杜元可

摘 要：保障性住房是完善住房政策和房地產市場體系不可或缺的重要組成部分，保障性住房的建設是我國長期以來保障和改善民生的標志性工程。我國保障房的建設與管理尚處于摸索階段，不僅存在開工不足、質量問題和分配亂象，更面臨著管理、治理層面的考驗。本文從社會、經濟、政治多層面構建保障房治理的創(chuàng)新模式，從協(xié)同共治角度出發(fā)探討保障房的大型居住區(qū)社會治理體系和模式的創(chuàng)新。

關鍵詞：保障房；社會治理；管理；協(xié)同共治

中圖分類號：F299.23；D630 文獻標識碼：A 文章編號：2095-9052（2020）05-0078-02

保障性住房是指政府在對中低收入人群實行分類保障過程中所提供的限定供應對象、建設標準、銷售價格或租金標準，具有民生保障性質的住房，這些住房的標準、價格、租金等能夠很好地適應這一類人群的需要[1]。保障房的供給是地方政府公共服務供給的重要方面，是一個重要的民生問題，完備的治理體系對保障住房供需矛盾的緩解、提高人民住房生活幸福感均有重要意義。

一、當前保障房社會治理創(chuàng)新的原因

近年來，大量的保障性安居工程建設，在很大程度緩解中低收入人群的住房問題，我國保障性住房制度建設取得了一些成效，已經初步形成了住房保障政策的基本框架。然而，由于當前我國經濟發(fā)展水平有待提高，制度建設也相應存在不少發(fā)展中的問題，對保障房的建設與管理還處在研究和摸索中。當前的保障房社會治理，主要集中在社會穩(wěn)定維護、配套管養(yǎng)、日常運轉管理等方面。雖然近年來在嘗試采用網格化方式、發(fā)動基層開展治理工作，但目前來看仍以政府為主導在開展，而隨著保障房大規(guī)模的投入使用，諸如保障機制不完善、物業(yè)管理落后和社區(qū)凝聚力弱等問題越來越突出，此外，治理模式上的缺陷，也使保障房的建設與管理面臨協(xié)同治理動力不足、路徑不暢等多重治理困境。

（一）政出多頭，管理權責不明，社會管理模式有待完善

對于保障房住戶來說，普遍認為保障性住房的后期管理問題突出，管理主體并不明確，缺乏專門機構。在日常管理中，政府、社區(qū)居委會、物業(yè)服務企業(yè)及住戶等職責劃分不清，導致管理中出現(xiàn)錯位、越位或者缺失。

（二）進入的審計方法單一，保障性住房住戶情況掌握有盲點

現(xiàn)行的家庭情況申報制度主要依靠申報者的自覺申報，家庭收入核查工作也主要依靠社區(qū)（居委會）工作人員的調查走訪，這就不可避免地出現(xiàn)類似情況：一是為滿足、達到申請條件，申請者有刻意隱瞞實際收入的行為；二是就業(yè)方式的多元，導致收入難以準確統(tǒng)計，致使政府部門所掌握的數(shù)據(jù)不完全；三是審核過程的非公開透明以及社會、媒體監(jiān)督的缺失，導致不公平局面時有發(fā)生。

（三）退出機制不健全，住戶住房粘性大

保障性住房的退出機制同樣不夠完善，特別是在立法層面上缺乏嚴格退出機制，無形中增加了管理和治理的負擔。由于住戶退出意識淡薄和投機性原因，將很大程度上導致福利固化。想要長期駐扎的想法外帶整體素質的偏低也會阻礙居住者自動退出的步伐。因此建議政府采取激勵機制，實行大力度的獎勵措施在一定程度上引導并鼓勵居民逐步退出保障房。而家庭經濟條件對于人們住房意愿和選址影響甚大，政府可采取針對低素質人群的再就業(yè)培訓、政策傾斜等手段為保障房住戶提供合適的就業(yè)機會，鼓勵并引導住戶退出保障房。

（四）新型技術運用較為滯后，導致監(jiān)管和治理等手段落后

隨著數(shù)字技術和信息化的不斷深化，互聯(lián)網技術在社會各領域全面運用，為社會治理帶來了新的發(fā)展契機。對于政府、社區(qū)及物業(yè)服務企業(yè)來說，要提升物業(yè)服務品質，構建和諧的服務關系，運用新技術是創(chuàng)新服務方式和構建新型管理模式的必然選擇。但是，當前新技術進入保障性住房社區(qū)仍處于低水平階段，新型技術運用在社會治理和服務管理領域也尚未得到充分運用，治理手段較為落后。

二、保障房社會治理模式創(chuàng)新思路

（一）創(chuàng)新治理理念：創(chuàng)新組合治理思路，確立多元供給主體

在保障房居住區(qū)治理與發(fā)展的過程中，基層政府的作用非常重要。在加強以地方政府為領導核心的同時，應該注意發(fā)動和引導社會有效力量加入保障性住房供應體系中，完成一個以地方政府為主要核心，以社會性團體，如企業(yè)、地方組織、市民等多方面力量為輔助的機制[2]。社區(qū)發(fā)展的工作不應該全部由政府來完成，政府起到的作用應該僅僅是干預，在社區(qū)發(fā)展工作中政府應該負責提出各種發(fā)展政策或者直接的經濟技術援助，但政府推行的一切政策都需要以保護居民的利益為出發(fā)點，還需要重視保障房居住區(qū)社會治理中住戶的利益訴求和根本民生保障，引入競爭機制，采取政府向市場組織、社會組織購買公共服務等多種手段，讓私營企業(yè)、社會組織、居民也能成為社會公共服務的一分子[3]。

第一，強化并適當轉變政府職能，堅定政府在制度設計保障、財政支出保障、土地供應保障等方面具有核心位置，同時充分利用政府所擁有的一切有利資源，積極引導社會的有利力量加入保障性居民住房的建設中來。政府不僅應該在社區(qū)公共服務事業(yè)中處于核心位置，同時還是各社會組織、市場組織加入到社區(qū)服務的引路人，而不是單一角色。

第二，不斷完善相關鼓勵激勵政策，培育和發(fā)展如房地產企業(yè)、居民、村集體等多元供給主體，整合多方面社會團體組織的力量，從而提高各社會管理主體間的合作效率、協(xié)調與發(fā)展，并借助協(xié)商對話、對話交流、互助合作、確定發(fā)展目標等多種方式進行高效的管理。同時注意借用各社會團體的力量，積極引導和鼓勵居民參與到社會公共服務的管理和決策中來，要做到工作全透明，保障居民所擁有的合法權利。

（二）健全運行制度：完善進入和退出機制

健全保障對象管理運行機制，包括申請、審核、公示、登記輪候的準入機制和動態(tài)監(jiān)控、激勵與懲罰結合的退出機制[4]。

第一，多手段精細化準入制度。從經濟收入水平、準入門檻逐漸放寬的城市關聯(lián)性和職業(yè)性質等多角度開展資格界定；構建橫縱向聯(lián)動審核機制，縱向從家庭收入狀況為起點進行入戶、鄰里等深入調查，橫向通過多部門協(xié)同聯(lián)動配合協(xié)查，建立有效的城鄉(xiāng)居民臺賬，推動資格審核的公平公正和高效；健全公示機制，依靠人民群眾的廣大力量、讓人民加入監(jiān)督工作中是完善準入機制的實際有效方法。建全公示內容、方式和時間的最優(yōu)組合；輪候機制，轉變簡單的搖號制度和排隊制度，借鑒新加坡、香港等先進地區(qū)公屋輪候制度，建立適合我國國情、更為科學合理的輪候制度。

第二，構建完備的進退管理制度。在當前我國保障性住房建設總量嚴重不足，在居民個人收入、資產、信用體系尚不健全的背景下，政府公共住房不可能無限供應，通過了保障性住房準入機制的門檻，并不意味著申請者可以享受終身住房保障福利。對于享受保障性住房的家庭，如何動態(tài)監(jiān)控與核查其經濟收入狀況是否匹配享受保障的資格要求，在其經濟條件改善后如何退出保障，應做出明確規(guī)定。因此，進一步促進公共住房福利的最優(yōu)配置，落實保障性住房的循環(huán)共享和有效利用，就亟待建立包括動態(tài)監(jiān)控機制、懲罰機制、激勵機制在內的保障對象退出機制[5]。

（三）構建內外結合的監(jiān)督體系：保障良性運行和規(guī)范操作

保障性住房制度中的尋租腐敗行為，是掌握公共權力的主體，以公共權力為資本，卻違背公共利益目標而謀取私利。公共權力監(jiān)督缺失或監(jiān)督失效的主要原因，歸根結底還是監(jiān)督體系的不健全：一是監(jiān)督主體缺乏獨立性；二是監(jiān)督權力缺乏對等性；三是監(jiān)督過程缺乏公開性；四是監(jiān)督手段缺乏強制性[6]。因此，從源頭上預防和治理保障性住房制度中公共權力的濫用和異化，建立健全有效制約公共權力運行的有效監(jiān)督管理體系，包括行政監(jiān)督、立法監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會監(jiān)督四個環(huán)節(jié)。

第一，通過理順政府監(jiān)督部門職能分工和健全行政問責機制兩方面著手，明確和落實住建部的建設環(huán)節(jié)、住保辦的分配和管理環(huán)節(jié)、財政支出、國土供地和監(jiān)察監(jiān)督等多部門監(jiān)督主體之間的職能分工，避免職能重疊、權責不一，提高共同監(jiān)督、相互監(jiān)督的合作效率；同時加強和明確問責強度和力度，以納入考核體系、終身責任制和定期督查等方式提高執(zhí)法意識并規(guī)范工作內容。

第二，引進立法、司法和社會監(jiān)督機制手段，協(xié)同政府實施監(jiān)管，進而提升保障房監(jiān)管治理地位，并構建健全的監(jiān)管體系。通過立法，改變立法嚴重滯后的現(xiàn)狀并加強制度建設的依據(jù)，提升權威、可靠性；通過司法，改變司法缺位現(xiàn)狀，借用法律手段明確底線，對違法違規(guī)行為起到威懾和嚴懲作用，對腐敗等行為進行有力監(jiān)督和約束；通過健全自下而上的社會監(jiān)督機制，還權力與人民，確保自身利益實現(xiàn)的同時保障廣大民眾的公共利益和民生福利，同時協(xié)同政府推進自治。

第三，重視并借助媒體形式、輿論力量，充分發(fā)揮多媒體的監(jiān)管功能，通過網站、微博、微信等途徑可進行舉報，鼓勵和支持群眾知情權、表達權、參與權、監(jiān)督權的實現(xiàn)，鼓勵發(fā)聲，進而促進社會進步和可持續(xù)發(fā)展[7]。

（四）創(chuàng)新治理方式：培育社會社區(qū)力量，推動居民融合

基于我國大部分地區(qū)目前保障房的實際情況，在治理過程中，基層政府應該正視多元問題的存在，把保障居民的合法權益作為出發(fā)點。通過加大居住區(qū)文化建設、公共活動空間建設等途徑，挖掘社區(qū)、鼓勵居民之間積極聯(lián)系，使居民構建熟人社會的生活方式，從而不斷提高老百姓參與到社會公共服務中的積極性。通過舉辦各類活動，培養(yǎng)居民的共同體意識，進而增強老百姓對社區(qū)、對彼此的認同感和歸屬感，最終實現(xiàn)居民的相互融合。

三、結語

目前我國正處于經濟社會和城鎮(zhèn)化進程迅速發(fā)展的新時期，保障房不僅僅是社會公平和民生保障的體現(xiàn)，也是人民生活幸福感的體現(xiàn)，是社會收入再分配的重要方式。保障性住房在社會和諧健康發(fā)展中具有重要地位，住房保障制度伴隨社會發(fā)展和保障房的建設同步得到發(fā)展和完善，逐步成為社會政策和社會保障制度的重要組成部分。本文從多視角的治理角度出發(fā)，提出政府、市場、社會多主體視角，為我國當前社會形態(tài)下社會保障性居民住房發(fā)展提出了新角度，為更進一步加強政府在我國房地產市場中的核心位置，為推進健康全面發(fā)展社會經濟，提高我國居民的生活質量和幸福感促進社會和諧穩(wěn)定發(fā)展提供一些建議。由于諸多因素限制，本文中的某些部分和研究觀點尚存在不少缺憾，諸如保障房建設和制度建設的橫向對比、縱向量化研究等，還需在今后的研究實踐中進一步探索和完善。

參考文獻：

[1]孫智新.保障性住房選址與設計研究——以邯鄲市主城區(qū)保障性住房為例[D].河北工程大學碩士論文，2015.

[2]彭少峰.我國保障性住房制度的公共性缺損及其治理對策研究[D].湘潭大學碩士論文，2012.

[3]陳淑玲.社會組織在創(chuàng)新社會治理體制中的作用[J].邢臺學院學報，2014，29（3）：54.

[4]黃輝玲，吳次芳.浙江省保障性住房“內循環(huán)”制度實施現(xiàn)狀調查、評價、原因及對策[J].現(xiàn)代城市研究，2010（10）：7-15.

[5]方舒.保障房社區(qū)治理路徑新探——以北京C社區(qū)的治理實踐為例[J].甘肅社會科學，2015（1）：11-15.

[6]吳維明，譚明言.關于提升黨員干部監(jiān)督有效性的探索[J].勝利油田黨校學報.2016.29（6）：2.

[7]彭少峰.我國保障性住房制度的公共性缺損及其治理對策研究[D].湘潭大學碩士論文，2012.

（責任編輯：李凌峰）