陳挺 劉京海 鐘瑋

【摘要】根據(jù)國有資本經(jīng)營預算主要的三類項目（資本類、費用類以及其他類）特征， 設(shè)置三套權(quán)重系數(shù)， 采用滾動式評價運行機制， 即上一年的評價結(jié)果用于下一年的國有資本經(jīng)營預算項目審批， 形成閉環(huán)式評價體系。 該評價體系能夠有效區(qū)分資本類、費用類等不同性質(zhì)項目， 科學客觀地評價申請預算的國有企業(yè)內(nèi)支出績效， 為相關(guān)部門審批監(jiān)管國有資本經(jīng)營預算提供工具。

【關(guān)鍵詞】國有資本;經(jīng)營預算;績效評價;資本;費用;分類閉環(huán)

【中圖分類號】 F812.3? ? ?【文獻標識碼】A? ? ? 【文章編號】1004-0994（2020）17-0047-6

一、引言

1993年及以前， 我國還未建立現(xiàn)代意義上的國有資本經(jīng)營預算， 國有企業(yè)上繳的利稅全部歸并到公共預算中進行管理， 并未體現(xiàn)出國有企業(yè)收益的特殊性。 隨著后期我國國有企業(yè)逐步確立了要建立現(xiàn)代企業(yè)制度， 國資委以出資人身份對國有企業(yè)進行管理和監(jiān)督。 2007年， 國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于試行國有資本經(jīng)營預算的意見》（國發(fā)[2007]26號）標志著國有資本經(jīng)營預算開始獨立發(fā)展。 早期的國有資本經(jīng)營預算基本沿用公共預算的管理體系進行管理， 雖然新《預算法》要求國有資本經(jīng)營預算要加強與公共預算、社?；痤A算的銜接， 但國有資本經(jīng)營預算收入、支出的來源、特性以及用途、目標與公共預算并不相同， 這就決定了國有資本經(jīng)營預算必須要有自己獨立的一套收入、支出以及績效管理體系， 該管理體系能夠有效適用于財政部、國資委以及國有企業(yè)特殊的股東—企業(yè)之間的關(guān)系， 提高國有資本經(jīng)營預算資金使用效率[1] 。

通過分析最近五年的國有資本收入、支出決算數(shù)據(jù)可以看出， 國有資本經(jīng)營支出重點圍繞國家重大戰(zhàn)略執(zhí)行、解決歷史遺留問題和進行改革、資本金注入、發(fā)放政策性補貼等， 充分體現(xiàn)了國有資本經(jīng)營預算“取之于企、用之于企”的特征， 這與公共預算的主要目標——提供公共服務(wù)有較大差別。 2011年財政部出臺了《財政支出績效評價管理暫行辦法》， 經(jīng)過多年的發(fā)展， 到目前為止， 公共財政資金支出績效評價體系已經(jīng)較為完備， 運行機制也較為成熟[2] 。

相對于財政公共預算， 國有資本經(jīng)營預算績效評價體系尚未完全建立[3] 。 2016年《中央國有資本經(jīng)營預算管理暫行辦法》（簡稱《辦法》）規(guī)定： “中央國有資本經(jīng)營預算應當實施績效管理， 科學設(shè)立績效目標， 積極開展績效評價， 切實加強評價結(jié)果應用， 不斷提升預算資金使用績效。” 《辦法》從原則上指出了國有資本經(jīng)營預算績效評價體系建設(shè)的重要性， 但是并未對績效評價體系的主體、客體以及評價體系等做出應有的說明[4] 。 國有資本經(jīng)營預算通過“國有企業(yè)—國資委—財政部”實現(xiàn)了循環(huán)， 具體項目可以分為資本類、費用類以及其他類， 不同類型項目的目標不同[5] ： 如有的解決國有企業(yè)技術(shù)升級改造， 有的解決國有企業(yè)“三供一業(yè)”移交過程中物業(yè)補貼， 有的解決國有企業(yè)改革過程中造成的損失等。 不同項目對應著不同的資金： 資本類項目主要以提升國有企業(yè)經(jīng)營績效、發(fā)揮長遠效應為目的; 費用類項目主要用于解決國有企業(yè)短期性問題， 減輕企業(yè)負擔、發(fā)揮短期性效用。

因此， 針對不同項目必須進行分類評價。 從公共預算績效評價體系來看， 大多已基本實現(xiàn)閉環(huán)管理， 即績效評價結(jié)果能夠?qū)Y金的申請人和使用人構(gòu)成硬約束， 值得國有資本經(jīng)營預算評價體系借鑒[6] 。 為提高國有資本經(jīng)營預算資金的使用效率， 提高該資金對國有企業(yè)發(fā)展的促進作用， 需構(gòu)建分類閉環(huán)式的國有資本經(jīng)營預算評價體系。

二、構(gòu)建分類閉環(huán)式評價體系的目標和原則

相對于公共財政的績效目標， 國有資本經(jīng)營預算的目的更加多元， 主要是促進國有企業(yè)更好地執(zhí)行國家重大戰(zhàn)略、推進國有企業(yè)改革以及解決歷史遺留問題等， 其終極目標是使國有企業(yè)更好地履行自身的三大責任（政治責任、經(jīng)濟責任以及社會責任）[7] 。 具體可以分為三個方面： ①通過向國有企業(yè)注資形成實收資本， 發(fā)揮國有企業(yè)國有資本的放大性功能， 實現(xiàn)國有資本的保值增值; ②協(xié)同國有企業(yè)執(zhí)行國家重大戰(zhàn)略， 包括科技創(chuàng)新、生態(tài)環(huán)保、扶貧攻堅等， 通過國有資本經(jīng)營預算給予支持， 體現(xiàn)宏觀調(diào)節(jié)性; ③支持國有企業(yè)進行改革， 特別是解決國有企業(yè)的歷史遺留問題， 如職工安置、處置資產(chǎn)、債務(wù)處置等， 彌補國有企業(yè)一部分改革成本。 通過分類閉環(huán)式的國有資本經(jīng)營預算評價體系構(gòu)建， 一方面可以提高國有資本經(jīng)營預算資金的使用效率， 更好地督促國有企業(yè)按照國有資本經(jīng)營預算的目標或計劃完成相應任務(wù)， 發(fā)揮國有資本經(jīng)營預算的調(diào)控作用; 另一方面， 可以真實反映各國有企業(yè)各項目的真實實施情況， 通過對項目全周期閉環(huán)評價， 能夠使國有資本經(jīng)營預算的評價主體（財政部門、國資委等）時刻監(jiān)控到資金的使用情況、使用效率等， 滿足評價主體對資金的監(jiān)管要求。

該評價體系與一般公共預算基本相同[8] ， 既要滿足評價主體對于資金、項目實施的動態(tài)精準監(jiān)控要求， 又要督促評價客體（國有企業(yè)）按照項目申請時批準的實施計劃， 按照進度高效率完成相應項目， 并完成計劃中提交的績效目標。 因此， 在構(gòu)建該分類閉環(huán)評價體系時， 必須注意幾個方面的原則： ①客觀公正原則。 在構(gòu)建評價體系時應該盡量選取客觀性指標， 多使用定量指標， 運用數(shù)據(jù)比對提高評價的科學性， 通過引入第三方， 保證數(shù)據(jù)獲取的真實性。 ②差異性原則。 國有資本經(jīng)營預算支持的項目一般分為資本類、費用類以及其他類， 不同項目的側(cè)重點、實施過程、最終成果等都不同， 在構(gòu)建評價體系時要引起注意， 提高評價體系的適用性和準確性。 ③閉環(huán)管理原則。 該原則要求評價結(jié)果應對評價客體形成硬約束， 若評價結(jié)果不佳， 可以直接體現(xiàn)在第二年的項目審批數(shù)量和金額上， 對國有企業(yè)形成約束和激勵作用。

三、分類閉式環(huán)評價體系的主要內(nèi)容

分類閉環(huán)式評價體系的基本原理是采用實際完成值與所提交申請書中的績效目標值相對比的辦法進行評價， 基本上是“一套指標體系、三套權(quán)重系數(shù)”， 核心思想是根據(jù)項目實施周期， 從項目投入、項目實施、項目完成三個維度設(shè)置指標， 根據(jù)三類項目（資本類、費用類以及其他類）的屬性， 分別設(shè)定不同的權(quán)重系數(shù)。 根據(jù)以上原則， 評價值計算采用百分制方法， 對國有資本經(jīng)營預算涉及的三類項目（資本類項目、費用類項目以及其他類項目）進行評價， 該國有企業(yè)越能夠完成自己設(shè)定的項目績效目標， 得到的分數(shù)就越高， 可在下一年度的國有資本預算審批中予以重點考慮， 形成獎懲機制， 從而對國有資本預算資金的使用者形成硬約束， 達到閉環(huán)管理的目標。 評價體系的基本原理如圖1所示。

如圖1， 評價體系自動形成一個閉環(huán)， 最終的評價結(jié)果主要有三個方面的作用： ①可以應用到下一年度的國有資本預算決策中， 決定單個國有企業(yè)的預算總額; ②加權(quán)匯總后得到全部國有企業(yè)的評價值， 通過這個績效值還可以對國有資本經(jīng)營總預算進行總體評價; ③反映了單個國有企業(yè)使用國有資本經(jīng)營預算資金的效率、合規(guī)性以及產(chǎn)出績效等情況。

1. 構(gòu)建基礎(chǔ)性指標。 基礎(chǔ)性指標是整個評價體系的基礎(chǔ)， 關(guān)系到整個評價體系的準確性、可行性以及適用性， 必須對基礎(chǔ)指標進行充分的設(shè)計和選擇， 并且與評價目標值相互掛鉤， 才能實現(xiàn)整個評價體系的目標。 對于單個基礎(chǔ)指標， 評價體系采用財務(wù)上的沃爾評分法， 基本計算方法如表1所示。 各國有企業(yè)在申報項目時會列示相應的年度申報績效目標②， 當項目實施一年后， 由第三方對該項目進行實地評價得到評價指標③， 那么基礎(chǔ)指標的最終得分通過①②③相互結(jié)合得出。 可以看出， 當?shù)谌綄徍酥笜嗽浇咏谠O(shè)定的績效目標值， 得到的分數(shù)就會越高， 反之亦然。 通過實際完成值與績效目標值的對比得到基礎(chǔ)指標分數(shù)， 有效地避免了實際完成值確認的主觀性， 確保了基礎(chǔ)指標得分的客觀性。

2. 指標體系的構(gòu)建。? 由于國有資本經(jīng)營預算的項目一般分為資本類、費用類以及其他類， 因此指標體系也分為這幾個類別。 分類閉環(huán)式的國有資本預算指標體系為三層三維指標體系， 旨在覆蓋全部類型的國有企業(yè)， 科學系統(tǒng)地評價資本類、費用類及其他類項目的基本績效。 評價體系遵循項目實施的流程規(guī)律， 針對項目實施的全過程進行評價， 其核心思想是企業(yè)申請國有資本經(jīng)營預算的同時， 向財政部門報送相應的項目績效年度目標， 年度結(jié)束時財政部門委托第三方對國有企業(yè)的各類項目進行詳細的綜合評價， 財政部門結(jié)合第三方提供的績效評價報告和國有企業(yè)報送的績效目標， 從而判斷下一年度該國有企業(yè)經(jīng)營預算的總額度， 以期達到獎勤罰懶的作用。 該評價體系以國有企業(yè)為單位， 每一個國有企業(yè)有一個綜合的評價指數(shù)， 指數(shù)分為三個維度， 構(gòu)成評價體系的一級指標， 主要包括資本類項目評價、費用類項目評價與其他類項目評價。 基本公式如下：

某國有企業(yè)國有資本經(jīng)營預算績效評價指數(shù)=w1資本類項目指數(shù)+w2費用類項目指數(shù)+w3其他類項目指數(shù)

（1）根據(jù)評價思想與目標， 進一步細化績效評價指數(shù)。 可分別在資本類、費用類與其他類項目下設(shè)二級指標。 其中， 每個項目評價均是按照實施環(huán)節(jié)進行， 分別從項目投入、項目實施、項目完成三個方面進行評價， 但不同類型的國有企業(yè)經(jīng)營預算項目的目標和性質(zhì)不同， 因此三個項目類型的權(quán)重系數(shù)各不相同， 以凸顯評價的客觀性和準確性。 基本構(gòu)成如表2所示。

從表2可看到， 三類項目的全過程都可分為項目投入、項目實施、項目完成三個環(huán)節(jié)， 但各有側(cè)重點， 其中： 資本類項目更加注重對國有企業(yè)未來發(fā)展的促進作用， 即注重結(jié)果和過程; 費用類項目解決國有企業(yè)改革成本等難題， 更加注重資金使用效率和產(chǎn)出; 其他類項目更加關(guān)注國有企業(yè)困難職工的福利情況， 也更加注重社會效益及社會責任等。

（2）對二級指標進行細化。 對二級指標細化后形成三級指標， 針對國有資本經(jīng)營預算的目標和作用， 在設(shè)計不同類型項目指標的同時應該考慮項目的特征以及項目最終要達到的目標， 資本類和費用類不同， 應分別進行考察， 體現(xiàn)政府對國有企業(yè)的政策和調(diào)整方向。 從項目周期性來看， 資本類、費用類基本相同， 但這兩類對于項目效果的要求又有所不同， 資本類項目專注于項目的產(chǎn)出過程， 主要側(cè)重于支持國有企業(yè)重大戰(zhàn)略的執(zhí)行等， 費用類項目側(cè)重于支持國有企業(yè)在改革中遇到的問題或者造成的損失， 在設(shè)計過程中應予以特別關(guān)注。

對于資本類項目， 主要用于國有企業(yè)擴大自身長期發(fā)展、股權(quán)收購及債務(wù)重組等項目。 因此針對該項目各環(huán)節(jié)， 分別選取不同的三級指標。 首先， 項目投入方面主要從資金到位和落實情況兩個角度， 利用資金指標到位率、資金指標到位及時性、資金支出率、資金支出相符性等來評價， 主要反映在項目開始時， 資金支持和使用是否符合時間要求和資金用途要求， 以及評價資金安排的合理性與項目資金需求的合理性等。 其次， 項目實施方面主要考核項目的科學性、項目資金撥付與項目進度的匹配度、資金使用合規(guī)性等， 具體包括立項論證的充分性、組織機構(gòu)的健全性、管理制度的完備性、財務(wù)合規(guī)性、實施規(guī)范性等， 主要反映項目實施前的論證、項目實施過程中的預算監(jiān)督情況， 進而反映國有企業(yè)在國有資本經(jīng)營預算資金利用中對資金效率的監(jiān)督和考核。 再次， 項目完成方面是國有資本經(jīng)營預算中資本類項目考核的核心內(nèi)容， 反映最終的產(chǎn)出與效果。 但國有資本經(jīng)營預算項目具有多樣性， 主要包括債務(wù)重組、股權(quán)收購以及注入資本金等類型， 指標選取一般從經(jīng)濟、效率、效果以及公共屬性角度， 具體包括預算控制、項目完成進度情況、經(jīng)濟目標實現(xiàn)程度、社會目標實現(xiàn)程度、項目質(zhì)量安全、可持續(xù)發(fā)展水平、項目社會滿意度等。 從指標上看， 主要反映項目最終產(chǎn)出、效率、經(jīng)濟效益績效、社會效益績效等， 進而反映國有企業(yè)的經(jīng)濟責任和社會責任的實現(xiàn)情況。

對于費用類項目， 主要針對的是國有企業(yè)改革成本。 政府部門對國有企業(yè)因為改革帶來的成本進行部分補償， 減輕國有企業(yè)在改革過程中形成的不利影響， 提升國有企業(yè)改革的積極性。 費用類項目按照上述資本類項目指標體系進行評價， 但權(quán)重系數(shù)不同， 其更加注重項目實施過程中的成本控制及資金使用效率。

對于其他類項目， 包括社會保障、困難職工幫扶等， 主要體現(xiàn)在國有企業(yè)社會責任等方面， 但所占的比重一般較小， 評價以預算控制為主要目的。

（3）綜合考慮三個項目類別， 共用一套指標體系。 基礎(chǔ)指標的選取及計算方法如表3所示。

（4）確定三類項目權(quán)重系數(shù)。 根據(jù)國有資本經(jīng)營預算的項目分類， 不同的項目類別有著不同的考核目標。 三種類別項目中存在一定的相似性， 但又存在個性特征， 指標體系中的共性指標的權(quán)重系數(shù)變化較少， 非共性指標的權(quán)重系數(shù)變化較大。

資本類項目主要目的在于調(diào)整國有企業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換生產(chǎn)方式， 優(yōu)化國有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)， 促進國有企業(yè)進行資源整合， 提升國有企業(yè)的資源利用效率， 促進國有資本的保值增值。 因此， 項目完成的權(quán)重系數(shù)較高。 資本類項目評價權(quán)重系數(shù)如表4所示。

費用類項目旨在幫助國有企業(yè)減輕改革帶來的不利影響， 降低波動性風險， 從而促使國有企業(yè)改革順利進行， 促進我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級， 轉(zhuǎn)變發(fā)展方式， 帶動國家整體改革。 該項目比較重視投入和實施。 費用類項目評價權(quán)重系數(shù)如表5所示。

其他類項目的資金主要投入社會保障方面， 注重解決企業(yè)困難問題， 因此在產(chǎn)出方面要求較低， 權(quán)數(shù)與其他兩類項目有所不同。 其他類項目評價權(quán)重系數(shù)如表6所示。

針對不同類別的項目， 其權(quán)重系數(shù)由金額比重構(gòu)成， 即：

[wi=100%×當年某種項目類別支出總額該企業(yè)國有資本經(jīng)營預算支出總額]

其中， wi表示的是某項目類別支出總額占比（占該企業(yè)當年獲得國有資本經(jīng)營預算總額的比重）， 進而確定該項目的權(quán)重系數(shù)。 通過這種方式， 還可以對整個國有資本經(jīng)營預算的資金支出進行績效評價。

四、分類閉環(huán)式評價體系的運行流程

根據(jù)一般工作的流程， 可以將該評價工作分為三個階段， 包括評價前的準備工作， 評價中的評價工作以及評價后的應用修正工作等。 具體包括以下內(nèi)容： ①評價前階段。 充分審定國有資本經(jīng)營預算項目申請計劃書中各項內(nèi)容， 特別是收集各類項目的績效目標值， 將這些目標值做成數(shù)據(jù)庫， 并根據(jù)各個國有企業(yè)在項目實施過程中提交的報告， 包括審計、監(jiān)察等部門針對該項目相關(guān)的監(jiān)督檢查材料， 根據(jù)相關(guān)材料進行大致判斷。 ②評價中階段。 充分考慮我國宏觀經(jīng)濟的大環(huán)境， 因為環(huán)境可能會對國有資本經(jīng)營預算項目特別是資本性項目的績效值產(chǎn)生較大影響， 通過第三方對這些影響進行評估， 運用分類閉環(huán)式評價體系后， 對評價結(jié)果進行修正， 向政府相關(guān)部門提交最終評價結(jié)果。 ③評價后階段。 經(jīng)過科學的評估后， 采用信息公開的方式， 將評價結(jié)果予以公開， 接收所有國有企業(yè)的監(jiān)督， 并將這些評價的結(jié)果應用于該企業(yè)下一年度的資金申請過程中。 通過對該評價結(jié)果進行橫向或縱向的對比為資金撥付提供參考， 并對權(quán)重系數(shù)和基礎(chǔ)指標進行修正， 以確保該評價體系隨著特殊情況動態(tài)調(diào)整， 提高其科學性。 基本流程與環(huán)節(jié)如下：

有效的運行機制是保障評價體系順利運轉(zhuǎn)的關(guān)鍵一環(huán)， 必須將評價運行機制同國有資本經(jīng)營預算日常工作有效銜接， 形成常規(guī)化工作， 才能夠滾動地對國有企業(yè)使用資金的情況形成動態(tài)跟蹤， 提高相關(guān)項目績效， 達到促進國有企業(yè)執(zhí)行國家重大戰(zhàn)略、推進國有企業(yè)改革以及轉(zhuǎn)型升級等目的。

五、開展評價工作的相關(guān)建議

1. 形成相應的制度。 類似于公共財政支出績效評價體系的建立， 國有資本經(jīng)營預算也需要出臺相應的政策， 對國有企業(yè)、國資委以及財政部形成相應的工作依據(jù)， 并據(jù)此開展相關(guān)工作， 每年年末滾動式開展， 所有的評價結(jié)果可以進行橫向或者縱向?qū)Ρ龋?用以評估該國有企業(yè)執(zhí)行國有資本經(jīng)營預算的績效。

2. 修訂評價體系中參數(shù)。 基礎(chǔ)指標和權(quán)重系數(shù)是評價體系中最為核心和基礎(chǔ)的構(gòu)成要素， 隨著我國國有企業(yè)改革的深入以及國家發(fā)展戰(zhàn)略的變化， 國有資本經(jīng)營預算對國有企業(yè)的支持也在發(fā)生變化， 這就要求對評價體系進行不斷修正。 每年財政部、國資委需要發(fā)布新的權(quán)重系數(shù)和基礎(chǔ)指標庫， 以供評價體系在運行時能夠及時得到修正， 以提高評價的科學性。

3. 根據(jù)結(jié)果優(yōu)化支出方向。 若想評價體系能夠真正發(fā)揮相應的作用， 還是應形成硬約束， 在保證評價結(jié)果具備科學性的前提下， 將評價結(jié)果應用在實際的資本撥付、項目審批過程中， 每年根據(jù)該評價結(jié)果， 綜合考慮國家戰(zhàn)略執(zhí)行、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、行業(yè)性改革等方面的需要， 調(diào)整國有資本經(jīng)營預算的支出方向， 在行業(yè)內(nèi)調(diào)整、在類型（商業(yè)一類、二類）中調(diào)整、在與國家戰(zhàn)略密切相關(guān)度等方向上調(diào)整， 逐步減少國有資本經(jīng)營預算資金支持的隨意性， 提高項目審批、資金撥付的科學性。

4. 組織機構(gòu)保障與數(shù)據(jù)庫建設(shè)。 在對國有資本經(jīng)營預算進行評價的過程中， 需要財政部建立專門委員會或者組織機構(gòu)對評價負責， 具體包括評價的組織工作、評價模型的修正、參數(shù)修訂、特殊情況處理等方面， 保證評價工作的順利進行， 增強信息的對稱性， 保證第三方完成評價任務(wù)。 另外， 在對國有企業(yè)進行評價的同時要建立國有資本經(jīng)營預算評價數(shù)據(jù)庫， 針對各國有企業(yè)各個項目的具體數(shù)據(jù)信息進行備案， 便于隨時針對國有企業(yè)經(jīng)營預算的執(zhí)行情況進行評價和考核。

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