)題。對(duì)口幫扶模式具有政府主導(dǎo)、區(qū)域互動(dòng)和地方互惠的特點(diǎn)。在宏觀制度安排上，對(duì)口幫扶涉及三個(gè)層面：國(guó)家層面的東西部扶貧協(xié)作、省內(nèi)市州對(duì)口幫扶和州內(nèi)縣市對(duì)口幫扶。在工作方針上，對(duì)口幫扶通常是按照“機(jī)構(gòu)對(duì)口、行業(yè)相近、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)”的原則，采取“一對(duì)一”“多對(duì)一”“一對(duì)多”方式開(kāi)展。在具體機(jī)制上，對(duì)口幫扶主要有“區(qū)域內(nèi)統(tǒng)籌結(jié)對(duì)”“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)全面結(jié)對(duì)”和“重點(diǎn)帶動(dòng)精準(zhǔn)結(jié)對(duì)”三種形式。其中，區(qū)域內(nèi)統(tǒng)籌結(jié)對(duì)是按照對(duì)口幫扶結(jié)對(duì)關(guān)系，由雙方對(duì)口幫扶工作領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)籌轄區(qū)內(nèi)各領(lǐng)域、各行業(yè)的工作力量結(jié)成幫扶對(duì)子;點(diǎn)對(duì)點(diǎn)全面結(jié)對(duì)，是雙方以部門(mén)（單位）對(duì)部門(mén)（單位）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村（社區(qū)）對(duì)村（社區(qū)）、學(xué)校對(duì)學(xué)校、醫(yī)院對(duì)醫(yī)院等方式開(kāi)展;重點(diǎn)帶動(dòng)精準(zhǔn)結(jié)對(duì)是一種由幫扶地優(yōu)選能力強(qiáng)、資源多的單位參與扶貧，構(gòu)建“強(qiáng)鄉(xiāng)帶弱鄉(xiāng)、富村帶窮村、先進(jìn)幫后進(jìn)”的對(duì)口幫扶模式。

3.“面-塊”扶貧模式：綜合幫扶。即從頂層宏觀結(jié)構(gòu)范圍統(tǒng)籌協(xié)調(diào)幫扶力量嵌入到深度貧困地區(qū)，進(jìn)以推動(dòng)解決區(qū)域整體性貧困和綜合性治理問(wèn)題。綜合幫扶模式將以往駐村幫扶為重點(diǎn)的扶貧模式進(jìn)行了深化和拓展，使扶貧力量覆蓋到縣、鄉(xiāng)、村各層面以及脫貧攻堅(jiān)的各個(gè)方面，極大地充實(shí)了深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)綜合幫扶的領(lǐng)導(dǎo)力量、專業(yè)力量和基層力量。

（二）實(shí)踐機(jī)制

根據(jù)嵌入的載體、層次和方式來(lái)看，結(jié)構(gòu)性嵌入扶貧主要有以下三種實(shí)踐機(jī)制：

1.嵌入村莊（社區(qū)）：駐村扶貧。即上級(jí)政府部門(mén)選派干部下沉到村開(kāi)展扶貧工作的制度形式。其政策初衷是通過(guò)行政嵌入加強(qiáng)基層組織建設(shè)，推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)任務(wù)，解決農(nóng)村治理中的突出問(wèn)題。從組織機(jī)制來(lái)看，駐村扶貧主要有三種形式。其一，駐村第一書(shū)記。第一書(shū)記是村黨組織的第一負(fù)責(zé)人，領(lǐng)導(dǎo)村黨組織和黨組織書(shū)記的工作，主要職責(zé)是宣傳黨的政策、建強(qiáng)基層組織、推動(dòng)精準(zhǔn)脫貧、為民辦事服務(wù)、提升治理水平。B24其二，駐村工作組。工作組一般由縣級(jí)直屬部門(mén)、國(guó)有企事業(yè)單位、學(xué)校和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府選派的駐村干部、第一書(shū)記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、大學(xué)生村官、“三支一扶”人員等方面人員組成，組長(zhǎng)由幫扶單位負(fù)責(zé)人擔(dān)任。工作組在協(xié)調(diào)扶貧項(xiàng)目、推進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面發(fā)揮了積極作用。但是，由于工作組組長(zhǎng)往往不能脫產(chǎn)駐村扶貧，而第一書(shū)記只是工作組成員，不能指揮和安排其他隊(duì)員的工作，因此很難形成凝聚力、戰(zhàn)斗力。其三，駐村工作隊(duì)。工作隊(duì)一般有三到五人，第一書(shū)記任隊(duì)長(zhǎng)。工作隊(duì)在第一書(shū)記的領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展駐村扶貧工作，同時(shí)還要配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府、幫扶單位和幫扶責(zé)任人，做好政策宣傳、落實(shí)扶貧項(xiàng)目和幫扶措施。相較而言，駐村工作組織的管理體制從“組長(zhǎng)協(xié)調(diào)下的第一書(shū)記負(fù)責(zé)制”調(diào)整為“第一書(shū)記領(lǐng)導(dǎo)制”，責(zé)任更加明確，關(guān)系更加清晰，解決了扶貧工作中的權(quán)責(zé)不一致問(wèn)題，推動(dòng)了治理重心下移，有效保證了基層事情基層辦、基層權(quán)力給基層。

2.嵌入基層政府：掛職扶貧。掛職扶貧是指國(guó)家機(jī)關(guān)有計(jì)劃地選派人員到下級(jí)機(jī)關(guān)以及貧困地區(qū)的機(jī)關(guān)和國(guó)有企事業(yè)單位擔(dān)任相應(yīng)職務(wù)，進(jìn)而推動(dòng)扶貧開(kāi)發(fā)相關(guān)工作。從運(yùn)作方式來(lái)看，掛職扶貧主要有以下兩種類型：一是下掛，即由上級(jí)黨政機(jī)關(guān)和行業(yè)系統(tǒng)選派干部人才到貧困縣、貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)掛職開(kāi)展脫貧攻堅(jiān)工作。在縣級(jí)層面，掛任縣領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的一般有四到七人，包括縣委副書(shū)記、常委、副縣長(zhǎng)等，通常來(lái)自不同的系統(tǒng)和領(lǐng)域;在縣直部門(mén)方面，掛職干部主要集中在扶貧開(kāi)發(fā)、農(nóng)業(yè)畜牧、林業(yè)、財(cái)政、發(fā)改、公安等行業(yè)扶貧業(yè)務(wù)部門(mén)，通常掛任副局長(zhǎng)（副主任）、副股長(zhǎng)等職務(wù)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，下派干部通常是掛任鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委副書(shū)記、副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)，主要負(fù)責(zé)脫貧攻堅(jiān)、禁毒防艾、計(jì)劃生育、控輟保學(xué)等方面工作。二是雙向掛職，由幫受雙方選派優(yōu)秀干部人才進(jìn)行雙向掛職，開(kāi)展人才交流，促進(jìn)觀念互通、思路互動(dòng)和技術(shù)互學(xué)。這種形式主要體現(xiàn)在對(duì)口幫扶模式中。

3.嵌入責(zé)任制：包聯(lián)式扶貧。即通過(guò)制度化分片包點(diǎn)和責(zé)任聯(lián)系的形式，安排縣鄉(xiāng)村領(lǐng)導(dǎo)干部和普通職工下沉到更低層級(jí)的單位開(kāi)展扶貧相關(guān)事務(wù)。從制度安排來(lái)看，包聯(lián)式扶貧主要涉及縣、鄉(xiāng)、村、戶四個(gè)層面。B25在縣級(jí)層面，四大班子主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)分片聯(lián)系幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，每個(gè)副縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)定點(diǎn)聯(lián)系一個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），重點(diǎn)開(kāi)展脫貧攻堅(jiān)相關(guān)工作。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，黨政一把手分別分片聯(lián)系若干個(gè)行政村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)副職干部作為包村領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)聯(lián)系一個(gè)行政村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)普通職工作為包村成員聯(lián)系一個(gè)行政村。聯(lián)村干部每月必須下村開(kāi)展工作十天以上，主要參與脫貧攻堅(jiān)、生育秩序整治、禁毒防艾、控輟保學(xué)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等重點(diǎn)難點(diǎn)工作。在農(nóng)戶層面，每一個(gè)下派扶貧干部、幫扶責(zé)任人和村組干部均要負(fù)責(zé)聯(lián)系幫扶若干戶建檔立卡貧困戶，幫助農(nóng)戶解決“兩不愁三保障”方面的突出問(wèn)題。就本質(zhì)而言，包聯(lián)式扶貧類似于一種承包制的扶貧模式，具有顯著的行政包干色彩。它打破了科層制的專業(yè)化分工，增強(qiáng)了政府對(duì)基層社會(huì)需求的回應(yīng)性，有力彌補(bǔ)了村莊治理公共性的缺失。

（三）實(shí)踐效應(yīng)

從嵌入的作用和效果來(lái)看，結(jié)構(gòu)性嵌入扶貧實(shí)踐既有正向效應(yīng)，也存在負(fù)向效應(yīng)。

1.結(jié)構(gòu)性嵌入的正效應(yīng)。首先，對(duì)基層政府的嵌入，促進(jìn)了地方政府治理能力和治理水平的提升。通過(guò)大規(guī)模整合扶貧資源、全方位多層次嵌入扶貧干部，提升了貧困地區(qū)基層政府在資源聚集、組織構(gòu)建、問(wèn)題回應(yīng)等方面的能力。其次，對(duì)村級(jí)組織的嵌入，促進(jìn)了黨和國(guó)家對(duì)基層社會(huì)的整合。下派扶貧干部通過(guò)參與村莊治理，減少了地方精英威權(quán)治理的負(fù)面作用，在一定程度上緩和了社會(huì)矛盾和干群關(guān)系;通過(guò)宣傳落實(shí)黨的政策，“聽(tīng)民聲、訪民情、解民憂”，增進(jìn)了群眾對(duì)黨和國(guó)家的認(rèn)同;通過(guò)推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)工作，改善貧困群眾的生產(chǎn)和生活條件，提升了廣大農(nóng)村群眾的幸福感。這些良性變化能夠有效地促進(jìn)黨和國(guó)家對(duì)基層社會(huì)的整合。第三，對(duì)村民文化活動(dòng)的嵌入，推動(dòng)了基層精神文明和社會(huì)文明建設(shè)。下派扶貧干部通過(guò)開(kāi)展“農(nóng)民夜校”“小手牽大手”“五洗活動(dòng)”等行動(dòng)，引導(dǎo)群眾在衣食住行中養(yǎng)成好習(xí)慣、形成好風(fēng)氣;通過(guò)參與推動(dòng)農(nóng)村“薄養(yǎng)厚葬”、高價(jià)彩禮、酗酒賭博、違法生育等問(wèn)題的全面整治，激發(fā)了群眾自力更生脫貧內(nèi)生動(dòng)力，加快融入現(xiàn)代文明。

2.結(jié)構(gòu)性嵌入的負(fù)效應(yīng)。首先，對(duì)本土結(jié)構(gòu)的過(guò)度介入，可能引發(fā)權(quán)力惰性替代問(wèn)題。下派扶貧干部大量進(jìn)入地方政府和基層社會(huì)，幫助解決脫貧攻堅(jiān)相關(guān)事務(wù)，如果不全心全力投入則扶貧效果不佳，但若介入過(guò)寬、過(guò)多、過(guò)深，則可能造成權(quán)力越位，誘發(fā)惰性替代問(wèn)題?？疾彀l(fā)現(xiàn)，部分地區(qū)出現(xiàn)扶貧干部替代本地干部，絕對(duì)支配扶貧資源分配、惠農(nóng)政策安排和扶貧項(xiàng)目實(shí)施的情況;有的地區(qū)扶貧干部忙得焦頭爛額，而本地干部卻在等待觀望。其次，對(duì)村莊治理的過(guò)多參與，容易造成村莊自治性的消解。扶貧干部嵌入村級(jí)組織，重塑了鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)和治理方式，推進(jìn)了鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化水平，但同時(shí)也在一定程度上抑制了村莊自治性，加劇了村莊治理的行政化趨向。第三，對(duì)村民生活的過(guò)度干預(yù)，容易造成村民自主性的流失。扶貧干部為完成上級(jí)政府下達(dá)的脫貧攻堅(jiān)任務(wù)，要求貧困戶必須配合地方政府完成各項(xiàng)脫貧指標(biāo)，如要求建檔立卡貧困戶按期建房改廁、限期搬遷入住、強(qiáng)令拆舊復(fù)墾等，在現(xiàn)實(shí)操作中難免出現(xiàn)政策執(zhí)行偏差，這對(duì)農(nóng)民自主性和財(cái)產(chǎn)自決權(quán)造成一定的干擾。

（四）實(shí)踐困境

從嵌入的功能發(fā)揮看，結(jié)構(gòu)性嵌入扶貧面臨三大實(shí)踐困境：

1.結(jié)構(gòu)性嵌入的協(xié)調(diào)困境。管理學(xué)研究表明，管理幅度超過(guò)一定限度，組織運(yùn)轉(zhuǎn)會(huì)出現(xiàn)失調(diào)。結(jié)構(gòu)性嵌入扶貧涉及不同的行業(yè)、系統(tǒng)、區(qū)域和層級(jí)，不僅需要對(duì)不同類別的機(jī)構(gòu)、人員進(jìn)行協(xié)調(diào)，而且還要實(shí)現(xiàn)對(duì)多類協(xié)調(diào)者之間的協(xié)調(diào)，這很有可能陷入某種“帕金森陷阱”。

2.結(jié)構(gòu)性嵌入的責(zé)任困境。當(dāng)前的脫貧攻堅(jiān)有關(guān)政策文本對(duì)相關(guān)扶貧主體責(zé)任的界定是：地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)脫貧攻堅(jiān)工作負(fù)有主體責(zé)任，幫扶干部負(fù)幫扶責(zé)任。各級(jí)各類下派扶貧干部均在地方黨委和政府的領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展幫扶工作。然而，如果下派扶貧干部責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)而本地干部群眾缺乏內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力，那么這種迫于政治責(zé)任和體制壓力而形成的多元嵌入扶貧模式可能會(huì)流于形式。

3.結(jié)構(gòu)性嵌入的效率困境。由于區(qū)域、部門(mén)和制度的壁壘以及信息不對(duì)稱問(wèn)題，多元扶貧主體要達(dá)到高效協(xié)同，在現(xiàn)實(shí)中的操作成本是很高的?，F(xiàn)實(shí)觀察表明，大量的扶貧資源被耗散在協(xié)同鏈、對(duì)接鏈、溝通鏈上，許多幫扶干部的精力消耗在重復(fù)性的表格和數(shù)據(jù)填報(bào)上，這造成實(shí)際扶貧工作的低效甚至無(wú)效。除此之外，下派扶貧干部還存在無(wú)法融入村莊、嵌入作用發(fā)揮不足、內(nèi)外結(jié)構(gòu)整合失敗等問(wèn)題。

五、結(jié)論與討論

下派干部扶貧是解決壓力型體制下基層治理能力不足的重要機(jī)制，呈現(xiàn)政府治理的精細(xì)化以及國(guó)家權(quán)力對(duì)基層社會(huì)的柔性控制。通過(guò)觀察分析，國(guó)家并非是單維度地將扶貧干部嵌入到社區(qū)治理結(jié)構(gòu)中，而是通過(guò)建構(gòu)定點(diǎn)扶貧（“條-塊”模式）、對(duì)口幫扶（“塊-塊”模式）、綜合幫扶（“面-塊”模式）等多類扶貧模式以及掛職扶貧、駐村扶貧、包聯(lián)式扶貧等多種實(shí)踐機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了幫扶力量在貧困地區(qū)基層政府和村級(jí)組織中的“反科層制”嵌入。嵌入性機(jī)制與本土結(jié)構(gòu)的耦合協(xié)同，促進(jìn)了基層政府治理能力提升、社會(huì)整合和文明建設(shè)，但也會(huì)誘致權(quán)力惰性替代、村莊自治性消解和行政化增強(qiáng)、村民自主性弱化等負(fù)向效應(yīng)。與此同時(shí)，由于制度層面和技術(shù)層面的條件制約，嵌入主體之間以及其與客體之間還面臨著協(xié)調(diào)困境、責(zé)任困境和效率困境問(wèn)題。

事實(shí)上，作為一種特殊主義的制度探索，下派干部扶貧制度是有特定時(shí)限和條件的，是臨時(shí)性、運(yùn)動(dòng)式的。在后精準(zhǔn)扶貧時(shí)期，脫貧攻堅(jiān)將轉(zhuǎn)向相對(duì)貧困治理，扶貧開(kāi)發(fā)工作將由超常規(guī)向常規(guī)化轉(zhuǎn)變、由短期攻堅(jiān)戰(zhàn)向長(zhǎng)期持久戰(zhàn)轉(zhuǎn)變?，F(xiàn)有扶貧干部體系將如何優(yōu)化，下派干部扶貧制度將如何發(fā)展，未來(lái)反貧困治理的動(dòng)力從何而來(lái)？筆者認(rèn)為，可以做以下三個(gè)方面的引申討論：

首先，應(yīng)結(jié)合國(guó)家戰(zhàn)略銜接，推動(dòng)下派干部扶貧制度創(chuàng)新。要致力于實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效銜接，建立解決階段性脫貧攻堅(jiān)與解決長(zhǎng)期性相對(duì)貧困相銜接的扶貧干部制度機(jī)制。比如，通過(guò)提高政治待遇和福利待遇等方式，鼓勵(lì)一部分下派扶貧干部留在貧困地區(qū)，將扶貧干部的優(yōu)良作風(fēng)和豐富經(jīng)驗(yàn)傳承下去，為未來(lái)的相對(duì)貧困治理和鄉(xiāng)村振興繼續(xù)貢獻(xiàn)力量。

其次，應(yīng)結(jié)合系統(tǒng)協(xié)同性，推動(dòng)下派干部扶貧體系機(jī)制優(yōu)化。進(jìn)一步健全幫扶主體和客體之間的協(xié)商機(jī)制，加強(qiáng)幫受雙方對(duì)貧困治理議題的協(xié)商，促進(jìn)共識(shí)方案的形成，以利于扶貧方案和扶貧項(xiàng)目的執(zhí)行。進(jìn)一步建立健全扶貧信息共享機(jī)制，促進(jìn)各扶貧主體及時(shí)了解貧困群眾、貧困地區(qū)和貧困治理的情況動(dòng)態(tài)，減少扶貧主體之間、主客體之間的信息不對(duì)稱，打破區(qū)域、部門(mén)的信息壟斷和“信息孤島”現(xiàn)象，提高反貧困治理的整體性效率。

最后，應(yīng)結(jié)合貧困治理“在地化”，“寓扶于育”，大力推進(jìn)“本地人的建設(shè)”。貧困治理關(guān)鍵在人而不在物，因此人的建設(shè)應(yīng)是扶貧開(kāi)發(fā)工作的主要著力點(diǎn)之一。鄉(xiāng)村建設(shè)家晏陽(yáng)初先生認(rèn)為，人的建設(shè)在于“培養(yǎng)民力”，即知識(shí)力、生產(chǎn)力、健康力和組織力。培養(yǎng)民力的根本在于“教育”，即識(shí)字教育、生計(jì)教育和公民教育。這啟示我們，中央和地方政府都應(yīng)高度重視深度貧困地區(qū)人才的培養(yǎng)教育，持續(xù)加大財(cái)政投入以改善基礎(chǔ)教育條件，持續(xù)加強(qiáng)職業(yè)教育以全面提升農(nóng)民自我發(fā)展能力;充分發(fā)揮好農(nóng)民夜校、新型農(nóng)民素質(zhì)培訓(xùn)提升工程等平臺(tái)作用，著力提高弱勢(shì)群體的綜合文化素質(zhì);積極推動(dòng)地方政府創(chuàng)造條件，促進(jìn)“城歸”大學(xué)生和外出農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè);著力培育一批作風(fēng)良好、擔(dān)當(dāng)能干的致富帶頭人和村組干部。

① 習(xí)近平：《在解決“兩不愁三保障”突出問(wèn)題座談會(huì)上的講話》，《求是》2019年第16期。

② 謝小芹：《“雙軌治理”：“第一書(shū)記”扶貧制度的一種分析框架》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2017年第3期。

③ ⑩ 張義禎：《嵌入治理：下派駐村干部工作機(jī)制研究——以福建省為例》，《中共福建省委黨校學(xué)報(bào)》2015年第12期。

④ 何艷玲：《“嵌入式自治”：國(guó)家—地方互嵌關(guān)系下的地方治理》，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2009年第4期。

⑤ 陳鋒：《論基層政權(quán)的“嵌入式治理”——基于魯中東村的實(shí)地調(diào)研》，《青年研究》2011年第1期。

⑥ 邢華：《我國(guó)區(qū)域合作的縱向嵌入式治理機(jī)制研究》，《中國(guó)行政管理》2015年第10期。

⑦ 徐珣：《社會(huì)組織嵌入社區(qū)治理的協(xié)商聯(lián)動(dòng)機(jī)制研究——以杭州市上城區(qū)社區(qū)“金點(diǎn)子”行動(dòng)為契機(jī)的觀察》，《公共管理學(xué)報(bào)》2018年第1期。

⑧ 吳斌才：《從分類控制到嵌入式治理：項(xiàng)目制運(yùn)作背后的社會(huì)組織治理轉(zhuǎn)型》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第3期。

⑨ 袁銘?。骸毒珳?zhǔn)扶貧下的“第一書(shū)記”制度及其扶貧困境——以“雙軌”合作為視角》，《四川行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第4期。

B11 陳國(guó)申、孫豐香、宋明爽：《嵌入型村干部與村民自治的沖突及調(diào)諧——對(duì)下鄉(xiāng)干部的考察》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2017年第5期。

B12 張歡：《駐村幫扶中的權(quán)力替代及其對(duì)村莊治理的影響》，《湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2018年第5期。

B13 穆軍全、方建斌：《精準(zhǔn)扶貧的政府嵌入機(jī)制反思——國(guó)家自主性的視角》，《西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2018年第3期。

B14 李堯磊、韓承鵬：《駐村幫扶干部何以異化？——基于石村的個(gè)案調(diào)查》，《黨政研究》2018年第6期。

B15 本文的基層政府是指縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府。

B16 反科層制是指依托于常規(guī)化的科層組織，但在運(yùn)作機(jī)理和運(yùn)行邏輯方面明顯迥異于科層制原理的治理機(jī)制。

B17 此數(shù)據(jù)截至2019年底。

B18 《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組第二次全體會(huì)議紀(jì)要的通知》，《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院公報(bào)》1986年第23號(hào)。

B19 《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)國(guó)務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于九十年代進(jìn)一步加強(qiáng)扶貧開(kāi)發(fā)工作請(qǐng)示的通知》，《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院公報(bào)》1990年第5號(hào)。

B20 韓廣富、周耕：《黨政機(jī)關(guān)選派干部下鄉(xiāng)扶貧制度的建立》，《理論學(xué)刊》2013年第11期。

B21 為了響應(yīng)四川省委、省政府制定的《七一一八扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》，涼山州1994年制定了“7210計(jì)劃”，即從1994年起到20世紀(jì)末的7年時(shí)間里，完成“基本穩(wěn)定解決210萬(wàn)人的溫飽問(wèn)題”的扶貧攻堅(jiān)奮斗目標(biāo)。

B22 伏紹宏、張磊：《計(jì)生博弈、策略行動(dòng)與鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐邏輯——以涼山彝鄉(xiāng)生育秩序整治為例》，《社會(huì)科學(xué)研究》2019年第3期。

B23 數(shù)據(jù)來(lái)源于涼山州扶貧開(kāi)發(fā)局。

B24 《四川省貧困村第一書(shū)記及駐村工作隊(duì)隊(duì)員管理辦法》（川組通〔2018〕65號(hào)文件）第十一條規(guī)定。

B25 篇幅所限，此處我們僅討論縣級(jí)以下的情況。

（責(zé)任編輯：何?頻）