王嘉

[摘要]2019年10月31日國務院發(fā)布新的《食品安全法實施條例》，其從多個角度、不同層次，對我國食品安全問題進行了系統(tǒng)的整合和梳理，對食品安全的各個領(lǐng)域、各個環(huán)節(jié)做了科學的監(jiān)管安排，在立法層面上將食品安全納入社會共治的軌道中，通過多種具體的制度體系，確立了食品安全社會共治的治理模式，推動了統(tǒng)一、科學、高效的食品安全監(jiān)管體系的建構(gòu)。

[關(guān)鍵詞] 《食品安全法實施條例》;社會共治;食品安全

中圖分類號：F203文獻標識碼：A DOI：10.16465/j.gste.cn431252ts.202005

食品安全問題關(guān)乎民眾的身體健康和生命安全。當前階段，隨著我國經(jīng)濟和社會事業(yè)的不斷進步，食品安全領(lǐng)域也在發(fā)生著深刻變化。普通民眾食品安全意識的逐步提高，以及對食品安全問題的“零容忍”，反映了人民群眾日益增長的對美好生活的需求，而這一需求與食品安全問題監(jiān)管和治理不平衡不充分之間的深刻矛盾，正是推動我國社會各個階層與不同群體共同參與構(gòu)建食品安全監(jiān)督與管理體系，實現(xiàn)食品安全領(lǐng)域社會共治、全民參與的重要契機[1]。

食品安全問題涉及多個環(huán)節(jié)和不同領(lǐng)域，對這一問題的監(jiān)管需要政府、企業(yè)、個人、行業(yè)協(xié)會等多主體共同參與，群策群力。其中，行政主管部門必然會因其公權(quán)力的權(quán)威性在食品安全監(jiān)管工作中居于主導地位。但現(xiàn)代社會的復雜程度逐步深化，行政監(jiān)管的有限性和公權(quán)力自身的局限性使得政府在一些社會問題的管理上存在低效性[2]。這種局限性，在食品安全這種涉及國計民生而又亟待有效規(guī)制的領(lǐng)域，極容易引發(fā)嚴重的社會問題。因此，引入社會其他力量共同參與、配合、監(jiān)督和管理尤為必要。食品安全法相關(guān)理論研究與司法實踐的逐步深化，亦為我國將食品安全監(jiān)管問題引入社會共治提供了理論基礎(chǔ)與有益借鑒[3]。

1 我國食品安全監(jiān)管的發(fā)展歷程及現(xiàn)實困境

我國食品安全的核心問題仍然是食品安全監(jiān)管模式和體系的建構(gòu)。以往主要是行政主管部門主動監(jiān)督和管理，監(jiān)管模式上經(jīng)歷了從多部門分塊監(jiān)管，到由單一部門集中統(tǒng)一監(jiān)管的過程。2013年，國家食品藥品監(jiān)督管理總局成立，將過去食品衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)產(chǎn)品、工商業(yè)產(chǎn)品等分屬不同部門的監(jiān)管權(quán)力，集中統(tǒng)一于食品藥品監(jiān)督管理總局，形成了以一個強力部門為主導，統(tǒng)一行使監(jiān)管職能的食品安全監(jiān)管體制。這種有效整合資源配置的方式，杜絕了各個監(jiān)管部門間的相互推諉、扯皮現(xiàn)象。但監(jiān)管機構(gòu)和體制改革后，食品安全事故仍大量存在。市場經(jīng)濟體制改革日漸深化的時代背景下，處于被監(jiān)管地位的食品企業(yè)數(shù)量眾多，形式各異，政府有限的監(jiān)管力量和手段明顯無法適應食品領(lǐng)域的大量事務和復雜形勢，再加上行政問責缺位、法律法規(guī)不健全、監(jiān)管執(zhí)法人員素質(zhì)良莠不齊等問題的存在，依靠行政監(jiān)管部門單方面的監(jiān)管顯得捉襟見肘。

因此，在我國食品安全監(jiān)管體系的建構(gòu)問題上，除了依托各級政府和專門機構(gòu)統(tǒng)一協(xié)調(diào)領(lǐng)導和各級食品安全監(jiān)督管理部門分管配合監(jiān)管，還應積極地引入市場主體監(jiān)督和第三方主體監(jiān)督的模式，在強調(diào)行政部門監(jiān)管的基礎(chǔ)上，保障全體社會參與人依法有效地行使其知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)[4]。目前，我國對食品安全社會共治的概念已經(jīng)得到官方首肯和學界的廣泛討論。2015年10月1日起施行的《食品安全法》，首次從立法層面對食品行業(yè)協(xié)會、社會團體、新聞媒體、群眾監(jiān)督等監(jiān)管做出了鼓勵性的規(guī)定，確定了社會其他主體共同參與食品安全監(jiān)管的創(chuàng)新理念[5]，指明了食品安全問題社會共治的原則和方向，突破了單一的監(jiān)管模式，保障社會全體參與人依法、有序地加入食品安全問題共同治理的行列中，推動了全社會共同構(gòu)建和完善多食品安全社會共治的多元化監(jiān)管模式與監(jiān)管體系。

盡管我國在法律上明確了食品安全社會共治的理念，但從理念到實踐還是有很長一段路要走?，F(xiàn)有的食品安全治理模式和體系仍有賴于行政部門的強力執(zhí)法，帶有明顯的傳統(tǒng)行政模式重政府包攬、輕社會參與的特征，其他主體如行業(yè)協(xié)會、社會團體、新聞媒體、消費者等仍處于被動地位。政府僅是進行法律法規(guī)的宣講培訓，鼓勵媒體輿情監(jiān)督和消費者舉報，卻沒有將社會其他主體參與的手段和方法具體化[6]，社會其他主體實踐中仍受到多方面限制，發(fā)揮空間相當有限。這一現(xiàn)狀與當前深化機構(gòu)和行政體制改革的整體基調(diào)明顯相悖，也不利于相關(guān)領(lǐng)域社會共治的和諧推進。但新《食品安全法實施條例》（以下簡稱“條例”）的諸多舉措，明顯改變了這一傳統(tǒng)風向。

2 新《食品安全法實施條例》對社會共治理念的深化

2.1 社會共治模式中，責任細化是基礎(chǔ)

此前我國宏觀的管理框架中對行政機關(guān)的責任分配和承擔問題的規(guī)定并不明確。條例中，將食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)主要負責人的相關(guān)責任內(nèi)容、學校等集中用餐單位的食品生產(chǎn)安全責任、生產(chǎn)經(jīng)營、貯存運輸、追溯體系、市場退出全過程等一系列問題精細化，明確了監(jiān)管要求，輔之以食品生產(chǎn)經(jīng)營者“黑名單”制度、信用聯(lián)合懲戒等現(xiàn)代化行政手段，在食品安全領(lǐng)域的不同層級、多個主體之間明確責任分配與承擔，具有極強的可適用性和可操作性。此外，條例首次將食品安全責任落實到個人，為督促落實生產(chǎn)經(jīng)營者主體責任提供更具操作性的制度規(guī)范，將全社會各方主體都納入社會共治的軌道中來。

2.2 社會共治模式中，企業(yè)自律是關(guān)鍵

食品生產(chǎn)與銷售過程中，企業(yè)是參與度最廣泛的第一責任主體，處于監(jiān)管的“中間地帶”，是監(jiān)管的關(guān)鍵。企業(yè)自律要求企業(yè)自覺遵守法律法規(guī)，依法經(jīng)營。我國被監(jiān)管的食品企業(yè)數(shù)量眾多，情況千差萬別，牽涉領(lǐng)域廣泛，加之逃避監(jiān)管的手段不斷翻新，導致實踐中監(jiān)管的難度在不斷增大[7]。同時應當明確，食品安全事故頻發(fā)，明顯不是個別企業(yè)缺乏相應的知識儲備，更非對法律理解存在偏差，而是在資本的侵蝕下，唯利是圖的經(jīng)營觀念大行其道。因此，僅僅加強對企業(yè)所謂的教育培訓或提供行政指導等做法可能并無多大實效。條例以國家法律的強制力明確和細化了食品企業(yè)責任，同時在食品安全領(lǐng)域的行政許可上，對行政命令等監(jiān)督管理方面進行了很大程度的細化，以外部強力干預促使企業(yè)加強自律，為食品生產(chǎn)和銷售企業(yè)參與食品安全社會共治，實現(xiàn)企業(yè)自律奠定了堅實基礎(chǔ)。

2.3 社會共治模式中，提高其他主體參與度是核心

首先，條例加強了食品安全監(jiān)管的信息交流。從頂層設計上規(guī)定了政府食品監(jiān)管部門會同其他有關(guān)部門，共同構(gòu)建食品安全風險交流渠道，推動不同部門間信息共享機制的構(gòu)建，對于食品安全多個部門、不同層次、不同環(huán)節(jié)的共同參與具有積極影響。信息的交流和溝通亦可保障黑名單制度和信用懲戒制度的有力實施[8]。

其次，條例在保障公眾參與方面有了質(zhì)的提升。條例明確規(guī)定了國家將食品安全知識納入國民素質(zhì)教育，普及食品安全領(lǐng)域的科學知識和法律常識，這一舉措能夠有效提升我國廣大人民群眾對于食品安全監(jiān)管問題的科學意識和認知，為食品安全領(lǐng)域社會共治打下廣泛而堅實的群眾基礎(chǔ)。

最后，條例明確了吹哨人制度，確立群眾舉報的獎勵機制。政府將構(gòu)建食品安全違法行為的群眾舉報獎勵制度，對舉報事實查證屬實的，給予舉報人一定的物質(zhì)獎勵。同時，為鼓勵違規(guī)企業(yè)內(nèi)部人員參與，舉報本人所在企業(yè)食品安全重大違法行為的，應當加大獎勵力度。此外，條例強調(diào)應對舉報人信息保密以保障舉報人的權(quán)益。吹哨人制度鼓勵民眾積極參與食品安全監(jiān)管，極大地調(diào)動了廣大公眾參與食品安全監(jiān)管的積極性，對我國食品安全監(jiān)管社會共治有極大的促進作用。

3 結(jié) 論

綜上所述，條例從制度上鼓勵社會主體切實參與到食品安全領(lǐng)域的監(jiān)管中去，以構(gòu)建完善的國家食品安全監(jiān)管平臺和監(jiān)督反饋機制，對于食品安全監(jiān)管社會共治合力的形成，以及有效預防食品安全事故的發(fā)生具有重大意義。

參考文獻

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