張曉蒙

摘要：我國(guó)是一個(gè)傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大國(guó)，重視農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問(wèn)題，是黨的一貫戰(zhàn)略思想。在新農(nóng)村的建設(shè)發(fā)展階段，賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地使用權(quán)，是保障農(nóng)村長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的重大戰(zhàn)略措施，對(duì)社會(huì)主義新農(nóng)村的建設(shè)發(fā)展，具有重要意義。農(nóng)村宅基地，是農(nóng)民擁有合法財(cái)產(chǎn)的重要組成部分，而隨著農(nóng)村的不斷發(fā)展，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的情況也不斷地出現(xiàn)。文章對(duì)新土地管理法的修訂與農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)行研究。

關(guān)鍵詞：新土地管理法;農(nóng)村宅基地;使用權(quán)流轉(zhuǎn)

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的實(shí)施及深化，為我國(guó)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，建立了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。目前，我國(guó)的農(nóng)村整體產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)，正在逐漸發(fā)生改變，使傳統(tǒng)的農(nóng)村單一化結(jié)構(gòu)逐漸成為農(nóng)村發(fā)展的歷史。由于農(nóng)村的不斷發(fā)展，以及農(nóng)村整體經(jīng)濟(jì)水平的提升，使很多農(nóng)民對(duì)宅基地也提出了不同的要求。因此，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)也成為了農(nóng)村發(fā)展的一項(xiàng)重要問(wèn)題。

一、宅基地使用權(quán)的演變歷史

宅基地使用權(quán)，是我國(guó)所特有的一種用益物權(quán)形式，是新中國(guó)成立以來(lái)在中國(guó)土地政策基礎(chǔ)上形成的一個(gè)固有制度。我國(guó)的宅基地使用權(quán)在《土地管理法》、《物權(quán)法》中都有相應(yīng)的規(guī)定，規(guī)定程度也不盡相同，例如在《物權(quán)法》中對(duì)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)的固定只有四條，非常簡(jiǎn)略。目前，我國(guó)的宅基地使用權(quán)主要分為兩種，一種是城鎮(zhèn)宅基地使用權(quán)，另一種是農(nóng)村的宅基地使用權(quán)。城鎮(zhèn)宅基地使用權(quán)是一種歷史遺留產(chǎn)物，是城鎮(zhèn)居民對(duì)私有房屋占有范圍內(nèi)的土地享有的使用權(quán)。而此項(xiàng)權(quán)利的流轉(zhuǎn)可以應(yīng)用土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)規(guī)則。

本文主要講的是農(nóng)村宅基地。農(nóng)村宅基地，是指農(nóng)村居民的住宅用地及其附屬地，農(nóng)村宅基地具有特殊的發(fā)展歷史。建國(guó)后，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的組建過(guò)程中，農(nóng)民私有房屋及所占土地，經(jīng)歷了特殊的演變過(guò)程。在全國(guó)人大一屆三次全會(huì)中通過(guò)的《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》中規(guī)定：社員原有的宅基地和房屋地基不必入社，社員新修房屋需用的地基不必入社，社員新修房屋需用的地基和無(wú)墳地的社員需用的墳地，由合作社統(tǒng)籌解決，在必要的時(shí)候，合作社可以申請(qǐng)鄉(xiāng)人民委員會(huì)協(xié)助解決。

在1963年通過(guò)的《關(guān)于社員宅基地問(wèn)題》中，進(jìn)一步的確定了農(nóng)村宅基地使用規(guī)則。在當(dāng)時(shí)的《民事意見(jiàn)》中，將農(nóng)村宅基地使用關(guān)系固定下來(lái)為“關(guān)于宅基地使用權(quán)糾紛，社員的宅基地，包括有建筑物和沒(méi)有建筑物的空白宅基地都?xì)w生產(chǎn)隊(duì)所有，一律不準(zhǔn)出租和買賣”。此后農(nóng)村宅基地的所有和使用關(guān)系形成了很長(zhǎng)時(shí)間的確定。在1981年，國(guó)務(wù)院所發(fā)布的《關(guān)于制止農(nóng)村建房侵占耕地的緊急通知》中，明確指出了農(nóng)村社隊(duì)的土地要?dú)w屬農(nóng)村集體所有，分配給社員的宅基地，自留地（包括自留山）和承包地耕地，社員只有使用權(quán)，不準(zhǔn)出租、私自買賣以及轉(zhuǎn)讓，不可以在承包地和自留地上建造房屋，如果建造房屋需要占用耕地，需要經(jīng)過(guò)相關(guān)單位的批準(zhǔn)，具體審批辦法，有各地方政府按實(shí)際情況進(jìn)行確定。1986年的《土地管理法》中，對(duì)農(nóng)村宅基地的審批權(quán)限問(wèn)題，也進(jìn)行了相應(yīng)的明確，在1991年《土地管理法實(shí)施條例》中，又對(duì)審批權(quán)限進(jìn)行了補(bǔ)充。

二、《土地管理法》的出臺(tái)與三次修訂歷史

（一）《土地管理法》的出臺(tái)

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的生產(chǎn)力有了極大的提升，經(jīng)濟(jì)建設(shè)快速發(fā)展，城市發(fā)展不斷加快，用地問(wèn)題逐漸成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要制約問(wèn)題。人多地少的矛盾、經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)土地的大量需求、建設(shè)用地不斷擴(kuò)張等問(wèn)題日益嚴(yán)重，對(duì)我國(guó)的農(nóng)村建設(shè)發(fā)展，造成了嚴(yán)重的影響。因此，我國(guó)的土地使用、管理、流轉(zhuǎn)等急需一套完整的土地管理體系，對(duì)城市、農(nóng)村土地、宅基地進(jìn)行制度化管理。為了解決以上問(wèn)題，我國(guó)國(guó)務(wù)院在1986年出臺(tái)了《土地管理法》。

（二）第一次修訂

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國(guó)的土地實(shí)行無(wú)償、無(wú)限期、無(wú)流動(dòng)的使用，這種使用形式，不僅限制了土地的使用效率，也制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在1988年的《土地管理法》的第一次修訂，確立實(shí)施國(guó)有土地有償使用制度。實(shí)施有償使用制度，不僅推動(dòng)了土地使用制度的改革，還為土地附帶了商品屬性，將土地使用權(quán)與所有權(quán)進(jìn)行分離，促使我國(guó)的土地管理快速走向市場(chǎng)化。

（三）第二次修訂

第二次的《土地管理法》，是為了對(duì)耕地進(jìn)行保護(hù)。隨著改革開(kāi)放對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)，我國(guó)整體經(jīng)濟(jì)建設(shè)快速發(fā)展，我國(guó)部分地區(qū)房地產(chǎn)企業(yè)快速發(fā)展，使亂占、濫用耕地的情況頻發(fā)，致使耕地面積不斷減少，對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，造成了嚴(yán)重影響。保護(hù)農(nóng)村土地，禁止濫用耕地迫在眉睫。經(jīng)過(guò)一次修訂的《土地管理法》還存在很大的不足，對(duì)土地征用管理不夠嚴(yán)格，未能有效的制約土地違法行為，缺少有力的監(jiān)管和處罰制度。因此，在1998年，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了《土地管理法》的第二次修訂，在立法上，設(shè)計(jì)了5項(xiàng)耕地保護(hù)制度。

（四）第三次修訂

自房地產(chǎn)行業(yè)快速發(fā)展以來(lái)，我國(guó)的人民對(duì)于土地的重視程度也在快速提升。部分地方政府低價(jià)征用土地、圈占土地，造成耕地?cái)?shù)量銳減，對(duì)農(nóng)民的合法權(quán)益造成了極大的侵害。因此，由于征地所引起的社會(huì)糾紛也越來(lái)越多，對(duì)政府單位的公信力、形象造成了嚴(yán)重的影響。為緩解以上情況，保護(hù)農(nóng)民的權(quán)益，全國(guó)人大常委會(huì)在2004年對(duì)《土地管理法》進(jìn)行了第三次修訂，指出國(guó)家征用農(nóng)民土地，必須出于公共利益需要，并且要給予一定的補(bǔ)償。

三、新《土地管理法修正案》與宅基地

在2019年8月26日上午，167名全國(guó)人大常委會(huì)委員在人民大會(huì)堂按下了投票按鈕，《土地管理法修正案》得以通過(guò)。這意味著新版的《土地管理法》由此誕生，并將于2020年1月1日起開(kāi)始實(shí)行。全國(guó)人大常委會(huì)法工委經(jīng)濟(jì)法室副主任楊合慶在8月26日的新聞發(fā)布會(huì)上表示：“在土地管理法修改當(dāng)中，將保護(hù)農(nóng)民利益作為基本原則和重要目標(biāo)，完善了很多方面的制度”。而這些制度的完善，主要集中在農(nóng)民、農(nóng)村切身相關(guān)利益的三大制度改革上，即征地制度、集體經(jīng)濟(jì)制度、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市和宅基地制度。相關(guān)單位也對(duì)這次修法進(jìn)行了評(píng)價(jià)，單位認(rèn)為：修法是對(duì)土地制度試點(diǎn)地區(qū)改革成果的確認(rèn)，它回應(yīng)了社會(huì)關(guān)注的一些難點(diǎn)、熱點(diǎn)問(wèn)題，這次修訂，是整體土地管理制度具有更科學(xué)的法理基礎(chǔ)，法理規(guī)則更具可操作性。但也有相關(guān)專家表示擔(dān)心，認(rèn)為：土地制度的新問(wèn)題仍會(huì)不斷產(chǎn)生，盡管《土地管理法修正案》通過(guò)了，但針對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要的現(xiàn)實(shí)探索仍要繼續(xù)，為未來(lái)建立更加科學(xué)的土地制度提供經(jīng)驗(yàn)積累。

本次《土地管理法修正案》，對(duì)于宅基地的改革，主要體現(xiàn)在第六十二條的修改上，全國(guó)人大常委會(huì)委員譚耀宗將其總結(jié)為三個(gè)方面：一是豐富和擴(kuò)展“戶有所居”的保障形式，允許在一些人均土地較少的地區(qū)，通過(guò)農(nóng)民公寓、農(nóng)民住宅社區(qū)、集中統(tǒng)建等多種方式保障農(nóng)民居住權(quán)，這一項(xiàng)規(guī)定，主要針對(duì)的是一些地方的部分農(nóng)民，雖然符合宅地基分配條件，但因土地資源緊張等原因，無(wú)法獲取宅基地的情況。二是下放宅基地審批權(quán)，將不涉及占用農(nóng)地的宅基地審批許可權(quán)，下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府手中，這種將存量宅基地審批權(quán)下放的做法，不僅簡(jiǎn)化了審批手續(xù)，也更有利于調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)宅基地后續(xù)的監(jiān)管工作，以避免原來(lái)宅基地審批監(jiān)管存在的“看得見(jiàn)的管不著，管得著的看不見(jiàn)”的問(wèn)題。三是允許進(jìn)城落戶的農(nóng)民依法、有償退出宅基地。

四、宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及特點(diǎn)

“宅基地使用權(quán)是指農(nóng)民及部分城鎮(zhèn)居民在依法取得的國(guó)家所有或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的宅基地上享有建造住宅（或房屋）及居住使用的有關(guān)權(quán)利的總稱。”根據(jù)我國(guó)《土地管理法》規(guī)定，宅基地使用權(quán)有以下幾項(xiàng)特點(diǎn)：其一，宅基地的所有權(quán)歸屬集體。其二，宅基地使用權(quán)的主體是特定的農(nóng)村居民，同時(shí)規(guī)定禁止城鎮(zhèn)居民購(gòu)買并取得宅基地使用權(quán)，其三，宅基地使用權(quán)具有一定的局限性。其四，宅基地使用權(quán)具有福利性。在《土地管理法》對(duì)宅基地進(jìn)行詳細(xì)明確的同時(shí)，《物權(quán)法》也對(duì)宅基地的使用權(quán)作為用益物權(quán)形態(tài)做出了規(guī)定。宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)主要包括繼承、抵押、出租、贈(zèng)與、轉(zhuǎn)讓等形式。

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的快速發(fā)展，農(nóng)民的收入水平、生活質(zhì)量快速提高，很多農(nóng)村都出現(xiàn)了“建房熱”，農(nóng)民大量的建設(shè)新房。而由于農(nóng)村宅基地審批管理松懈、亂批亂占、農(nóng)民不批而占、少批多占等現(xiàn)象日益嚴(yán)重，造成農(nóng)村耕地大量被非法侵占，耕地量不斷減少。與此同時(shí)，在農(nóng)民的傳統(tǒng)意識(shí)中，還存在著“房屋是祖產(chǎn)”的觀點(diǎn)，很多農(nóng)民在批了新宅基地后，卻又不愿空出舊房的宅基地，舊房宅基地難以拆除。這就導(dǎo)致了很多農(nóng)民家中有兩個(gè)宅基地，在新的宅基地建了新房，同時(shí)又占著舊房的宅基地，導(dǎo)致村內(nèi)房多人少，形成所謂的“空心村”，對(duì)我國(guó)農(nóng)村土地造成嚴(yán)重的浪費(fèi)。而隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)次數(shù)也在提升，很多村子都有不同數(shù)量的宅基地流轉(zhuǎn)。

近年來(lái)，在政府所實(shí)施的農(nóng)村土地使用權(quán)確權(quán)項(xiàng)目里，相關(guān)工作人員進(jìn)行對(duì)農(nóng)村土地使用、轉(zhuǎn)讓等情況的復(fù)核、確認(rèn)工作中，清楚地看到在當(dāng)前的農(nóng)村宅基地使用中，幾乎每一個(gè)村子、小組中，都有宅基地轉(zhuǎn)讓情況的出現(xiàn)。在農(nóng)村宅基地相關(guān)聯(lián)的法律法規(guī)中，對(duì)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓問(wèn)題，也一直爭(zhēng)論不休。2018年中央一號(hào)文件中提到要完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)“三權(quán)分置”，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)、保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)、適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，這對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展，具有很好的促進(jìn)。新土地管理法的修訂，在農(nóng)村土地權(quán)益的保障方面有了新的突破，一些試點(diǎn)地區(qū)也正在蹄疾步穩(wěn)的進(jìn)行宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方面的改革，逐步探索出宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的有效路徑，進(jìn)一步提高對(duì)農(nóng)民土地權(quán)益的保護(hù)。如何構(gòu)建規(guī)范、合法的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律制度，任重而道遠(yuǎn)。

綜上所述，新土地管理法的修訂，對(duì)農(nóng)民的權(quán)益做出了更大的保障，更加明確的指出了政府相關(guān)單位只能出于有限的幾種原因，才能征用農(nóng)民土地，極大地保障了農(nóng)民的基本權(quán)益。對(duì)于農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)，也提出一系列的改革，包括下放了宅基地審批權(quán)，豐富和擴(kuò)展“民有所居”的保障形式等，對(duì)新農(nóng)村背景下的農(nóng)村發(fā)展，做出了極大的促進(jìn)。

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*本文系河套學(xué)院科學(xué)技術(shù)研究項(xiàng)目“宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律問(wèn)題研究”（項(xiàng)目編號(hào)：HYSQ201740）的研究成果。

（作者單位：河套學(xué)院）