彭超

摘 要：在我國權(quán)力體系中，監(jiān)察權(quán)是一個新的權(quán)力類型。根據(jù)我國《憲法》《監(jiān)察法》的有關(guān)規(guī)定，監(jiān)察委員會在憲法定位上是國家機(jī)構(gòu)，是行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)，其組織形式是黨政合設(shè);監(jiān)察機(jī)關(guān)由本級權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生，對其負(fù)責(zé)并受其監(jiān)督，同時接受同級黨委的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督;監(jiān)察機(jī)關(guān)之間在行使職權(quán)上遵循民主集中、分工合作的原則，監(jiān)察機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門的關(guān)系遵循互相配合、互相制約的原則。監(jiān)察權(quán)的基本構(gòu)造呈復(fù)合型，即監(jiān)督權(quán)、調(diào)查權(quán)與處置權(quán)“三權(quán)”一體，執(zhí)紀(jì)權(quán)與執(zhí)法權(quán)“兩權(quán)”融合，教育權(quán)與懲戒權(quán)“兩權(quán)”交融;監(jiān)察權(quán)的基本屬性表現(xiàn)為政治性與法律性相統(tǒng)一、懲戒性與預(yù)防性相統(tǒng)一、創(chuàng)制性與執(zhí)行性相統(tǒng)一，作用范圍覆蓋所有公職人員行使公權(quán)力的全過程;在作用方式上，監(jiān)察權(quán)依法獨(dú)立運(yùn)行、遵循民主集中制的原則、堅持權(quán)責(zé)統(tǒng)一。

關(guān)鍵詞：國家監(jiān)察權(quán);法教義學(xué);法律解釋

中圖分類號：D921文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1003-0751（2020）05-0066-05

根據(jù)我國《憲法》《監(jiān)察法》的有關(guān)規(guī)定，各級監(jiān)察委員會是國家的監(jiān)察機(jī)關(guān)，是行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)。在規(guī)范意義上，監(jiān)察權(quán)是與立法權(quán)、行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)相并列的第5類權(quán)力，有其自身特色。法教義學(xué)以尊重現(xiàn)行制定法的權(quán)威為基礎(chǔ)，從法律規(guī)范出發(fā)描述現(xiàn)行制定法并進(jìn)行“概念—體系”解構(gòu)，在此基礎(chǔ)上總結(jié)和提煉制定法的教義，以發(fā)展法律并解決法律實(shí)施中的疑難問題。①采用法教義學(xué)方法，分析我國《憲法》《監(jiān)察法》《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于國家監(jiān)察委員會制定監(jiān)察法規(guī)的決定》中關(guān)于監(jiān)察權(quán)的法律規(guī)范，闡釋監(jiān)察權(quán)的行使主體、內(nèi)容屬性、作用方式等，展現(xiàn)監(jiān)察權(quán)在法規(guī)范意義上的全貌，有助于體系化地理解監(jiān)察權(quán)，促進(jìn)監(jiān)察權(quán)順利運(yùn)行。

一、監(jiān)察權(quán)行使主體及相關(guān)法律關(guān)系

1.監(jiān)察委員會的憲法定位

（1）監(jiān)察委員會的法律性質(zhì)。我國《憲法》在“國家機(jī)構(gòu)”一章專設(shè)“監(jiān)察委員會”一節(jié)，可見在憲法定位上，監(jiān)察委員會屬于國家機(jī)構(gòu)。根據(jù)我國《憲法》的有關(guān)規(guī)定，各級監(jiān)察委員會是國家的監(jiān)察機(jī)關(guān)，由本級權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生。從法教義學(xué)視角看，《憲法》明確規(guī)定監(jiān)察委員會是國家的監(jiān)察機(jī)關(guān)，意味著監(jiān)察委員會具有國家性，其要義有三方面。其一，在實(shí)證法意義上，監(jiān)察權(quán)屬于國家，而不屬于任何個人、社會組織、地方。從權(quán)力屬性看，監(jiān)察權(quán)具有非社會性、非地方性。其二，監(jiān)察權(quán)的效力源于憲法，是黨的意志、國家意志和人民意志的集中體現(xiàn)，憲法法律保障監(jiān)察委員會依法獨(dú)立行使職權(quán)。其三，地方各級監(jiān)察委員會依法獨(dú)立行使職權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉。地方各級監(jiān)察委員會應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依法履職，確保國家意志得以實(shí)現(xiàn)。

（2）監(jiān)察委員會的職能定位。我國《監(jiān)察法》第3條規(guī)定，各級監(jiān)察委員會是行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)。該規(guī)定的要義有三方面：其一，監(jiān)察委員會在黨和國家監(jiān)督體系中處于主干位置、發(fā)揮保障作用;其二，監(jiān)察機(jī)關(guān)集中統(tǒng)一行使國家監(jiān)察權(quán);其三，與專門機(jī)關(guān)、專職機(jī)關(guān)的含義相比，專責(zé)機(jī)關(guān)在強(qiáng)調(diào)“專”（即專門、專職、專業(yè)）的同時突出強(qiáng)調(diào)“責(zé)”（即責(zé)任、職責(zé)），表明監(jiān)察機(jī)關(guān)行使監(jiān)察權(quán)不僅是一項(xiàng)權(quán)力，更重要的是職責(zé)和使命擔(dān)當(dāng)。②

（3）監(jiān)察委員會的組織形式。根據(jù)黨中央關(guān)于深化國家監(jiān)察體制改革的部署，監(jiān)察委員會與黨的紀(jì)律檢查委員會合署辦公。黨政合設(shè)合署，旨在推進(jìn)黨和國家機(jī)構(gòu)職能優(yōu)化協(xié)同高效。③黨的各級紀(jì)律檢查委員會是黨內(nèi)監(jiān)督的專責(zé)機(jī)關(guān)，各級監(jiān)察委員會是行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)，二者合署辦公，能夠?qū)崿F(xiàn)黨對國家監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)，形成黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)察的強(qiáng)大監(jiān)督合力。同時，合署辦公體制對于黨紀(jì)與國法的銜接、黨政關(guān)系的優(yōu)化以及中國特色權(quán)力監(jiān)督體系的合理化，都具有重要意義。④

2.監(jiān)察機(jī)關(guān)之間的法律關(guān)系

從監(jiān)察權(quán)的內(nèi)在組織體系看，監(jiān)察機(jī)關(guān)之間的關(guān)系具有民主集中、分工合作的特點(diǎn)，表現(xiàn)在三個方面。其一，上下級之間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。根據(jù)我國《監(jiān)察法》的有關(guān)規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)行“中央領(lǐng)導(dǎo)地方、上級領(lǐng)導(dǎo)下級”的垂直領(lǐng)導(dǎo)體制。這種體制能夠保證全國監(jiān)察機(jī)關(guān)的“三個統(tǒng)一”，即集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一工作步調(diào)、統(tǒng)一依法履職;有利于上級監(jiān)察機(jī)關(guān)加強(qiáng)對下級監(jiān)察機(jī)關(guān)依法履職的監(jiān)督和支持，并幫助下級監(jiān)察機(jī)關(guān)排除各種干擾和阻力。其二，上級對下級監(jiān)察事項(xiàng)的管轄關(guān)系。上下級監(jiān)察機(jī)關(guān)之間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系決定了上級監(jiān)察機(jī)關(guān)對下級監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)察事項(xiàng)有充分的管轄權(quán)，具體表現(xiàn)為上級監(jiān)察機(jī)關(guān)依據(jù)干部管理權(quán)限“下管一級”，對下級監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)察事項(xiàng)提級管轄、指定管轄。⑤其三，平行機(jī)關(guān)之間對監(jiān)察事項(xiàng)的管轄關(guān)系。平行機(jī)關(guān)之間的監(jiān)察事項(xiàng)管轄權(quán)配置表現(xiàn)在兩個方面：一是地域管轄，這是確定監(jiān)察事項(xiàng)管轄的一般原則，即以監(jiān)察對象（公職人員）所在行政區(qū)域?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)確定管轄權(quán)歸屬;二是管轄權(quán)爭議的解決，當(dāng)兩個或兩個以上的監(jiān)察機(jī)關(guān)都認(rèn)為自己對某一監(jiān)察事項(xiàng)有或無管轄權(quán)時，經(jīng)平等協(xié)商仍不能解決的，應(yīng)當(dāng)報請共同的上級監(jiān)察機(jī)關(guān)確定管轄權(quán)歸屬。

3.監(jiān)察機(jī)關(guān)與其他機(jī)關(guān)的法律關(guān)系

為充分有效地發(fā)揮監(jiān)察監(jiān)督的功能，監(jiān)察機(jī)關(guān)必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，監(jiān)察制度要與人大制度、司法執(zhí)法制度相銜接。這就需要從法教義學(xué)立場對相關(guān)法律規(guī)范進(jìn)行體系化闡釋，厘清監(jiān)察機(jī)關(guān)與黨委、人大及其常委會、司法機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門的法律關(guān)系。

（1）監(jiān)察機(jī)關(guān)與黨委的關(guān)系。我國《監(jiān)察法》規(guī)定監(jiān)察工作堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，這為黨領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)察工作夯實(shí)了法律基礎(chǔ)。黨的領(lǐng)導(dǎo)是全面領(lǐng)導(dǎo)，內(nèi)嵌著監(jiān)督之義。各級監(jiān)察委員會應(yīng)當(dāng)在同級黨委的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作并接受監(jiān)督，各級黨委對監(jiān)察委員會的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督在監(jiān)察委員會與黨的紀(jì)律檢查委員會合署辦公體制中得到體現(xiàn)。在合署辦公體制中，對監(jiān)察委員會第一位的也是最有效的監(jiān)督是黨委監(jiān)督。⑥

（2）監(jiān)察機(jī)關(guān)與人大及其常委會的關(guān)系。監(jiān)察機(jī)關(guān)由本級人大產(chǎn)生，對其負(fù)責(zé)并受其監(jiān)督。根據(jù)我國《憲法》《監(jiān)察法》的有關(guān)規(guī)定，權(quán)力機(jī)關(guān)對監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督蘊(yùn)含三方面要義。其一，從憲法地位來看，權(quán)力機(jī)關(guān)高于監(jiān)察機(jī)關(guān)。在我國，全國人民代表大會統(tǒng)一行使國家權(quán)力，行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)的配置都必須遵循這一前提。其二，從權(quán)力淵源看，監(jiān)察機(jī)關(guān)由權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生，對權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，并向同級人大常委會作專項(xiàng)工作報告。其三，從監(jiān)督關(guān)系看，監(jiān)察機(jī)關(guān)受權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督。根據(jù)我國《憲法》《監(jiān)察法》的有關(guān)規(guī)定，人大及其常委會監(jiān)督監(jiān)察機(jī)關(guān)的方式包括：選舉、罷免監(jiān)察委員會主任;任免監(jiān)察委員會副主任、委員;聽取和審議專項(xiàng)工作報告，組織執(zhí)法檢查;提出詢問和質(zhì)詢。同時，根據(jù)《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于國家監(jiān)察委員會制定監(jiān)察法規(guī)的決定》，全國人大常委會有權(quán)撤銷同憲法和法律相抵觸的監(jiān)察法規(guī)。

（3）監(jiān)察機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門的關(guān)系。我國《憲法》《監(jiān)察法》規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)違法犯罪案件應(yīng)當(dāng)與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門互相配合、互相制約，《監(jiān)察法》并將此作為一項(xiàng)基本原則貫穿監(jiān)察權(quán)運(yùn)行全過程。這一原則的要義有三方面：其一，權(quán)力分工是配合和制約的前提。憲法對權(quán)力的列舉也是對權(quán)力行使的限制。⑦我國憲法法律確定了監(jiān)察權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)和執(zhí)法權(quán)的職責(zé)界限，既保障各項(xiàng)職權(quán)的法定專屬性，又使其在法律范圍內(nèi)各自發(fā)揮功能并相互配合、相互制約，實(shí)現(xiàn)法治反腐的目的。其二，互相配合是工作程序上的銜接。各機(jī)關(guān)在工作程序上彼此尊重、互相配合，共同服從憲法和法律;同時，配合是為了追求程序效率，各機(jī)關(guān)在依法履職的基礎(chǔ)上互相支持，使國家反腐敗工作高效開展。其三，互相制約是權(quán)力運(yùn)行的重心。為防止實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)不加判斷地直接以監(jiān)察調(diào)查結(jié)論為辦案依據(jù)，需要強(qiáng)調(diào)互相制約是彼此雙向制約，“每一機(jī)關(guān)都對其他機(jī)關(guān)形成一定制約，同時它也成為其他機(jī)關(guān)制約的對象”⑧。

二、監(jiān)察權(quán)的內(nèi)容及基本屬性和作用范圍

監(jiān)察權(quán)的內(nèi)容與基本屬性是其內(nèi)核。采用法教義學(xué)方法進(jìn)行闡釋，這一內(nèi)核可描述為基本構(gòu)造的復(fù)合型、基本屬性的多元性。與此相對應(yīng)，監(jiān)察權(quán)的作用范圍具有包容性。

1.監(jiān)察權(quán)的基本構(gòu)造

（1）監(jiān)督權(quán)、調(diào)查權(quán)與處置權(quán)“三權(quán)”一體。根據(jù)我國《監(jiān)察法》的有關(guān)規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)，對公職人員依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政從業(yè)以及道德操守情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，有權(quán)采取包括留置在內(nèi)的12項(xiàng)調(diào)查措施，并有權(quán)依法作出政務(wù)處分決定、進(jìn)行問責(zé)、移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴。這就將監(jiān)督權(quán)、調(diào)查權(quán)和處置權(quán)有效統(tǒng)合起來，有利于監(jiān)察權(quán)順暢運(yùn)行。

（2）執(zhí)紀(jì)權(quán)與執(zhí)法權(quán)“兩權(quán)”融合。根據(jù)我國《監(jiān)察法》《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》的有關(guān)規(guī)定及黨中央關(guān)于深化國家監(jiān)察體制改革的決策部署，監(jiān)察執(zhí)法權(quán)與黨內(nèi)執(zhí)紀(jì)權(quán)具有融合性。一是在組織形式上，監(jiān)察委員會與黨的紀(jì)律檢查委員會合署辦公決定了執(zhí)紀(jì)權(quán)和執(zhí)法權(quán)融合于同一組織載體。二是在職責(zé)承擔(dān)上，監(jiān)察委員會的職責(zé)是監(jiān)督調(diào)查處置，黨的紀(jì)律檢查委員會的職責(zé)是監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)，二者具有相融性、銜接性。三是在工作原則上，黨的紀(jì)律處分工作堅持“懲前毖后、治病救人”的原則，國家監(jiān)察工作堅持“懲戒與教育相結(jié)合，寬嚴(yán)相濟(jì)”的原則，二者具有高度的一致性。執(zhí)紀(jì)權(quán)與執(zhí)法權(quán)“兩權(quán)”融合、一體運(yùn)行，能夠?qū)Ⅻh內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察有機(jī)統(tǒng)一起來，形成紀(jì)法合力。

（3）教育權(quán)與懲戒權(quán)“兩權(quán)”交融。我國《監(jiān)察法》《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》都強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)教育，實(shí)行懲戒與教育相結(jié)合。教育既是懲戒的前置程序，又伴隨整個懲戒過程。黨紀(jì)處分和監(jiān)察處置都是對處分（處置）對象的懲戒，懲戒的前提是調(diào)查清楚違紀(jì)違法犯罪事實(shí)。國家監(jiān)察調(diào)查和黨內(nèi)執(zhí)紀(jì)調(diào)查不僅要依據(jù)我國《監(jiān)察法》等法律法規(guī)和黨章黨規(guī)收集證據(jù)、查明事實(shí)，還要深入剖析被調(diào)查人的思想根源，用黨章黨規(guī)黨紀(jì)對被調(diào)查人進(jìn)行理想信念和思想政治教育。這既是“懲戒與教育相結(jié)合”原則的要求，也體現(xiàn)了教育權(quán)與懲戒權(quán)“兩權(quán)”交融。

2.監(jiān)察權(quán)的基本屬性

（1）政治性與法律性相統(tǒng)一。監(jiān)察委員會是實(shí)現(xiàn)黨和國家自我監(jiān)督的政治機(jī)關(guān)，不是行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)。⑨監(jiān)察委員會作為政治機(jī)關(guān)，政治屬性是其第一屬性、根本屬性。⑩同時，監(jiān)察委員會是憲法上的國家機(jī)構(gòu)。為保證監(jiān)察權(quán)對所有行使公權(quán)力的人員具有一體遵循的制度效力，有必要將其納入法律權(quán)力體系，以國家法律保障和規(guī)范其運(yùn)行，使政治監(jiān)督與法律監(jiān)督有機(jī)結(jié)合。因此，“旨在實(shí)現(xiàn)反腐敗目標(biāo)的監(jiān)察權(quán)，既有政治權(quán)力的性質(zhì)，也有法律權(quán)力的特征，是具有中國特色的監(jiān)察權(quán)”B11。

（2）懲戒性與預(yù)防性相統(tǒng)一。監(jiān)察處置和黨紀(jì)處分都旨在通過懲戒進(jìn)行教育，達(dá)到預(yù)防違紀(jì)違法犯罪的目的。我國《監(jiān)察法》強(qiáng)調(diào)，監(jiān)察工作要“加強(qiáng)法治教育和道德教育，構(gòu)建不敢腐、不能腐、不想腐的長效機(jī)制”，這明確了國家監(jiān)察工作和反腐敗工作的最終指向。B12《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》明確規(guī)定，黨紀(jì)處分要“加強(qiáng)教育、管理和監(jiān)督，把紀(jì)律挺在前面，注重抓早抓小、防微杜漸”，并規(guī)定了監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”，其中“常態(tài)”“大多數(shù)”情形是教育批評、防微杜漸式的治病救人，側(cè)重于預(yù)防;予以黨紀(jì)重處分的情形是“少數(shù)”;對嚴(yán)重違紀(jì)、涉嫌違法者進(jìn)行立案審查的情形是“極少數(shù)”。“四種形態(tài)”是監(jiān)察機(jī)關(guān)的工作模式，呈現(xiàn)出教育預(yù)防為主、懲治處分為輔的格局。

（3）創(chuàng)制性與執(zhí)行性相統(tǒng)一?！度珖嗣翊泶髸?wù)委員會關(guān)于國家監(jiān)察委員會制定監(jiān)察法規(guī)的決定》明確了國家監(jiān)察委員會制定監(jiān)察法規(guī)的職權(quán)。據(jù)此，就能夠形成包括監(jiān)察領(lǐng)域的基本法律（《監(jiān)察法》）、配套法律（政務(wù)處分法、監(jiān)察官法等）和監(jiān)察法規(guī)在內(nèi)的系統(tǒng)完備、科學(xué)有效的監(jiān)察法律規(guī)范體系，為監(jiān)察權(quán)運(yùn)行提供充足的法律制度供給和保障。監(jiān)察機(jī)關(guān)作為行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)，執(zhí)行監(jiān)察法律法規(guī)是其基本職責(zé)。國家監(jiān)察權(quán)集合了監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)和執(zhí)行權(quán)，這是保障國家監(jiān)察委員會依法履行最高監(jiān)察機(jī)關(guān)職責(zé)的現(xiàn)實(shí)需要。

3.監(jiān)察權(quán)的作用范圍

我國《監(jiān)察法》的立法目的之一是實(shí)現(xiàn)監(jiān)察全覆蓋，這意味著監(jiān)察權(quán)的作用范圍極具包容性。其一，覆蓋所有公職人員。我國《監(jiān)察法》第3條、第15條分別以概括式規(guī)定、列舉式規(guī)定明確了監(jiān)察對象是“所有行使公權(quán)力的公職人員”，并明確了公職人員的主要類型。實(shí)踐中，準(zhǔn)確劃定監(jiān)察對象的范圍是有效開展監(jiān)察工作的前提條件。認(rèn)定監(jiān)察對象的標(biāo)準(zhǔn)之一是公職身份，所有履行公職的人員都在監(jiān)察工作覆蓋范圍之內(nèi)，皆需接受監(jiān)察。其二，覆蓋所有類型的公權(quán)力。我國《監(jiān)察法》第15條列舉了公職人員所屬機(jī)關(guān)，這些機(jī)關(guān)都擁有一定的公權(quán)力。從公權(quán)力的類型看，國家監(jiān)察覆蓋全部公權(quán)力，包括立法權(quán)、行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán);從行使公權(quán)力的主體看，國家監(jiān)察覆蓋所有行使公權(quán)力的國家機(jī)關(guān)，包括人大和“一府兩院”。其三，覆蓋整個履職過程。國家監(jiān)察覆蓋公權(quán)力運(yùn)行的整個過程。公權(quán)力運(yùn)行的過程，即公職人員行使公權(quán)力、履行職責(zé)的過程?！肮珯?quán)行為”是認(rèn)定監(jiān)察對象的另一標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)察全覆蓋就是要形成對“公權(quán)行為”事前、事中、事后的全過程監(jiān)督。