疫情防控常態(tài)化下如何?；久裆?/h1>
2020-09-16 06:33:19賈玉嬌
前線(xiàn) 2020年8期 關(guān)鍵詞：社會(huì)救助
[摘要] 新冠肺炎疫情防控常態(tài)化體現(xiàn)了兜底發(fā)展和防疫升級(jí)的雙重內(nèi)涵和要求，需要對(duì)因疫勞動(dòng)收入中斷、因疫勞動(dòng)力損耗導(dǎo)致收入中斷、因疫投資失利導(dǎo)致家庭收入中斷等脆弱人群給予制度關(guān)注。建議重點(diǎn)提供基本生活需求和能力恢復(fù)需求的基本民生保障，增大社會(huì)救助制度覆蓋彈性、改革社會(huì)救助流程、動(dòng)態(tài)精準(zhǔn)供給社會(huì)救助資源、構(gòu)建社會(huì)救助信用監(jiān)測(cè)系統(tǒng)、完善社會(huì)救助相關(guān)法律體系建設(shè)等。
[關(guān)鍵詞] 疫情防控常態(tài)化;? 保基本民生;? 現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)脆弱性;? 社會(huì)救助
[中圖分類(lèi)號(hào)] R184; D616? ? ? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A? ? ? [文章編號(hào)] 0529-1445（2020）08-0055-04
新冠肺炎疫情的全球蔓延給世界政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展提出嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。新問(wèn)題、新風(fēng)險(xiǎn)的另一面是新治理。如何將不確定形勢(shì)轉(zhuǎn)化為確定性的經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序，亦即如何將新風(fēng)險(xiǎn)防控納入到常規(guī)化國(guó)家治理體系中，成為審視一個(gè)國(guó)家治理能力的新注腳。我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)體量龐大，在疫情防控常態(tài)化方面的積極應(yīng)對(duì)及成果具有重大的國(guó)內(nèi)和國(guó)際意義。黨中央根據(jù)國(guó)內(nèi)外疫情防控及經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)，提出“六穩(wěn)”“六?！蹦繕?biāo)。其中“?；久裆睂?duì)2020年全面脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和2020年后相對(duì)貧困治理策略的形成具有“轉(zhuǎn)轍器”功能。為貫徹落實(shí)好這一要求，需要解讀清楚何為疫情防控常態(tài)化、?；久裆哪繕?biāo)群體、保障內(nèi)容和保障手段，從而切實(shí)保障人民基本生活與發(fā)展需求，提升國(guó)家治理現(xiàn)代化水平。
何為疫情防控常態(tài)化
疫情防控常態(tài)化是基于疫情影響長(zhǎng)期化或疫情風(fēng)險(xiǎn)常態(tài)化而言的。疫情影響長(zhǎng)期化是指在新冠肺炎疫情尚未穩(wěn)定、醫(yī)學(xué)攻關(guān)尚未取得最終勝利、疫苗尚未全民普及之前，新冠病毒將在未來(lái)一段時(shí)期持續(xù)威脅人類(lèi)生命與健康安全，以及由疫情引發(fā)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)危機(jī)對(duì)人類(lèi)產(chǎn)生持續(xù)影響。疫情風(fēng)險(xiǎn)常態(tài)化是指全球化程度的不斷加深，增大了疾病風(fēng)險(xiǎn)大規(guī)模暴發(fā)的概率，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)成為現(xiàn)代社會(huì)的重要特征。在此現(xiàn)實(shí)拷問(wèn)下，各國(guó)和全球治理體系亟待向疫情防控常態(tài)化方向轉(zhuǎn)變。
習(xí)近平總書(shū)記指出：“面對(duì)嚴(yán)峻復(fù)雜的國(guó)際疫情和世界經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，我們要堅(jiān)持底線(xiàn)思維，做好較長(zhǎng)時(shí)間應(yīng)對(duì)外部環(huán)境變化的思想準(zhǔn)備和工作準(zhǔn)備?！?今年4月17日，中共中央政治局召開(kāi)會(huì)議進(jìn)一步指出，必須倍加珍惜來(lái)之不易的防控成績(jī)，鞏固防控戰(zhàn)果，繃緊疫情防控這根弦，抓緊抓實(shí)抓細(xì)常態(tài)化疫情防控。由此可以得出疫情防控常態(tài)化內(nèi)涵的兩重維度：一是兜底發(fā)展。針對(duì)此次疫情產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)社會(huì)與國(guó)際關(guān)系的長(zhǎng)期影響，扶危濟(jì)困，尋找經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)力，統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)國(guó)外兩個(gè)大局。扶持企業(yè)，穩(wěn)定就業(yè)，保障基本民生，維護(hù)國(guó)家安全和治理體系運(yùn)行，穩(wěn)住經(jīng)濟(jì)運(yùn)行鏈條和推動(dòng)完善全球治理體系。二是防疫升級(jí)。針對(duì)此次疫情暴露出來(lái)的防疫系統(tǒng)、公共衛(wèi)生系統(tǒng)、公共安全檢測(cè)系統(tǒng)、醫(yī)療醫(yī)保制度等短板和不足，總結(jié)抗疫中形成的制度實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和制度建設(shè)規(guī)律，完善、優(yōu)化與創(chuàng)新制度體系，提高風(fēng)險(xiǎn)防控能力。
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貧困人口與生計(jì)維持系統(tǒng)脆弱的人群受到新冠肺炎疫情的沖擊和影響最大。在全面脫貧攻堅(jiān)和做好2020年后相對(duì)貧困治理準(zhǔn)備工作的背景下，應(yīng)抓兩條?；久裆墓ぷ髦骶€(xiàn)：一是加大對(duì)原有貧困人口的保障力度。二是針對(duì)此次疫情下的生計(jì)維持脆弱人群，完善相關(guān)制度安排，提供有針對(duì)性的保障體系，重構(gòu)生計(jì)維持的支持系統(tǒng)，增強(qiáng)其恢復(fù)生計(jì)維持的能力。在既有制度瞄準(zhǔn)的貧困人口之外，疫情防控常態(tài)化時(shí)期有三類(lèi)生計(jì)維持脆弱人群需給予制度關(guān)注。
第一類(lèi)是因疫勞動(dòng)收入中斷人群。這類(lèi)人群具有現(xiàn)代治理制度瞄準(zhǔn)的一般意義。一方面在于這類(lèi)人群是由現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的脆弱性所致?，F(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，在充分釋放各個(gè)經(jīng)濟(jì)組成要素優(yōu)勢(shì)、實(shí)現(xiàn)資源整合效益最大化的同時(shí)，經(jīng)濟(jì)各組成要素之間聯(lián)系日益緊密，每一部分的良好發(fā)展對(duì)其他相關(guān)部分依賴(lài)性增強(qiáng)，一旦某一經(jīng)濟(jì)環(huán)節(jié)或組成要素中斷就會(huì)打破經(jīng)濟(jì)各組成部分之間嚴(yán)絲合縫的咬合狀態(tài)，進(jìn)而產(chǎn)生不同程度的多米諾骨牌效應(yīng)?，F(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)，這一脆弱性問(wèn)題越突出。另一方面在于因疫中斷勞動(dòng)收入的家庭具有一定代表性。在現(xiàn)代消費(fèi)社會(huì)下，為使有限的家庭收入在當(dāng)下釋放出最大的購(gòu)買(mǎi)力或取得最大的長(zhǎng)遠(yuǎn)收益，普通工薪家庭的財(cái)務(wù)結(jié)構(gòu)發(fā)生了由過(guò)去的“收支平衡”向“債務(wù)收入平衡”的轉(zhuǎn)變。如，一些普通工薪家庭往往存在由房貸、車(chē)貸等構(gòu)成的隱形債務(wù)，即在工薪家庭能夠通過(guò)勞動(dòng)所得維持家庭債務(wù)與收入平衡或有所結(jié)余下，此債務(wù)僅存在于償還的時(shí)間差期間，故在這個(gè)意義上將其稱(chēng)為隱形債務(wù)。一旦勞動(dòng)收入中斷，普通工薪家庭內(nèi)部的隱形債務(wù)就會(huì)在家庭積蓄無(wú)供給力且無(wú)其他可變現(xiàn)資產(chǎn)的情況下顯性化。
與既有社會(huì)救助政策所瞄準(zhǔn)的救助群體相比，此類(lèi)人群具有三個(gè)特點(diǎn)：一是受現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)、社會(huì)分工日益精細(xì)化的影響較大。致使其陷入困境的原因是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系的脆弱性，即現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體因某一不確定因素出現(xiàn)某種程度上的“斷閘式”癱瘓，進(jìn)而導(dǎo)致依附于市場(chǎng)的家庭金融鏈條中斷。二是與市場(chǎng)親和度低的常態(tài)化困難群體不同，這類(lèi)人群的市場(chǎng)親和度相對(duì)較高，具有一定的謀生和適應(yīng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的能力。三是與常態(tài)化下貧困人口收入的少增長(zhǎng)或零增長(zhǎng)不同，這類(lèi)人群在非常時(shí)期的收入是負(fù)增長(zhǎng)，即非但沒(méi)有收入所得，反而每月還有待償還的債務(wù)。此類(lèi)人群在經(jīng)濟(jì)社會(huì)出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)易轉(zhuǎn)為困難人群，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)恢復(fù)常態(tài)后大部分人可自動(dòng)恢復(fù)生計(jì)維持能力。但由于其與傳統(tǒng)貧困人群具有不同特征，在生計(jì)維持中斷期間難以進(jìn)入到社會(huì)保障體系中。隨著人類(lèi)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生常態(tài)化、影響全面化的升級(jí)，此類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)防控應(yīng)被考慮納入常規(guī)化國(guó)家治理體系中，對(duì)此類(lèi)人群相應(yīng)的保障也應(yīng)納入社會(huì)救助制度安排，從而給2020年后的社會(huì)救助制度完善提出新要求，具有政策發(fā)展前瞻性意義。
第二類(lèi)為家庭主要?jiǎng)趧?dòng)力損耗導(dǎo)致家庭收入來(lái)源中斷的人群。具體表現(xiàn)為家庭收入主要貢獻(xiàn)者因疫死亡，或因患病導(dǎo)致勞動(dòng)力下降、影響基本生活的家庭。這類(lèi)家庭可能是低保家庭，也可能是低保邊緣家庭，還可能是普通家庭。無(wú)論哪種家庭，在新的充當(dāng)家庭收入支柱的家庭成員出現(xiàn)前，該家庭的生活質(zhì)量將會(huì)大幅下降，甚至陷入貧困中。與前一類(lèi)人群不同，此類(lèi)家庭中的人群不會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)恢復(fù)常態(tài)而脫離困境。與前一類(lèi)人群的相近之處在于，從初始條件上看，部分人群并不具有傳統(tǒng)貧困人口的典型特征，但由于家庭內(nèi)生發(fā)展和自我防風(fēng)險(xiǎn)能力降低，在缺少必要外部制度支撐的條件下，會(huì)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)樨毨丝凇?/p>
第三類(lèi)為因疫投資失利導(dǎo)致家庭收入來(lái)源中斷的人群。隨著我國(guó)個(gè)體經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，越來(lái)越多的家庭成為投資收益單位。從家庭投資類(lèi)型上看，多為餐飲、食品、服裝、日用品零售業(yè)、美容美發(fā)、花店以及各種眾籌等。對(duì)于那些以家庭投資作為全部生計(jì)來(lái)源的家庭而言，投資失利意味著生活來(lái)源中斷，尤其對(duì)于那些疫情前通過(guò)借貸增加投資、擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模的家庭而言，遭遇疫情及其常態(tài)化導(dǎo)致家庭投資金融鏈條斷裂，從而導(dǎo)致家庭陷入破產(chǎn)困境。對(duì)于那些度過(guò)困難期的家庭而言，投資收益并不會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的恢復(fù)而迅速回彈，即從收回投資成本到盈利需要一段時(shí)間。
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民生是一個(gè)內(nèi)涵豐富的概念范疇，從內(nèi)容上看包含就業(yè)、安全、養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、住房、環(huán)境等與人民生活和發(fā)展需求息息相關(guān)的諸多方面，從水平上看從兜底保障到實(shí)現(xiàn)美好生活，從覆蓋人群上看面向所有人。1基本民生的范疇要小，從內(nèi)容上看，涉及民生中的基本內(nèi)容，即那些滿(mǎn)足人基本生活需求的方面，包括能夠購(gòu)買(mǎi)一些最低生活標(biāo)準(zhǔn)的生活資料，吃得飽飯、住得上房、上得起學(xué)、看得起病等，以及其他能夠幫助家庭恢復(fù)或增進(jìn)內(nèi)生發(fā)展力量的有針對(duì)性的措施;從水平上看，以底線(xiàn)思維滿(mǎn)足基本生活需求，培育和增進(jìn)其內(nèi)生發(fā)展能力;從目標(biāo)人群上看，包括既有貧困人口、貧困邊緣人群和文中的三類(lèi)生計(jì)中斷人群。
具體說(shuō)來(lái)，本著抓實(shí)抓細(xì)?；久裆脑瓌t，實(shí)現(xiàn)基本民生需求的精準(zhǔn)對(duì)接，基本民生資源的精準(zhǔn)供給，提供兩大方面的基本民生保障。一方面是基本生活需求保障，含以下幾個(gè)方面：保障人民能夠按照所在地最低生活標(biāo)準(zhǔn)購(gòu)買(mǎi)食物、調(diào)料、衛(wèi)生用品等生活物資，水、電、燃?xì)?、暖氣、網(wǎng)絡(luò)等生活資源，減免或部分減免子女教育費(fèi)用，患病時(shí)能夠得到基本的藥品和及時(shí)有效的治療，家中因故死亡者能夠得到安葬，保障出行和住房保障等。另一方面是生計(jì)維持系統(tǒng)或能力恢復(fù)需求的保障，在調(diào)查了解目標(biāo)群體需求結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，提供有針對(duì)性、系統(tǒng)性的制度保障，含技能保、服務(wù)保、金融保等幾個(gè)基本內(nèi)容，具體包括職業(yè)援助、職業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)服務(wù)咨詢(xún)、貸款緩還，在一定期限內(nèi)降低貸款利息、小額信貸、心理疏導(dǎo)、老人或子女照料、法律援助及其他政策方面的扶持等。
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這一時(shí)期的“?；久裆睉?yīng)作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的配套制度措施，積極應(yīng)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來(lái)的生計(jì)維持的脆弱性危機(jī)。在強(qiáng)化保障力度的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)立足當(dāng)下、著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)做好制度設(shè)計(jì)。
增大社會(huì)救助制度覆蓋彈性，改革社會(huì)救助流程。改變以家庭資產(chǎn)為扶或救的制度前提，轉(zhuǎn)為以家庭有接受救助需求為前提。從具體操作上看，制定家庭救助需求調(diào)查表與誠(chéng)信承諾書(shū)，申請(qǐng)者填寫(xiě)后即進(jìn)入社會(huì)救助制度瞄準(zhǔn)視野;制定接受救助原因調(diào)查表及誠(chéng)信承諾書(shū)，了解申請(qǐng)人及其家庭因何原因陷入困境;建立救助的制度資源儲(chǔ)備庫(kù)與構(gòu)建致困類(lèi)型，形成基本生活需求保障和內(nèi)生發(fā)展能力再生促進(jìn)兩大資源供給層級(jí)?；旧钚枨蟊Ｕ蠟榈拙€(xiàn)共享型層級(jí)，符合條件者都可享有;內(nèi)生發(fā)展能力再生促進(jìn)為“因異施助”層級(jí)，根據(jù)不同致困類(lèi)型提供相應(yīng)制度支持方案。
按照分階段分梯度原則，動(dòng)態(tài)精準(zhǔn)供給社會(huì)救助資源。如何提高社會(huì)救助資源供給效率，把錢(qián)用在刀刃上，產(chǎn)生四兩撥千斤的效能是完善社會(huì)救助制度的重要議題。其中的一個(gè)基礎(chǔ)性難題是如何及時(shí)、真實(shí)地觀測(cè)到救助對(duì)象及其家人的經(jīng)濟(jì)狀況，以及救助方面和救助資源收支情況的變化。隨著我國(guó)數(shù)字化、信息化、智慧化政府治理、社會(huì)治理與國(guó)家治理體系的逐步建成，以及多部門(mén)聯(lián)合聯(lián)動(dòng)機(jī)制的成熟，社會(huì)成員及其家人的收入、支出、消費(fèi)結(jié)構(gòu)、財(cái)產(chǎn)及流動(dòng)情況、救助資源收支及效能等方面的大數(shù)據(jù)可建立起來(lái)并實(shí)現(xiàn)互通共享。在大數(shù)據(jù)分析的基礎(chǔ)上，構(gòu)建分階段分梯度的數(shù)據(jù)智能化救助系統(tǒng)，通過(guò)對(duì)致困人員及其家庭的上述方面的監(jiān)測(cè)，快達(dá)到分階段分梯度的分界點(diǎn)時(shí)，系統(tǒng)給出階段和梯度轉(zhuǎn)換提示，并通過(guò)短信提示給受助者，受助者如有異議可提交新的受助需求證明材料進(jìn)行反映。
構(gòu)建社會(huì)救助信用監(jiān)測(cè)系統(tǒng)。運(yùn)用區(qū)塊鏈技術(shù)構(gòu)建社會(huì)救助制度，建立社會(huì)信用獎(jiǎng)懲機(jī)制，發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)在基本民生保障制度完善與創(chuàng)新中的作用。一方面，實(shí)現(xiàn)政府業(yè)務(wù)流程、經(jīng)費(fèi)使用方面的信息網(wǎng)絡(luò)化、痕跡化和監(jiān)督智慧化。將業(yè)務(wù)分解為一系列程序點(diǎn)，精準(zhǔn)到某一程序操作點(diǎn)在何時(shí)何地由何人操作，以此作為督查和問(wèn)題追責(zé)的依據(jù)，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)操作的全程透明化，防范職能部門(mén)人員的道德風(fēng)險(xiǎn)。另一方面通過(guò)建立與打通社會(huì)救助申請(qǐng)人、獲助者和家人的財(cái)務(wù)、資產(chǎn)和救助內(nèi)容及救助資源使用情況的大數(shù)據(jù)，由大數(shù)據(jù)系統(tǒng)自動(dòng)識(shí)別與審核申請(qǐng)人的救助需求和原因，可將結(jié)果分為完全符合、基本符合、部分不符、完全不符，其中基本符合不會(huì)引動(dòng)社會(huì)失信預(yù)警，但需要社會(huì)救助工作人員進(jìn)一步核實(shí)與調(diào)查;部分不符將引動(dòng)社會(huì)失信預(yù)警，在工作人員核實(shí)后情況屬實(shí)將記入社會(huì)失信記錄，影響本人及其家人下一次享受社會(huì)救助資源;對(duì)于完全不符的情況，在核實(shí)定性后，申請(qǐng)人及其家人列入失信名單，對(duì)于情節(jié)嚴(yán)重者進(jìn)行法律制裁，等等。
完善社會(huì)救助相關(guān)法律體系建設(shè)。根據(jù)社會(huì)救助需求結(jié)構(gòu)與供給側(cè)結(jié)構(gòu)的新變化，進(jìn)一步修訂完善社會(huì)救助法。一方面，調(diào)整社會(huì)救助適用人群范圍，進(jìn)一步明確受助者權(quán)益與保障形式，健全社會(huì)信用獎(jiǎng)懲機(jī)制，細(xì)化社會(huì)信用獎(jiǎng)懲標(biāo)準(zhǔn)與結(jié)果。進(jìn)一步完善制裁社會(huì)救助嚴(yán)重失信者的相關(guān)法律，職能部門(mén)具有主張和舉證的權(quán)力和義務(wù)。另一方面，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)救助政策執(zhí)行與程序運(yùn)作人的法律監(jiān)督，保護(hù)社會(huì)救助申請(qǐng)人及其家庭成員的信息安全，對(duì)信息安全防范不力、導(dǎo)致信息流失對(duì)申請(qǐng)人及家庭造成經(jīng)濟(jì)精神損失的工作人員進(jìn)行相應(yīng)的法律制裁。
打出“現(xiàn)金保+物資保+制度?！钡慕M合拳。降低現(xiàn)金救助比例，提高物資與制度保障力度，構(gòu)建日益健全的制度保障體系，抵御社會(huì)救助依賴(lài)?；厩疤崾菢?gòu)建物資與服務(wù)聯(lián)保聯(lián)供聯(lián)動(dòng)體系與機(jī)制。就基本生活資料保障方面而言，可在指定市場(chǎng)設(shè)置專(zhuān)柜或自動(dòng)售貨機(jī)，涵蓋基本生活所需的各方面，社會(huì)救助資源獲得者憑二維碼低價(jià)購(gòu)得，價(jià)格方面可由政府直接補(bǔ)貼給生產(chǎn)企業(yè)，同時(shí)將社會(huì)救助者的商品評(píng)價(jià)作為評(píng)判該企業(yè)社會(huì)信用的主要依據(jù)。水、電、燃?xì)獾瓤砂凑杖司吭伦畹蜆?biāo)準(zhǔn)免費(fèi)供應(yīng)，超出標(biāo)準(zhǔn)部分由個(gè)人承擔(dān)，暖氣和網(wǎng)絡(luò)等可由政府購(gòu)買(mǎi)免費(fèi)提供。就自我發(fā)展能力再生方面而言，通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)和社會(huì)企業(yè)、公益性組織等提供相關(guān)免費(fèi)服務(wù)，由職能部門(mén)牽頭各相關(guān)部門(mén)提供系統(tǒng)性的制度支持。
[參考文獻(xiàn)]
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（作者簡(jiǎn)介：賈玉嬌，吉林大學(xué)哲學(xué)社會(huì)學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，中國(guó)社會(huì)保障學(xué)會(huì)理事）
責(zé)任編輯 / 梁齊勇
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[摘要] 新冠肺炎疫情防控常態(tài)化體現(xiàn)了兜底發(fā)展和防疫升級(jí)的雙重內(nèi)涵和要求，需要對(duì)因疫勞動(dòng)收入中斷、因疫勞動(dòng)力損耗導(dǎo)致收入中斷、因疫投資失利導(dǎo)致家庭收入中斷等脆弱人群給予制度關(guān)注。建議重點(diǎn)提供基本生活需求和能力恢復(fù)需求的基本民生保障，增大社會(huì)救助制度覆蓋彈性、改革社會(huì)救助流程、動(dòng)態(tài)精準(zhǔn)供給社會(huì)救助資源、構(gòu)建社會(huì)救助信用監(jiān)測(cè)系統(tǒng)、完善社會(huì)救助相關(guān)法律體系建設(shè)等。
[關(guān)鍵詞] 疫情防控常態(tài)化;? 保基本民生;? 現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)脆弱性;? 社會(huì)救助
[中圖分類(lèi)號(hào)] R184; D616? ? ? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A? ? ? [文章編號(hào)] 0529-1445（2020）08-0055-04
新冠肺炎疫情的全球蔓延給世界政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展提出嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。新問(wèn)題、新風(fēng)險(xiǎn)的另一面是新治理。如何將不確定形勢(shì)轉(zhuǎn)化為確定性的經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序，亦即如何將新風(fēng)險(xiǎn)防控納入到常規(guī)化國(guó)家治理體系中，成為審視一個(gè)國(guó)家治理能力的新注腳。我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)體量龐大，在疫情防控常態(tài)化方面的積極應(yīng)對(duì)及成果具有重大的國(guó)內(nèi)和國(guó)際意義。黨中央根據(jù)國(guó)內(nèi)外疫情防控及經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)，提出“六穩(wěn)”“六?！蹦繕?biāo)。其中“?；久裆睂?duì)2020年全面脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和2020年后相對(duì)貧困治理策略的形成具有“轉(zhuǎn)轍器”功能。為貫徹落實(shí)好這一要求，需要解讀清楚何為疫情防控常態(tài)化、?；久裆哪繕?biāo)群體、保障內(nèi)容和保障手段，從而切實(shí)保障人民基本生活與發(fā)展需求，提升國(guó)家治理現(xiàn)代化水平。
何為疫情防控常態(tài)化
疫情防控常態(tài)化是基于疫情影響長(zhǎng)期化或疫情風(fēng)險(xiǎn)常態(tài)化而言的。疫情影響長(zhǎng)期化是指在新冠肺炎疫情尚未穩(wěn)定、醫(yī)學(xué)攻關(guān)尚未取得最終勝利、疫苗尚未全民普及之前，新冠病毒將在未來(lái)一段時(shí)期持續(xù)威脅人類(lèi)生命與健康安全，以及由疫情引發(fā)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)危機(jī)對(duì)人類(lèi)產(chǎn)生持續(xù)影響。疫情風(fēng)險(xiǎn)常態(tài)化是指全球化程度的不斷加深，增大了疾病風(fēng)險(xiǎn)大規(guī)模暴發(fā)的概率，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)成為現(xiàn)代社會(huì)的重要特征。在此現(xiàn)實(shí)拷問(wèn)下，各國(guó)和全球治理體系亟待向疫情防控常態(tài)化方向轉(zhuǎn)變。
習(xí)近平總書(shū)記指出：“面對(duì)嚴(yán)峻復(fù)雜的國(guó)際疫情和世界經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，我們要堅(jiān)持底線(xiàn)思維，做好較長(zhǎng)時(shí)間應(yīng)對(duì)外部環(huán)境變化的思想準(zhǔn)備和工作準(zhǔn)備?！?今年4月17日，中共中央政治局召開(kāi)會(huì)議進(jìn)一步指出，必須倍加珍惜來(lái)之不易的防控成績(jī)，鞏固防控戰(zhàn)果，繃緊疫情防控這根弦，抓緊抓實(shí)抓細(xì)常態(tài)化疫情防控。由此可以得出疫情防控常態(tài)化內(nèi)涵的兩重維度：一是兜底發(fā)展。針對(duì)此次疫情產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)社會(huì)與國(guó)際關(guān)系的長(zhǎng)期影響，扶危濟(jì)困，尋找經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)力，統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)國(guó)外兩個(gè)大局。扶持企業(yè)，穩(wěn)定就業(yè)，保障基本民生，維護(hù)國(guó)家安全和治理體系運(yùn)行，穩(wěn)住經(jīng)濟(jì)運(yùn)行鏈條和推動(dòng)完善全球治理體系。二是防疫升級(jí)。針對(duì)此次疫情暴露出來(lái)的防疫系統(tǒng)、公共衛(wèi)生系統(tǒng)、公共安全檢測(cè)系統(tǒng)、醫(yī)療醫(yī)保制度等短板和不足，總結(jié)抗疫中形成的制度實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和制度建設(shè)規(guī)律，完善、優(yōu)化與創(chuàng)新制度體系，提高風(fēng)險(xiǎn)防控能力。
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貧困人口與生計(jì)維持系統(tǒng)脆弱的人群受到新冠肺炎疫情的沖擊和影響最大。在全面脫貧攻堅(jiān)和做好2020年后相對(duì)貧困治理準(zhǔn)備工作的背景下，應(yīng)抓兩條?；久裆墓ぷ髦骶€(xiàn)：一是加大對(duì)原有貧困人口的保障力度。二是針對(duì)此次疫情下的生計(jì)維持脆弱人群，完善相關(guān)制度安排，提供有針對(duì)性的保障體系，重構(gòu)生計(jì)維持的支持系統(tǒng)，增強(qiáng)其恢復(fù)生計(jì)維持的能力。在既有制度瞄準(zhǔn)的貧困人口之外，疫情防控常態(tài)化時(shí)期有三類(lèi)生計(jì)維持脆弱人群需給予制度關(guān)注。
第一類(lèi)是因疫勞動(dòng)收入中斷人群。這類(lèi)人群具有現(xiàn)代治理制度瞄準(zhǔn)的一般意義。一方面在于這類(lèi)人群是由現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的脆弱性所致?，F(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，在充分釋放各個(gè)經(jīng)濟(jì)組成要素優(yōu)勢(shì)、實(shí)現(xiàn)資源整合效益最大化的同時(shí)，經(jīng)濟(jì)各組成要素之間聯(lián)系日益緊密，每一部分的良好發(fā)展對(duì)其他相關(guān)部分依賴(lài)性增強(qiáng)，一旦某一經(jīng)濟(jì)環(huán)節(jié)或組成要素中斷就會(huì)打破經(jīng)濟(jì)各組成部分之間嚴(yán)絲合縫的咬合狀態(tài)，進(jìn)而產(chǎn)生不同程度的多米諾骨牌效應(yīng)?，F(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)，這一脆弱性問(wèn)題越突出。另一方面在于因疫中斷勞動(dòng)收入的家庭具有一定代表性。在現(xiàn)代消費(fèi)社會(huì)下，為使有限的家庭收入在當(dāng)下釋放出最大的購(gòu)買(mǎi)力或取得最大的長(zhǎng)遠(yuǎn)收益，普通工薪家庭的財(cái)務(wù)結(jié)構(gòu)發(fā)生了由過(guò)去的“收支平衡”向“債務(wù)收入平衡”的轉(zhuǎn)變。如，一些普通工薪家庭往往存在由房貸、車(chē)貸等構(gòu)成的隱形債務(wù)，即在工薪家庭能夠通過(guò)勞動(dòng)所得維持家庭債務(wù)與收入平衡或有所結(jié)余下，此債務(wù)僅存在于償還的時(shí)間差期間，故在這個(gè)意義上將其稱(chēng)為隱形債務(wù)。一旦勞動(dòng)收入中斷，普通工薪家庭內(nèi)部的隱形債務(wù)就會(huì)在家庭積蓄無(wú)供給力且無(wú)其他可變現(xiàn)資產(chǎn)的情況下顯性化。
與既有社會(huì)救助政策所瞄準(zhǔn)的救助群體相比，此類(lèi)人群具有三個(gè)特點(diǎn)：一是受現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)、社會(huì)分工日益精細(xì)化的影響較大。致使其陷入困境的原因是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系的脆弱性，即現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體因某一不確定因素出現(xiàn)某種程度上的“斷閘式”癱瘓，進(jìn)而導(dǎo)致依附于市場(chǎng)的家庭金融鏈條中斷。二是與市場(chǎng)親和度低的常態(tài)化困難群體不同，這類(lèi)人群的市場(chǎng)親和度相對(duì)較高，具有一定的謀生和適應(yīng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的能力。三是與常態(tài)化下貧困人口收入的少增長(zhǎng)或零增長(zhǎng)不同，這類(lèi)人群在非常時(shí)期的收入是負(fù)增長(zhǎng)，即非但沒(méi)有收入所得，反而每月還有待償還的債務(wù)。此類(lèi)人群在經(jīng)濟(jì)社會(huì)出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)易轉(zhuǎn)為困難人群，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)恢復(fù)常態(tài)后大部分人可自動(dòng)恢復(fù)生計(jì)維持能力。但由于其與傳統(tǒng)貧困人群具有不同特征，在生計(jì)維持中斷期間難以進(jìn)入到社會(huì)保障體系中。隨著人類(lèi)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生常態(tài)化、影響全面化的升級(jí)，此類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)防控應(yīng)被考慮納入常規(guī)化國(guó)家治理體系中，對(duì)此類(lèi)人群相應(yīng)的保障也應(yīng)納入社會(huì)救助制度安排，從而給2020年后的社會(huì)救助制度完善提出新要求，具有政策發(fā)展前瞻性意義。
第二類(lèi)為家庭主要?jiǎng)趧?dòng)力損耗導(dǎo)致家庭收入來(lái)源中斷的人群。具體表現(xiàn)為家庭收入主要貢獻(xiàn)者因疫死亡，或因患病導(dǎo)致勞動(dòng)力下降、影響基本生活的家庭。這類(lèi)家庭可能是低保家庭，也可能是低保邊緣家庭，還可能是普通家庭。無(wú)論哪種家庭，在新的充當(dāng)家庭收入支柱的家庭成員出現(xiàn)前，該家庭的生活質(zhì)量將會(huì)大幅下降，甚至陷入貧困中。與前一類(lèi)人群不同，此類(lèi)家庭中的人群不會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)恢復(fù)常態(tài)而脫離困境。與前一類(lèi)人群的相近之處在于，從初始條件上看，部分人群并不具有傳統(tǒng)貧困人口的典型特征，但由于家庭內(nèi)生發(fā)展和自我防風(fēng)險(xiǎn)能力降低，在缺少必要外部制度支撐的條件下，會(huì)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)樨毨丝凇?/p>
第三類(lèi)為因疫投資失利導(dǎo)致家庭收入來(lái)源中斷的人群。隨著我國(guó)個(gè)體經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，越來(lái)越多的家庭成為投資收益單位。從家庭投資類(lèi)型上看，多為餐飲、食品、服裝、日用品零售業(yè)、美容美發(fā)、花店以及各種眾籌等。對(duì)于那些以家庭投資作為全部生計(jì)來(lái)源的家庭而言，投資失利意味著生活來(lái)源中斷，尤其對(duì)于那些疫情前通過(guò)借貸增加投資、擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模的家庭而言，遭遇疫情及其常態(tài)化導(dǎo)致家庭投資金融鏈條斷裂，從而導(dǎo)致家庭陷入破產(chǎn)困境。對(duì)于那些度過(guò)困難期的家庭而言，投資收益并不會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的恢復(fù)而迅速回彈，即從收回投資成本到盈利需要一段時(shí)間。
“?；久裆北Ｊ裁?/p>
民生是一個(gè)內(nèi)涵豐富的概念范疇，從內(nèi)容上看包含就業(yè)、安全、養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、住房、環(huán)境等與人民生活和發(fā)展需求息息相關(guān)的諸多方面，從水平上看從兜底保障到實(shí)現(xiàn)美好生活，從覆蓋人群上看面向所有人。1基本民生的范疇要小，從內(nèi)容上看，涉及民生中的基本內(nèi)容，即那些滿(mǎn)足人基本生活需求的方面，包括能夠購(gòu)買(mǎi)一些最低生活標(biāo)準(zhǔn)的生活資料，吃得飽飯、住得上房、上得起學(xué)、看得起病等，以及其他能夠幫助家庭恢復(fù)或增進(jìn)內(nèi)生發(fā)展力量的有針對(duì)性的措施;從水平上看，以底線(xiàn)思維滿(mǎn)足基本生活需求，培育和增進(jìn)其內(nèi)生發(fā)展能力;從目標(biāo)人群上看，包括既有貧困人口、貧困邊緣人群和文中的三類(lèi)生計(jì)中斷人群。
具體說(shuō)來(lái)，本著抓實(shí)抓細(xì)?；久裆脑瓌t，實(shí)現(xiàn)基本民生需求的精準(zhǔn)對(duì)接，基本民生資源的精準(zhǔn)供給，提供兩大方面的基本民生保障。一方面是基本生活需求保障，含以下幾個(gè)方面：保障人民能夠按照所在地最低生活標(biāo)準(zhǔn)購(gòu)買(mǎi)食物、調(diào)料、衛(wèi)生用品等生活物資，水、電、燃?xì)?、暖氣、網(wǎng)絡(luò)等生活資源，減免或部分減免子女教育費(fèi)用，患病時(shí)能夠得到基本的藥品和及時(shí)有效的治療，家中因故死亡者能夠得到安葬，保障出行和住房保障等。另一方面是生計(jì)維持系統(tǒng)或能力恢復(fù)需求的保障，在調(diào)查了解目標(biāo)群體需求結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，提供有針對(duì)性、系統(tǒng)性的制度保障，含技能保、服務(wù)保、金融保等幾個(gè)基本內(nèi)容，具體包括職業(yè)援助、職業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)服務(wù)咨詢(xún)、貸款緩還，在一定期限內(nèi)降低貸款利息、小額信貸、心理疏導(dǎo)、老人或子女照料、法律援助及其他政策方面的扶持等。
“?；久裆痹趺幢?/p>
這一時(shí)期的“?；久裆睉?yīng)作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的配套制度措施，積極應(yīng)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來(lái)的生計(jì)維持的脆弱性危機(jī)。在強(qiáng)化保障力度的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)立足當(dāng)下、著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)做好制度設(shè)計(jì)。
增大社會(huì)救助制度覆蓋彈性，改革社會(huì)救助流程。改變以家庭資產(chǎn)為扶或救的制度前提，轉(zhuǎn)為以家庭有接受救助需求為前提。從具體操作上看，制定家庭救助需求調(diào)查表與誠(chéng)信承諾書(shū)，申請(qǐng)者填寫(xiě)后即進(jìn)入社會(huì)救助制度瞄準(zhǔn)視野;制定接受救助原因調(diào)查表及誠(chéng)信承諾書(shū)，了解申請(qǐng)人及其家庭因何原因陷入困境;建立救助的制度資源儲(chǔ)備庫(kù)與構(gòu)建致困類(lèi)型，形成基本生活需求保障和內(nèi)生發(fā)展能力再生促進(jìn)兩大資源供給層級(jí)?；旧钚枨蟊Ｕ蠟榈拙€(xiàn)共享型層級(jí)，符合條件者都可享有;內(nèi)生發(fā)展能力再生促進(jìn)為“因異施助”層級(jí)，根據(jù)不同致困類(lèi)型提供相應(yīng)制度支持方案。
按照分階段分梯度原則，動(dòng)態(tài)精準(zhǔn)供給社會(huì)救助資源。如何提高社會(huì)救助資源供給效率，把錢(qián)用在刀刃上，產(chǎn)生四兩撥千斤的效能是完善社會(huì)救助制度的重要議題。其中的一個(gè)基礎(chǔ)性難題是如何及時(shí)、真實(shí)地觀測(cè)到救助對(duì)象及其家人的經(jīng)濟(jì)狀況，以及救助方面和救助資源收支情況的變化。隨著我國(guó)數(shù)字化、信息化、智慧化政府治理、社會(huì)治理與國(guó)家治理體系的逐步建成，以及多部門(mén)聯(lián)合聯(lián)動(dòng)機(jī)制的成熟，社會(huì)成員及其家人的收入、支出、消費(fèi)結(jié)構(gòu)、財(cái)產(chǎn)及流動(dòng)情況、救助資源收支及效能等方面的大數(shù)據(jù)可建立起來(lái)并實(shí)現(xiàn)互通共享。在大數(shù)據(jù)分析的基礎(chǔ)上，構(gòu)建分階段分梯度的數(shù)據(jù)智能化救助系統(tǒng)，通過(guò)對(duì)致困人員及其家庭的上述方面的監(jiān)測(cè)，快達(dá)到分階段分梯度的分界點(diǎn)時(shí)，系統(tǒng)給出階段和梯度轉(zhuǎn)換提示，并通過(guò)短信提示給受助者，受助者如有異議可提交新的受助需求證明材料進(jìn)行反映。
構(gòu)建社會(huì)救助信用監(jiān)測(cè)系統(tǒng)。運(yùn)用區(qū)塊鏈技術(shù)構(gòu)建社會(huì)救助制度，建立社會(huì)信用獎(jiǎng)懲機(jī)制，發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)在基本民生保障制度完善與創(chuàng)新中的作用。一方面，實(shí)現(xiàn)政府業(yè)務(wù)流程、經(jīng)費(fèi)使用方面的信息網(wǎng)絡(luò)化、痕跡化和監(jiān)督智慧化。將業(yè)務(wù)分解為一系列程序點(diǎn)，精準(zhǔn)到某一程序操作點(diǎn)在何時(shí)何地由何人操作，以此作為督查和問(wèn)題追責(zé)的依據(jù)，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)操作的全程透明化，防范職能部門(mén)人員的道德風(fēng)險(xiǎn)。另一方面通過(guò)建立與打通社會(huì)救助申請(qǐng)人、獲助者和家人的財(cái)務(wù)、資產(chǎn)和救助內(nèi)容及救助資源使用情況的大數(shù)據(jù)，由大數(shù)據(jù)系統(tǒng)自動(dòng)識(shí)別與審核申請(qǐng)人的救助需求和原因，可將結(jié)果分為完全符合、基本符合、部分不符、完全不符，其中基本符合不會(huì)引動(dòng)社會(huì)失信預(yù)警，但需要社會(huì)救助工作人員進(jìn)一步核實(shí)與調(diào)查;部分不符將引動(dòng)社會(huì)失信預(yù)警，在工作人員核實(shí)后情況屬實(shí)將記入社會(huì)失信記錄，影響本人及其家人下一次享受社會(huì)救助資源;對(duì)于完全不符的情況，在核實(shí)定性后，申請(qǐng)人及其家人列入失信名單，對(duì)于情節(jié)嚴(yán)重者進(jìn)行法律制裁，等等。
完善社會(huì)救助相關(guān)法律體系建設(shè)。根據(jù)社會(huì)救助需求結(jié)構(gòu)與供給側(cè)結(jié)構(gòu)的新變化，進(jìn)一步修訂完善社會(huì)救助法。一方面，調(diào)整社會(huì)救助適用人群范圍，進(jìn)一步明確受助者權(quán)益與保障形式，健全社會(huì)信用獎(jiǎng)懲機(jī)制，細(xì)化社會(huì)信用獎(jiǎng)懲標(biāo)準(zhǔn)與結(jié)果。進(jìn)一步完善制裁社會(huì)救助嚴(yán)重失信者的相關(guān)法律，職能部門(mén)具有主張和舉證的權(quán)力和義務(wù)。另一方面，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)救助政策執(zhí)行與程序運(yùn)作人的法律監(jiān)督，保護(hù)社會(huì)救助申請(qǐng)人及其家庭成員的信息安全，對(duì)信息安全防范不力、導(dǎo)致信息流失對(duì)申請(qǐng)人及家庭造成經(jīng)濟(jì)精神損失的工作人員進(jìn)行相應(yīng)的法律制裁。
打出“現(xiàn)金保+物資保+制度?！钡慕M合拳。降低現(xiàn)金救助比例，提高物資與制度保障力度，構(gòu)建日益健全的制度保障體系，抵御社會(huì)救助依賴(lài)?；厩疤崾菢?gòu)建物資與服務(wù)聯(lián)保聯(lián)供聯(lián)動(dòng)體系與機(jī)制。就基本生活資料保障方面而言，可在指定市場(chǎng)設(shè)置專(zhuān)柜或自動(dòng)售貨機(jī)，涵蓋基本生活所需的各方面，社會(huì)救助資源獲得者憑二維碼低價(jià)購(gòu)得，價(jià)格方面可由政府直接補(bǔ)貼給生產(chǎn)企業(yè)，同時(shí)將社會(huì)救助者的商品評(píng)價(jià)作為評(píng)判該企業(yè)社會(huì)信用的主要依據(jù)。水、電、燃?xì)獾瓤砂凑杖司吭伦畹蜆?biāo)準(zhǔn)免費(fèi)供應(yīng)，超出標(biāo)準(zhǔn)部分由個(gè)人承擔(dān)，暖氣和網(wǎng)絡(luò)等可由政府購(gòu)買(mǎi)免費(fèi)提供。就自我發(fā)展能力再生方面而言，通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)和社會(huì)企業(yè)、公益性組織等提供相關(guān)免費(fèi)服務(wù)，由職能部門(mén)牽頭各相關(guān)部門(mén)提供系統(tǒng)性的制度支持。
[參考文獻(xiàn)]
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（作者簡(jiǎn)介：賈玉嬌，吉林大學(xué)哲學(xué)社會(huì)學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，中國(guó)社會(huì)保障學(xué)會(huì)理事）
責(zé)任編輯 / 梁齊勇
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