謨楊

摘要中國的環(huán)境治理模式歷經(jīng)了“政府單一管制”與“政府監(jiān)管輔以公眾參與”兩個(gè)階段，目前正走向“政府、企業(yè)、公眾共治”的新?階段。在當(dāng)下中國的環(huán)境治理實(shí)踐中，已呈現(xiàn)出若干政府、企業(yè)、公眾三者共治之端倪。中國學(xué)者普遍認(rèn)為，構(gòu)建環(huán)境多元共治體系?的關(guān)鍵在于政府、企業(yè)、公眾三類共治主體應(yīng)當(dāng)在明確各自職責(zé)分工的基礎(chǔ)上展開合作，即在政府、企業(yè)、公眾三者之間構(gòu)建一個(gè)“配?合與協(xié)作”機(jī)制。但本文認(rèn)為：①政府、企業(yè)、公眾三類共治主體自身均存在客觀不足型和主觀過當(dāng)型兩種原生缺陷，客觀不足型原生?缺陷包括政府的監(jiān)管能力不足、企業(yè)的履責(zé)能力不足和公眾的參與能力不足，主觀過當(dāng)型原生缺陷則包括政府的監(jiān)管力度失范、企業(yè)?的逐利本性難遏和公眾的無序參與凸顯。②政府、企業(yè)、公眾三者的客觀不足型原生缺陷可以通過“配合與協(xié)作”機(jī)制得以解決，但?對于三者的主觀過當(dāng)型原生缺陷，“配合與協(xié)作”機(jī)制則顯得相對無力，因而需要另行構(gòu)建一個(gè)可以應(yīng)對三者主觀過當(dāng)型原生缺陷的?新機(jī)制。故本文建議：①未來中國應(yīng)當(dāng)在維持“配合與協(xié)作”機(jī)制的基礎(chǔ)上，充分利用政府、企業(yè)、公眾三類共治主體之間的制約關(guān)?系，另而構(gòu)建一個(gè)可以應(yīng)對三者主觀過當(dāng)型原生缺陷的“限制與制衡”機(jī)制。②通過“配合與協(xié)作”機(jī)制與“限制與制衡”機(jī)制的雙軌?并行，規(guī)避三類共治主體的治理行為失范風(fēng)險(xiǎn)，確保中國環(huán)境多元共治體系穩(wěn)定運(yùn)行。

關(guān)鍵詞?環(huán)境治理;多元共治;共治主體;原生缺陷;制衡機(jī)制

中圖分類號?D922.68?文獻(xiàn)標(biāo)識碼?A 文章編號?1002?-2104（2020）06-0116-10 DOI：?10.12062/cpre.?20200125

環(huán)境多元共治是指改變傳統(tǒng)的政府作為單一主體進(jìn) 行環(huán)境治理的一元治理模式，在引入企業(yè)與公眾作為共同 治理主體的基礎(chǔ)上，形成的政府、企業(yè)、公眾三者共同參與 環(huán)境治理的新模式。自黨的十八屆五中全會正式提出構(gòu) 建“政府、企業(yè)、公眾共治的環(huán)境治理體系”以來，中國學(xué) 者對環(huán)境多元共治進(jìn)行了較為系統(tǒng)化的研究。然而在目 前學(xué)界的相關(guān)探索中，并未對三類共治主體可能存在的治 理失范行為給予足夠的重視?；诖?，本文擬從政府、企 業(yè)、公眾三者之間的相互制約關(guān)系人手，通過在環(huán)境多元 共治體系中構(gòu)建制衡機(jī)制，規(guī)避三類共治主體的治理失范 風(fēng)險(xiǎn)。

1中國環(huán)境多元共治體系之歷史溯源

自1973年中國首次召開全國環(huán)境保護(hù)會議并正式啟 動環(huán)境治理工作以來，中國的環(huán)境治理模式經(jīng)歷了從管理 到參與式管理，再到治理的變遷過程[1]o在中國環(huán)境治理 的早期，囿于當(dāng)時(shí)特定的歷史條件以及人們認(rèn)知水平的局 限，環(huán)境問題一直被視為自然演化問題以及因治理技術(shù)落 后所導(dǎo)致的問題，而并未從公共問題的角度尋求解決⑵。 中國當(dāng)時(shí)所采取的環(huán)境治理模式為政府通過行政管制手 段直接對污染企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管，即一種以政府為主導(dǎo)的單一 管制型環(huán)境治理模式。具體如圖1所示。

然而，在政府單一管制型環(huán)境治理模式運(yùn)行的數(shù)十年 間，中國的環(huán)境污染問題非但沒能得到徹底解決，反而愈發(fā) 趨于嚴(yán)重。隨著經(jīng)濟(jì)社會的高速發(fā)展以及國內(nèi)環(huán)境污染形 勢的不斷變化，政府作為單一主體進(jìn)行環(huán)境治理的能力不 足問題逐漸凸顯。而與此同時(shí)，放眼國際間，被喻為環(huán)境信 息公開制度發(fā)展里程碑的《奧胡斯公約》（Aarhus Convention）在歐洲得以通過，該公約作為當(dāng)時(shí)規(guī)定環(huán)境信 息公開制度最為系統(tǒng)的國際法律文件，在世界范圍內(nèi)引起 了極大的反響[3]o而在美國，通過聯(lián)邦政府制定的《國家環(huán) 境政策法》（National Environmental Policy Act）中所創(chuàng)設(shè)的 環(huán)境影響評價(jià)制度，美國首次以法律的形式確立了公眾參 與環(huán)境保護(hù)的制度設(shè)計(jì)⑷，在此基礎(chǔ)上，美國環(huán)保局進(jìn)一 步制定了《美國環(huán)保局公眾參與政策》（Public Involvement Policy of the U.S. Environmental Protection Agency），系統(tǒng) 地建立起一套政策目標(biāo)明確、參與主體廣泛、可操作性強(qiáng) 的環(huán)境公眾參與制度[5]?？梢?，作為政府單一管制型環(huán)境 治理模式的重要補(bǔ)充，在環(huán)境治理中引人信息公開與公眾 參與已經(jīng)逐漸成為國際社會的主流選擇。在此背景下， 2014年中國新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》正式確立了信息公開 和公眾參與制度，并將公眾定位為政府對企業(yè)監(jiān)管過程中 的監(jiān)督者。至此，中國形成了以政府對企業(yè)的監(jiān)管為主 導(dǎo)、輔以公眾參與為補(bǔ)充的環(huán)境治理模式，具體如圖2 所示。

近年來，隨著環(huán)境問題的嚴(yán)重性、綜合性和復(fù)雜性特 征不斷凸顯，環(huán)境問題的治理模式亦期待進(jìn)行相應(yīng)的優(yōu) 化，其中新型合作式環(huán)境治理模式（Cooperative Environmental Governance ）逐漸得到國內(nèi)外學(xué)者的普遍認(rèn) 同回。有學(xué)者指出，在共同目標(biāo)的指引下，由私人企業(yè)、公 眾、政府機(jī)構(gòu)和非政府組織合作進(jìn)行環(huán)境治理，比任何一 類主體單獨(dú)進(jìn)行環(huán)境治理更有成效E。這種合作式的環(huán) 境治理模式有利于政府制定出科學(xué)的環(huán)境政策，從而提高 環(huán)境政策的可接受度和實(shí)施時(shí)的流暢度曰。對于在國際 逐漸占據(jù)主流地位的合作式環(huán)境治理模式的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，中 國采取了予以吸收借鑒的積極態(tài)度。在全面深化改革的 宏大背景下，2015年黨的十八屆五中全會正式提出構(gòu)建 “政府、企業(yè)、公眾共治的環(huán)境治理體系”。2016年，這一 環(huán)境多元共治理念被正式寫入中國“十三五”規(guī)劃，成為 指引中國未來一段時(shí)期內(nèi)環(huán)境治理模式改革與發(fā)展的風(fēng) 向標(biāo)。

事實(shí)上，環(huán)境多元共治不僅是概念上的立新，在當(dāng)下 中國的環(huán)境治理實(shí)踐中，亦已呈現(xiàn)出若干政府、企業(yè)、公眾 三者共治之端倪。例如在企業(yè)參與環(huán)境治理方面，2015 年1月國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治 理的意見》，提出通過市場化運(yùn)作的方式吸引和擴(kuò)大社會 資本進(jìn)入環(huán)境治理領(lǐng)域，提升環(huán)境治理的效率和專業(yè)化水 平。事實(shí)上，中國對于專業(yè)環(huán)境治理企業(yè)的需求量正逐步 上升，特別是自中國開展生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革以 來，政府通過生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商與訴訟程序追索了大 量生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用，此時(shí)便需要專門的第三方環(huán)境治理 企業(yè)來具體執(zhí)行生態(tài)環(huán)境修復(fù)任務(wù)。政府索賠與企業(yè)治 理兩者有機(jī)結(jié)合，是未來中國生態(tài)環(huán)境修復(fù)工作的科學(xué)選 擇。除此之外，通過 PPP 模式（Public-Private Partnership） 實(shí)現(xiàn)政府與私人企業(yè)之間的環(huán)境治理合作，亦是中國環(huán)境 治理體系發(fā)展創(chuàng)新的重要方向之一。有學(xué)者指出，未來中 國每年的綠色投資需求將達(dá)到2萬億至4萬億元，但財(cái)政 每年只能投入3 000億元，占比僅15%左右，其他85%以 上的綠色投資需要來自社會資本。而PPP模式有助于發(fā) 揮市場的作用，促進(jìn)地方政府管理理念的創(chuàng)新，推進(jìn)環(huán)境 治理的專業(yè)化和規(guī)?；? ]。在PPP模式中，除了由政府與 企業(yè)合作提供公共服務(wù)外，公眾亦可以作為監(jiān)督者而倒逼 環(huán)境治理PPP項(xiàng)目在識別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行與移交全過程 中的質(zhì)效提升[10]。再者，在國務(wù)院于2015年8月印發(fā)的 《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》中，提出通過大數(shù)據(jù)技術(shù)提 高社會治理的精準(zhǔn)性和有效性，促進(jìn)政府監(jiān)管和社會監(jiān)督 有機(jī)結(jié)合。在大數(shù)據(jù)環(huán)境下，國家機(jī)構(gòu)、社會組織和公民 所掌握的數(shù)據(jù)信息可以得到充分的交換和互補(bǔ)，多元治理 主體之間的溝通和交流也更為便利?，從而為多元主體 高效參與國家治理的提供了必要條件。

正如研究社會共治制度的學(xué)者所言，近年來中國許多 地方政府的社會管理創(chuàng)新的實(shí)踐探索已經(jīng)蘊(yùn)含了社會共 治的理念[12]。而在環(huán)境治理領(lǐng)域內(nèi)，政府、企業(yè)、公眾三 者的聯(lián)系正趨于緊密，隨著三類共治主體之間交流與合作 的不斷深入，政府、企業(yè)、公眾共治的環(huán)境多元共治體系之 雛形亦在逐步形成。

2多元共治主體間相互關(guān)系研究評述

如前文所述，現(xiàn)階段中國環(huán)境多元共治體系的基本特 征主要體現(xiàn)于政府、企業(yè)、公眾三者之間的配合與協(xié)作，而 這也恰與大多數(shù)學(xué)者所持的觀點(diǎn)相契合。例如法學(xué)領(lǐng)域 內(nèi)的學(xué)者普遍認(rèn)為，環(huán)境多元共治是盡職的政府、守法的 企業(yè)和積極參與的公眾三者之間形成的良性互動'13 ]，環(huán) 境多元共治的基礎(chǔ)不是控制，而是社會調(diào)整機(jī)制下政府、 市場、公眾三者協(xié)調(diào)、持續(xù)的互動與合作[14]。從解釋論的 視角來看，環(huán)境多元共治的基本特征在于治理方式的合作 性，需要在各治理主體之間建立合作與協(xié)商的伙伴關(guān)系， 確立共同的生態(tài)環(huán)境目標(biāo)'15 ]。為了塑造與共治格局相匹 配的法治形態(tài)，需要確立政府、社群和市場各就其位、相互 借力的三強(qiáng)結(jié)構(gòu)，形塑“政府的歸政府、市場的歸市場、社 會的歸社會”的制度樣態(tài)[16]。而管理學(xué)領(lǐng)域內(nèi)的學(xué)者亦持 類似觀點(diǎn)，如有學(xué)者在公共治理理論的視域下展開研究， 指出政府、市場主體與公民社會團(tuán)體都不應(yīng)成為唯一的治 理主體，只有三者互動合作才是環(huán)境治理的必然選擇[17 ]。

也有學(xué)者援引多中心治理理論對環(huán)境多元共治體系進(jìn)行 解讀，指出中國的環(huán)境治理需要多元主體共同參與，應(yīng)當(dāng) 通過民主協(xié)商與合作等方式發(fā)起集體行動，以實(shí)現(xiàn)共同利 益[18]o而落實(shí)到環(huán)境多元共治體系的實(shí)踐應(yīng)用層面，有 學(xué)者指出應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)政府、企業(yè)、公眾三者在環(huán)境治理工作 中的互動協(xié)作，以應(yīng)對灣區(qū)城市群地區(qū)復(fù)雜自然生態(tài)系統(tǒng) 的治理難題[19] o針對未受到足夠重視的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問 題，有學(xué)者指出應(yīng)當(dāng)在農(nóng)村地區(qū)建立多主體共同參與的綜 合治理體系，充分發(fā)揮各共治主體的優(yōu)勢，采取分工合作 等方式予以統(tǒng)籌解決[20]o

縱觀諸多學(xué)者從不同角度展開的相關(guān)論述，不難發(fā)現(xiàn) 學(xué)界普遍認(rèn)為構(gòu)建環(huán)境多元共治體系的關(guān)鍵在于政府、企 業(yè)、公眾三類共治主體應(yīng)當(dāng)在明確各自職責(zé)分工的基礎(chǔ)上 展開合作，即在政府、企業(yè)、公眾三者之間構(gòu)建一個(gè)“配合 與協(xié)作”機(jī)制。然而筆者認(rèn)為，這一觀點(diǎn)恰恰折射出學(xué)界 似乎尚未走出孤立看待政府、企業(yè)、公眾三類共治主體的 窠臼，因而在事實(shí)上將環(huán)境多元“共治”理解成了多元主 體“分治”的集合：通過預(yù)設(shè)政府、企業(yè)、公眾三者的角色 分工，將政府、企業(yè)、公眾分別定位為監(jiān)管者、履責(zé)者、監(jiān)督 者，形成了一種政府、企業(yè)、公眾三類主體“各司其職”再 “相互配合”的環(huán)境多元共治理念，具體如圖3所示。

實(shí)際上，在環(huán)境多元共治體系中，政府、企業(yè)、公眾三 者之間是存在緊密的動態(tài)聯(lián)系的，故應(yīng)當(dāng)以整體化的思維 來對此三類共治主體進(jìn)行考量，這也是實(shí)現(xiàn)環(huán)境多元“共 治”的應(yīng)有之義。而如果以靜態(tài)的視角孤立地看待政府、 企業(yè)、公眾三者，將其分別定位為監(jiān)管者、履責(zé)者、監(jiān)督者， 就無異于走回了“以政府監(jiān)管為主導(dǎo)、輔以公眾參與”的 環(huán)境治理模式的老路，這不僅與環(huán)境多元“共治”的基本 理念相悖離而無法體現(xiàn)出多元“共治”的特征和優(yōu)勢，事 實(shí)上也無從構(gòu)建起真正意義上的環(huán)境多元共治體系。

3多元共治主體原生缺陷類型化分析

之所以黨和國家在新的歷史時(shí)期提出構(gòu)建政府、企 業(yè)、公眾共治的環(huán)境多元共治體系，正是因?yàn)檎鳛閭?統(tǒng)的單一治理主體，在進(jìn)行環(huán)境治理時(shí)存在一定的原生缺 陷，而在企業(yè)和公眾二者加入并形成環(huán)境多元共治之后， 可以幫助政府克服其在單方面進(jìn)行環(huán)境治理時(shí)可能衍生 出的一系列問題。但事實(shí)上，不僅作為共治主體之一的政 府自身存在原生缺陷，納入共治主體范疇的企業(yè)和公眾同 樣存在一定的原生缺陷，而三者的原生缺陷可以進(jìn)一步分 為兩種類型：一類是客觀不足型原生缺陷，包括政府的監(jiān) 管能力不足、企業(yè)的履責(zé)能力不足和公眾的參與能力不 足;另一類是主觀過當(dāng)型原生缺陷，包括政府的監(jiān)管力度 失范、企業(yè)的逐利本性難遏和公眾的無序參與凸顯。

3.1客觀不足型原生缺陷

客觀不足型原生缺陷是指政府、企業(yè)、公眾三類共治主 體在治理能力方面存在部分短板，導(dǎo)致其難以完成環(huán)境治 理任務(wù)的客觀現(xiàn)實(shí)?？陀^不足型原生缺陷的應(yīng)對思路正是 當(dāng)下諸多學(xué)者所推崇的“配合與協(xié)作”機(jī)制，即通過政府、企 業(yè)、公眾三類共治主體之間的相互支持與協(xié)助，彌補(bǔ)三者在 環(huán)境治理中存在的若干能力不足問題。

具體來說，政府的環(huán)境監(jiān)管能力不足問題主要體現(xiàn)在 政府缺乏專業(yè)的環(huán)境檢測技術(shù)人員以及環(huán)境執(zhí)法人員人手 不足等方面，其解決途徑是加強(qiáng)企業(yè)和公眾二者對政府的 支持與協(xié)助：例如在環(huán)境現(xiàn)場檢查中引人經(jīng)認(rèn)證的環(huán)境檢 測企業(yè)，由其承擔(dān)現(xiàn)場采樣及后續(xù)檢測工作，彌補(bǔ)執(zhí)法人員 專業(yè)技術(shù)能力不足的缺陷;再比如發(fā)動公眾擔(dān)任“環(huán)保觀察 員”“市民河長”等多種形式的環(huán)保志愿者，積極為政府提 供環(huán)境執(zhí)法線索，以化解環(huán)境行政機(jī)關(guān)執(zhí)法人員數(shù)量少而 監(jiān)管對象數(shù)量多的矛盾。企業(yè)的履責(zé)能力不足問題主要體 現(xiàn)在部分小微企業(yè)缺乏運(yùn)營污染防治設(shè)施設(shè)備的技術(shù)能力 以及缺少污染治理的技術(shù)手段，解決該問題的途徑亦是加 強(qiáng)政府與公眾二者對企業(yè)的支持與協(xié)助：例如由政府培育 并扶持環(huán)境第三方治理產(chǎn)業(yè)，幫助部分小微企業(yè)通過市場 化運(yùn)作的方式外包解決運(yùn)營維護(hù)污染防治設(shè)施設(shè)備的難 題;再比如由公眾中的精英科學(xué)家協(xié)助企業(yè)進(jìn)行技術(shù)攻關(guān)， 幫助企業(yè)解決污染物處理難題并提升企業(yè)的污染防治能 力。公眾的參與能力不足問題主要體現(xiàn)在部分民眾的參與 意識淡薄以及公眾參與活動缺乏資金支持等，欲解決該問 題仍離不開政府與企業(yè)二者對公眾的支持與協(xié)助：例如政 府通過廣泛的宣傳引導(dǎo)，提升公眾行使環(huán)境參與權(quán)的積極 性，營造良好的公眾參與氛圍;企業(yè)則可以通過捐贈等形式 助力公眾和作為公眾代表的環(huán)保組織開展環(huán)境公眾參與活 動，減輕公眾與環(huán)保組織的經(jīng)濟(jì)壓力。

3.2主觀過當(dāng)型原生缺陷

與客觀不足型原生缺陷相對，主觀過當(dāng)型原生缺陷是 指政府、企業(yè)、公眾三類共治主體存在超越其治理權(quán)范圍 的“治理”欲，而導(dǎo)致其“治理”行為失范的主觀闕欠，具體 則包括以下幾個(gè)方面。

3.2.1政府監(jiān)管力度失范

政府的監(jiān)管力度失范是指政府在環(huán)境監(jiān)管中存在的 “有能力管卻管不好”的情形，目前中國政府的環(huán)境監(jiān)管 呈現(xiàn)出兩種相對對立的監(jiān)管力度失范現(xiàn)象：一是因長期存 在以經(jīng)濟(jì)增長為主要考核內(nèi)容的官員“晉升錦標(biāo)賽”機(jī)制 而導(dǎo)致的政府怠于監(jiān)管，以及出于“權(quán)利尋租”“政府俘 獲”等因素而導(dǎo)致的政府故不監(jiān)管;二是因近年來國家層 面對環(huán)境保護(hù)工作保持高壓態(tài)勢而導(dǎo)致的地方政府“一刀 切”式的過度監(jiān)管。

“晉升錦標(biāo)賽”是指在集權(quán)型政治體制下，上級政府 主要依據(jù)經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)來考核和提拔下級官員，因此下級 官員有著很強(qiáng)烈的動力來發(fā)展經(jīng)濟(jì)，以求能夠獲得政治上 的升遷[21]o自2。世紀(jì)8。年代以來，“晉升錦標(biāo)賽”模式 催生了一大批“唯GDP論”的地方官員，在這些官員的領(lǐng) 導(dǎo)下，諸多地方政府將經(jīng)濟(jì)發(fā)展擺在優(yōu)先考慮的位置，甚 至有的地方政府為當(dāng)?shù)氐募{稅大戶企業(yè)掛上“免檢牌”， 使其成為環(huán)境監(jiān)管的“法外之地”，“開發(fā)區(qū)不敢查、重點(diǎn) 保護(hù)企業(yè)不敢查、領(lǐng)導(dǎo)不點(diǎn)頭不敢查”成為基層環(huán)境執(zhí)法 人員的尷尬寫照[22]o “晉升錦標(biāo)賽”的存在，使得中國地 方環(huán)境監(jiān)管工作阻力重重、舉步維艱?！皺?quán)力尋租”則是 美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家克魯格（Anne O.Kmeger）〔23〕首次提出的理 論，通常是指政府官員或工作人員利用其所掌握的行政權(quán) 力，謀求自身獲取經(jīng)濟(jì)利益的各種腐敗活動。近年來，隨 著政府環(huán)境管理職權(quán)范圍的不斷擴(kuò)大，“權(quán)力尋租”已經(jīng)成 為引發(fā)中國基層政府環(huán)境監(jiān)管失范的重要原因之一如。而 “政府俘獲”則是美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家斯蒂格勒（George J. Stigler）〔曰首次提出的概念，主要是指利益集團(tuán)通過各種 手段，促使政府制定出有利于該利益集團(tuán)的法律、規(guī)章和 政策的行為?！罢@”是資本與權(quán)力擁有者之間的一 種以政策法規(guī)為標(biāo)的的交易行為，是資本與權(quán)力謀取更深 結(jié)合的標(biāo)志[26] o被“俘獲”的政府所制定的帶有強(qiáng)烈偏向 性的環(huán)境保護(hù)政策與法律，一定程度上會使部分企業(yè)危害 環(huán)境的行為“合法化”，這種政府與企業(yè)之間形成的損害 環(huán)境的“合謀”，將會導(dǎo)致政府環(huán)境監(jiān)管工作長期失靈。

而與上述“晉升錦標(biāo)賽”“權(quán)力尋租”“政府俘獲”不 同，政府“一刀切”式的過度監(jiān)管則體現(xiàn)為一種環(huán)境治理 中的“冒進(jìn)主義”。近來年，中國環(huán)境保護(hù)工作的受重視 程度不斷提高，政府環(huán)境監(jiān)管更是呈現(xiàn)出持續(xù)高壓的態(tài) 勢，全國范圍內(nèi)接連開展了多輪中央環(huán)保督查、重點(diǎn)區(qū)域 強(qiáng)化督查和環(huán)保督查“回頭看”等專項(xiàng)行動，配合交辦、約 談、曝光、查處等一系列“動真格”的問責(zé)手段，使得地方 政府在環(huán)境保護(hù)工作方面的壓力陡增。在此背景下，一些 地方政府由過去的“重經(jīng)濟(jì)、輕環(huán)?！鞭D(zhuǎn)變?yōu)槠孀非罂?速解決環(huán)境問題，對排污企業(yè)進(jìn)行“一刀切”式的監(jiān)管，通 過責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)等簡單粗暴的執(zhí)法方式，不分青紅皂白強(qiáng) 令一些企業(yè)“先停下來再說”甚至“一律關(guān)?！盓。而一 些達(dá)標(biāo)排放或經(jīng)過治理可以達(dá)標(biāo)排放的企業(yè)也遭遇停產(chǎn)、 限產(chǎn)，導(dǎo)致訂單作廢、工人失業(yè)，甚至連一些民生工程也受 到牽連[28]o政府“一刀切”式的過度監(jiān)管，可謂是對過去 長期存在的“要經(jīng)濟(jì)不要環(huán)境”問題的矯枉過正，不僅導(dǎo) 致一大批環(huán)境合規(guī)企業(yè)被“誤傷”，甚至對公眾的正常生 活也造成了諸多負(fù)面影響。

3.2.2 企業(yè)逐利本性難遏

在環(huán)境多元共治體系中，企業(yè)由過去純粹的被監(jiān)管者 轉(zhuǎn)變?yōu)楣仓沃黧w之一，其在環(huán)境治理中的參與度和重要性 均得到一定程度的提升。然而，企業(yè)作為“理性經(jīng)濟(jì)人”， 追求利益最大化是其難以改變的本質(zhì)屬性，這就會導(dǎo)致一 些從事環(huán)境治理工作的第三方服務(wù)企業(yè)在參與環(huán)境治理 時(shí)因逐利本性所縛，而做出部分不利于維護(hù)環(huán)境公共利益 的違法違規(guī)行為。例如在環(huán)境檢測領(lǐng)域，參與環(huán)境執(zhí)法并 承擔(dān)現(xiàn)場采樣與樣品檢測工作的第三方環(huán)境檢測公司，就 有可能在逐利本性的驅(qū)使下，因受到被檢查企業(yè)的賄賂而 為其出具不真實(shí)的檢測報(bào)告，幫助其逃避環(huán)境行政處罰; 再比如一些第三方環(huán)境服務(wù)公司，可能利用其掌握的專業(yè) 技術(shù)能力，幫助委托其運(yùn)營污染防治設(shè)施設(shè)備的排污企業(yè) 篡改相關(guān)數(shù)據(jù)信息，以規(guī)避環(huán)境監(jiān)管;甚至還有一些專門 從事“環(huán)境公關(guān)”工作的“掮客公司”，在接受污染企業(yè)的 利益輸送后，幫助其尋求俘獲政府以及環(huán)境行政機(jī)關(guān)的機(jī) 會等。

當(dāng)然，除了一些直接承擔(dān)環(huán)境治理相關(guān)職責(zé)的企業(yè)之 外，大多數(shù)企業(yè)仍然保持著普通生產(chǎn)經(jīng)營者的身份，這些 企業(yè)參與環(huán)境治理的方式主要是主動減少排污量，并積極 治理其排放的各類污染物。然而，在逐利本性的驅(qū)使下， 難免會有一些不法企業(yè)采用偷排偷放等違法方式逃避環(huán) 境保護(hù)義務(wù)、規(guī)避治污責(zé)任。盡管自2015年起新《環(huán)境保 護(hù)法》、新《大氣污染防治法》等一系列“史上最嚴(yán)”環(huán)保法 律法規(guī)正式開始實(shí)施，但“以身試法”的違法企業(yè)仍然為 數(shù)不少：如廈門市在2016年9月至11月共計(jì)約100 d的 時(shí)間里，共查獲環(huán)境違法行為285起，罰款943萬元;青島 市在2016年3月僅一個(gè)月的時(shí)間里，便查獲了違反《大氣 污染防治法》的環(huán)境違法行為110起[29 -30];而根據(jù)生態(tài)環(huán) 境部發(fā)布的《2017年中國生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)》，2017年全 國共實(shí)施環(huán)境施行政處罰23. 3萬件，罰款金額115. 8億?元。如此之多的環(huán)境行政處罰案件，折射出企業(yè)的逐利本 性仍然是阻礙其履行環(huán)境治理義務(wù)的一大原因。

3.2.3 公眾無序參與凸顯

公眾的無序參與是指公眾參與中存在的參與方式激 進(jìn)、參與過程混亂、公眾情緒激憤等非理性狀態(tài)。在公眾 由監(jiān)督者轉(zhuǎn)變?yōu)楣仓沃黧w之一后，其在環(huán)境治理中的話語 權(quán)與影響力亦會隨之?dāng)U大。然而，由于公眾的人員組成較 為復(fù)雜，不同群體之間的利益沖突和多重訴求極易導(dǎo)致公 眾參與演變成為環(huán)境群體性事件，并進(jìn)一步引發(fā)包括“多 數(shù)人暴政”“民意綁架”等在內(nèi)的公眾參與危機(jī)。

“多數(shù)人暴政”是法國政治學(xué)家托克維爾（Tocqueville）'3'〕 在分析民主政治時(shí)所提出的概念，主要是指在民主制度運(yùn) 行的過程中，多數(shù)人借助民主制度工具，以集體的強(qiáng)大力 量去壓制少數(shù)人的正當(dāng)利益。作為民主博弈的情境之一， 在環(huán)境公眾參與的過程中往往也可以尋覓到“多數(shù)人暴 政”的痕跡：“公眾”本身是一個(gè)充滿著利益區(qū)分和沖突的 復(fù)雜構(gòu)成，環(huán)境公眾參與中的“公眾”可以作出二元區(qū)分， 即“無利害關(guān)系的公眾”和“有利害關(guān)系的公眾”。對于一 個(gè)有待公眾參與的環(huán)境事件而言，通?！盁o利害關(guān)系的公 眾”的數(shù)量要遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于“有利害關(guān)系的公眾”，這就給了 “無利害關(guān)系的公眾”實(shí)施“多數(shù)人暴政”的空間。舉例來 說，某一城市由于垃圾處理的實(shí)際需要，客觀上必須新建 一座垃圾焚燒處理廠，假設(shè)該廠選址于該城市內(nèi)的某一地 區(qū)，那么基于鄰避情結(jié)，該地區(qū)的公眾作為“有利害關(guān)系的 公眾”，自然不會贊成這一選址計(jì)劃。然而，該城市內(nèi)其它 地區(qū)的公眾作為“無利害關(guān)系的公眾”，顯然希望就在目 前選址的位置建設(shè)垃圾焚燒處理廠，這樣一方面滿足了自 己所在城市的垃圾處理需求，同時(shí)又不會對自身居住地區(qū) 的生態(tài)環(huán)境造成不良影響。此時(shí)，如果從整座城市的層面 進(jìn)行民意調(diào)查，那么結(jié)果很可能是依照占據(jù)絕對多數(shù)的 “無利害關(guān)系的公眾”的意愿，將垃圾焚燒處理廠置于目 前選址的地區(qū)。這就導(dǎo)致少數(shù)“有利害關(guān)系的公眾”的合 理訴求被多數(shù)“無利害關(guān)系的公眾”的私益話語所淹沒， 其環(huán)境權(quán)益將難以得到維護(hù)。

此外，無序而失當(dāng)?shù)墓妳⑴c還可能引發(fā)“民意綁 架”現(xiàn)象。所謂“民意綁架”，通常是指政府出于對公眾意 志或訴求的非理性依從，進(jìn)而作出的不合理或不恰當(dāng)?shù)男?政決策。在公眾維權(quán)意識逐漸覺醒且輿論媒體較為發(fā)達(dá) 的當(dāng)下，“民意綁架”現(xiàn)象在實(shí)踐中并不罕見：從廈門PX 項(xiàng)目的“散步式”抗議，到江蘇啟東王子造紙排海工程的 示威游行，再到昆明PX項(xiàng)目、上海松江電池廠項(xiàng)目、廣東 江門核燃料項(xiàng)目等，全國各地多個(gè)大型工業(yè)項(xiàng)目均因遭到 公眾的強(qiáng)烈反對，導(dǎo)致當(dāng)?shù)卣诰薮蟮妮浾搲毫χ滦?布取消相關(guān)項(xiàng)目。當(dāng)然，項(xiàng)目下馬的最終決定固然包含建 設(shè)項(xiàng)目本身即存在不妥之處這一因素，而不能完全歸咎于 “民意綁架”，但在這些環(huán)境群體性事件中，政府迫于民意 壓力而作出的大量妥協(xié)與讓步顯然也是客觀存在的事實(shí)。 而同樣不可否認(rèn)的是，當(dāng)事后冷靜而客觀地審視這些建設(shè) 項(xiàng)目時(shí)，不難發(fā)現(xiàn)群情激憤的公眾與推波助瀾的媒體或許 過分夸大了建設(shè)項(xiàng)目可能引發(fā)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)建設(shè)項(xiàng)目 的取消也帶來了諸如政府須得承擔(dān)違約責(zé)任、企業(yè)前期投 人徒然浪費(fèi)、當(dāng)?shù)鼐用窬蜆I(yè)機(jī)會喪失等一系列負(fù)面影響， 最終導(dǎo)致了一個(gè)政府、企業(yè)、公眾“三輸”的結(jié)局。對此有 學(xué)者分析指出，公眾參與并不必然導(dǎo)致理性的結(jié)果并增進(jìn) 公共利益，過當(dāng)?shù)墓妳⑴c使得公眾享有了無需承擔(dān)責(zé)任 的決策權(quán)和否決權(quán)，在諸多鄰避項(xiàng)目中，公眾參與的結(jié)果 甚至是導(dǎo)致了本來應(yīng)當(dāng)有效解決環(huán)境問題的項(xiàng)目的 流產(chǎn)[32]o

4構(gòu)建環(huán)境多元共治體系制衡機(jī)制的必要 性及其路徑

如前文所述，在學(xué)界占據(jù)主流地位的“各司其職”再 “相互配合”這一環(huán)境多元共治理念中，僅通過強(qiáng)調(diào)政府、 企業(yè)、公眾之間的“配合與協(xié)作”而對三者的客觀不足型 原生缺陷作出了一定的回應(yīng)。但是，對于三者的主觀過當(dāng) 型原生缺陷，“配合與協(xié)作”機(jī)制則顯得相對無力，特別是 當(dāng)某一共治主體因主觀過當(dāng)型原生缺陷而導(dǎo)致其出現(xiàn)治 理行為失范時(shí)，繼續(xù)強(qiáng)調(diào)其他共治主體對其的支持與協(xié) 助，則難免存在“為虎作倀”之虞。因此，有必要在“配合 與協(xié)作”機(jī)制之外另而構(gòu)建一個(gè)可以應(yīng)對三類共治主體主 觀過當(dāng)型原生缺陷的相互制衡機(jī)制。所謂制衡，即是指 “相互制約，平衡權(quán)力，防止專斷和腐敗” '33〕o權(quán)力制衡理 論是人類創(chuàng)造的一項(xiàng)偉大的政治文明成果，其濫觴于古希 臘柏拉圖、亞里士多德的調(diào)和理論，經(jīng)波利比、博林布魯克 等人的提煉與發(fā)展，最終形成以英國的洛克、法國的孟德 斯鳩和美國的聯(lián)邦黨人為代表的現(xiàn)代制衡理論[34] o正如 孟德斯鳩國所言，“一切擁有權(quán)力者都容易濫用權(quán)力，且 傾向于將權(quán)力用至極限;要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力 制約權(quán)力o ” o在環(huán)境多元共治體系中，三類共治主體同為 治理者，均享有一定的治理權(quán)，此時(shí)應(yīng)當(dāng)使政府、企業(yè)、公 眾三者中的任意兩者均可對第三方的治理權(quán)進(jìn)行有效制 約，以形成一個(gè)政府、企業(yè)、公眾相互制衡的相對穩(wěn)定狀 態(tài)，具體如圖4所示。

4.1公眾、企業(yè)制衡政府的路徑構(gòu)建

4.1.1 公眾制衡政府的路徑構(gòu)建

其一，充分保障公眾所享有的檢舉權(quán)，以對抗政府在 環(huán)境監(jiān)管中可能存在的瀆職行為。檢舉權(quán)源于中國《憲 法》第四十一條所規(guī)定的“公民對于任何國家機(jī)關(guān)和國家 工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出申訴、 控告或者檢舉的權(quán)利。”作為憲法權(quán)利的公民檢舉權(quán)承載 著重要的憲治功能，而中國主權(quán)在民的政治體制更決定了 公權(quán)力的行使者必須受公眾的監(jiān)督技句。在2018年中國 正式設(shè)立監(jiān)察委員會作為行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān) 后，應(yīng)當(dāng)充分利用監(jiān)察和信訪兩條公眾檢舉的途徑，通過 郵件、短信、電話等多種渠道接受公眾的檢舉信息，適當(dāng)簡 化公眾檢舉的相關(guān)流程，適度縮短公眾檢舉的反饋期限， 在降低公眾檢舉難度的同時(shí)提高公眾檢舉的積極性。此 外尤須重點(diǎn)落實(shí)檢舉過程中的保密制度，避免檢舉人遭受 報(bào)復(fù)陷害，增強(qiáng)檢舉人的檢舉信心。同時(shí)，在信息網(wǎng)絡(luò)較 為發(fā)達(dá)的當(dāng)下，應(yīng)當(dāng)特別注重利用微博、微信等社群交互 平臺，完善和發(fā)展網(wǎng)絡(luò)反腐等公眾檢舉的新形式，加大輿 論媒體對公眾檢舉的聚焦和放大作用，并通過制定相應(yīng)政 策、辦法的方式，將這些實(shí)踐中卓有成效的公眾檢舉手段 納入制度化的軌道。

其二，逐步將公眾納入環(huán)境行政公益訴訟的起訴主體 范圍，以司法途徑保障公眾監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn)。從世界范圍來 看，對原告資格進(jìn)行有限擴(kuò)張，已成為現(xiàn)代環(huán)境行政公益 訴訟的發(fā)展趨勢。例如美國環(huán)保法律不僅對公民訴訟原 告的身份幾乎沒有限定，而且對公民的起訴資格作了寬泛 解釋，以鼓勵(lì)公民利用訴訟手段來敦促政府勤勉履行法定 職責(zé)[37]o而目前中國環(huán)境行政公益訴訟的原告僅限于檢 察機(jī)關(guān)，這一起訴資格限制導(dǎo)致中國行政公益訴訟暴露出 受案范圍狹窄、訴訟啟動難、環(huán)境破壞問題與訴訟受案數(shù) 量難成比例等一系列問題[38]o不僅如此，有學(xué)者通過實(shí) 證研究發(fā)現(xiàn)，在2015年中國開展行政公益訴訟試點(diǎn)工作 之前，中國部分地區(qū)已經(jīng)存在公民提起行政公益訴訟的實(shí) 踐探索，雖然這些案件多以法院駁回起訴或原告撤訴結(jié) 案，但從實(shí)質(zhì)性解決糾紛、維護(hù)公共利益的角度來講，上述 案件中的大部分還是起到了借助司法監(jiān)督及輿論監(jiān)督，督促行政機(jī)關(guān)積極依法履行職責(zé)，切實(shí)維護(hù)公益的客觀效 果'曰?？梢?，賦予公眾環(huán)境行政公益訴訟的原告資格，有 助于減少政府在環(huán)境監(jiān)管中的失范行為，亦有利于實(shí)現(xiàn)公 眾對政府的制衡。

4.1.2企業(yè)制衡政府的路徑構(gòu)建

企業(yè)合理利用生產(chǎn)要素和社會資源，在法律允許的范 圍內(nèi)自主經(jīng)營，是企業(yè)在市場競爭中得以存續(xù)和發(fā)展的重 要前提，也是中國發(fā)展社會主義非公有制經(jīng)濟(jì)的應(yīng)有之 義，而一些地方政府在環(huán)境治理時(shí)所采取的“一刀切”式 的過度監(jiān)管，其實(shí)質(zhì)是因環(huán)境政績考核壓力而采取的非正 常監(jiān)管手段，通常并不具備合法性。對此，應(yīng)當(dāng)著力構(gòu)建 有助于企業(yè)維護(hù)自主經(jīng)營權(quán)的相關(guān)制度，以制衡政府濫用 行政監(jiān)管權(quán)之行為。具體來說，一是要健全規(guī)范性文件的 司法審查制度，對于一些地方政府出臺的與上位法相抵觸 或違法增加企業(yè)義務(wù)的“土辦法”“土政策”，人民法院應(yīng) 當(dāng)依照法律規(guī)定，在行政訴訟中不予適用，并及時(shí)向制定 機(jī)關(guān)提出司法建議;二是要建立企業(yè)的申訴機(jī)制，明確政 府應(yīng)當(dāng)聽取企業(yè)正當(dāng)利益訴求的程序性規(guī)定，對于地方政 府作出的不合理或不合法的行政行為，應(yīng)當(dāng)由上級政府責(zé) 令其改正;三是要嚴(yán)肅問責(zé)政府非法干預(yù)企業(yè)自主經(jīng)營的 行為，營造依法保護(hù)企業(yè)合法權(quán)益的營商環(huán)境，對于一些 地方政府官員“以言代法” “以權(quán)壓法”的違法用權(quán)行為， 應(yīng)當(dāng)依照黨紀(jì)國法追究責(zé)任;四是要完善政府侵犯企業(yè)自 主經(jīng)營權(quán)行為的賠償機(jī)制，對于政府“一刀切”式的過度 監(jiān)管導(dǎo)致企業(yè)遭受損失的，應(yīng)當(dāng)由作出不當(dāng)監(jiān)管行為的政 府予以賠償。

其次，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步打破政府在環(huán)境信息供給方面的壟 斷地位，改革政府在環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)域內(nèi)的“一言堂”局面。 在目前中國的環(huán)境執(zhí)法體系中，承擔(dān)執(zhí)法監(jiān)測任務(wù)的環(huán)境 監(jiān)測機(jī)構(gòu)通常是環(huán)境行政機(jī)關(guān)的所屬的事業(yè)單位，其日常 工作接受環(huán)境行政機(jī)關(guān)的直接領(lǐng)導(dǎo)，人員和工作經(jīng)費(fèi)也由 環(huán)境行政機(jī)關(guān)承擔(dān)，因而實(shí)質(zhì)上屬于公權(quán)力機(jī)關(guān)的序列。 這一制度安排，使得判斷企業(yè)是否存在環(huán)境違法行為的環(huán) 境數(shù)據(jù)的采集權(quán)、處理權(quán)、解釋權(quán)等都完全掌握在政府手 中，企業(yè)在一定程度上僅能被動接受政府出具的監(jiān)測結(jié) 果。然而政府在環(huán)境監(jiān)測中的壟斷地位對于企業(yè)來說并 不公平，并有可能滋生政府腐敗。對于此類與開放環(huán)境監(jiān) 測服務(wù)市場、保障參與主體平等權(quán)益等“放管服”理念相 悖的規(guī)定，從制衡政府的角度來說有必要予以修正。具體 來說，一是應(yīng)當(dāng)積極構(gòu)建環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)的認(rèn)同機(jī)制，明確 經(jīng)資質(zhì)認(rèn)定的社會監(jiān)測機(jī)構(gòu)出具的環(huán)境監(jiān)測報(bào)告與生態(tài) 環(huán)境主管部門所屬的監(jiān)測機(jī)構(gòu)出具的環(huán)境監(jiān)測報(bào)告具有 同等效力，均可以作為行政執(zhí)法與行政訴訟中的證據(jù)使 用;二是應(yīng)當(dāng)重視環(huán)境信息領(lǐng)域的科技創(chuàng)新，鼓勵(lì)市場研發(fā)更為先進(jìn)的環(huán)境監(jiān)測設(shè)備，提高社會監(jiān)測機(jī)構(gòu)的監(jiān)測能 力，使其出具的環(huán)境監(jiān)測報(bào)告能夠滿足環(huán)境執(zhí)法與訴訟中 對環(huán)境數(shù)據(jù)信息的真實(shí)性和準(zhǔn)確性要求。

4.2政府、公眾制衡企業(yè)的路徑構(gòu)建

4.2.1 政府制衡企業(yè)的路徑構(gòu)建

其一，適當(dāng)提高第三方環(huán)境服務(wù)公司、社會監(jiān)測機(jī)構(gòu) 等環(huán)境治理企業(yè)的準(zhǔn)入門檻，并進(jìn)一步完善相應(yīng)的監(jiān)管機(jī) 制。環(huán)境污染第三方治理和環(huán)境監(jiān)測服務(wù)社會化是中國 環(huán)境治理機(jī)制體制改革創(chuàng)新的重要內(nèi)容，但向社會資本和 私營企業(yè)開放環(huán)境治理市場僅是推動環(huán)境多元共治的第 一步，為了制衡企業(yè)因逐利本性而導(dǎo)致的妨害環(huán)境治理行 為，政府還需加大對環(huán)境治理企業(yè)的監(jiān)管力度。具體而 言，一是應(yīng)當(dāng)構(gòu)建適當(dāng)?shù)氖袌鰷?zhǔn)入與資質(zhì)審核制度，避免 一些明顯缺乏治理能力的企業(yè)進(jìn)入環(huán)境治理市場，維護(hù)環(huán) 境治理事業(yè)的科學(xué)性和嚴(yán)謹(jǐn)性;二是應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對環(huán)境治理 企業(yè)的事中和事后監(jiān)管，建立環(huán)境治理企業(yè)的日常檢查與 抽查制度、年度考核與備案制度以及瑕疵企業(yè)的市場退出 制度等;三是應(yīng)當(dāng)積極培育環(huán)境治理市場的誠信意識，加 強(qiáng)對環(huán)境治理從業(yè)人員的誠信教育和法治教育，營造誠實(shí) 守信、遵紀(jì)守法的市場氛圍;四是應(yīng)當(dāng)加大對環(huán)境治理企 業(yè)弄虛作假行為的懲處力度，除了依法處罰違法企業(yè)之 外，亦可考慮引入禁止違法企業(yè)的負(fù)責(zé)人及直接責(zé)任人員 繼續(xù)從事環(huán)境治理相關(guān)工作的職業(yè)罰。

其二，完善生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，以高額生態(tài)環(huán)境損 害賠償金的形式遏制企業(yè)的違法沖動。在中國進(jìn)行生態(tài)環(huán) 境損害賠償制度改革之前，針對企業(yè)環(huán)境違法行為的經(jīng)濟(jì) 制約手段僅限于一定數(shù)額的罰款，然而對于因環(huán)境違法行 為而獲利頗豐的企業(yè)來說，存在數(shù)額上限的行政罰款顯然 缺乏必要的制約力。盡管中國在新《環(huán)境保護(hù)法》中引入了 按日計(jì)罰制度，但在按日計(jì)罰的案件中，幾百萬、上千萬的 罰款也已算是“天價(jià)”'"，而相比之下，生態(tài)環(huán)境損害賠償 案件中政府向污染企業(yè)追索上億元環(huán)境修復(fù)費(fèi)用的案例不 在少數(shù)。通過生態(tài)環(huán)境損害賠償制度要求污染企業(yè)支付巨 額生態(tài)環(huán)境損害賠償金，不僅可以使后續(xù)的環(huán)境修復(fù)工作 有充足的資金保障，更可以通過經(jīng)濟(jì)手段遏制企業(yè)的違法 沖動，從源頭上減少生態(tài)環(huán)境損害事件的發(fā)生。在目前生 態(tài)環(huán)境損害賠償制度已由部分地區(qū)試點(diǎn)轉(zhuǎn)為全國試行的背 景下，未來中國應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的 相關(guān)立法，使以政府為主導(dǎo)的索賠行為獲得明確的法律依 據(jù)，同時(shí)應(yīng)當(dāng)相對簡化政府提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的 程序性環(huán)節(jié)，提升政府索賠行為的工作效率。

其三，重視科學(xué)技術(shù)對環(huán)境治理的支撐作用，通過科 技創(chuàng)新推動政府對企業(yè)監(jiān)管能力的提升。在黨的十九屆 四中全會所作出的決議中，明確提出，，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治 . 122 .

理，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參 與、法治保障、科技支撐的社會治理體系”，將科技創(chuàng)新作 為提升政府治理能力的重要抓手之一。事實(shí)上，隨著經(jīng)濟(jì) 社會的不斷發(fā)展，中國的生態(tài)環(huán)境問題呈現(xiàn)出點(diǎn)面復(fù)合、 多源共存、多型疊加的局面，而科技創(chuàng)新則正是應(yīng)對復(fù)雜 化、多樣化生態(tài)環(huán)境問題的應(yīng)有之策[41：。以科技手段提 升政府的監(jiān)管能力和監(jiān)管水平，及時(shí)發(fā)現(xiàn)企業(yè)的環(huán)境違法 行為，是政府制衡企業(yè)的重要途徑。具體而言，政府應(yīng)當(dāng) 充分運(yùn)用已有的在線監(jiān)控、衛(wèi)星遙感、無人機(jī)等科技設(shè)備， 結(jié)合物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等信息技術(shù)，以對企業(yè)的排 污行為進(jìn)行全面而高效的實(shí)時(shí)不間斷監(jiān)管。同時(shí)，政府應(yīng) 當(dāng)重點(diǎn)培育專門從事綠色技術(shù)研發(fā)與成果轉(zhuǎn)化的創(chuàng)新型 企業(yè)，鼓勵(lì)高校和科研院所圍繞綠色科技培養(yǎng)高水平人 才，建立產(chǎn)學(xué)研深度融合的技術(shù)創(chuàng)新體系，為政府輸出更 多監(jiān)管企業(yè)的新技術(shù)。

4.2.2 公眾制衡企業(yè)的路徑構(gòu)建

其一，引導(dǎo)公眾踐行綠色生活方式和綠色消費(fèi)模式， 倒逼企業(yè)重視生產(chǎn)經(jīng)營過程中的生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作。公 眾對綠色產(chǎn)品的青睞以及對污染企業(yè)的抵制，能夠促使更 多的企業(yè)主動關(guān)注環(huán)境問題，并推動企業(yè)的研發(fā)、生產(chǎn)和 銷售朝著環(huán)境友好的方向發(fā)展[42]o有學(xué)者通過實(shí)證研究 指出，企業(yè)的綠色品牌形象和綠色品牌價(jià)值均正向影響顧 客的購買意愿，越來越多的消費(fèi)者偏好購買更加環(huán)保的產(chǎn) 品和服務(wù)，更多地選擇綠色環(huán)保的品牌[43]o在環(huán)境保護(hù) 愈發(fā)受重視的今天，不僅越來越多的知名企業(yè)為響應(yīng)消費(fèi) 者對綠色產(chǎn)品的需求而推出大量環(huán)境友好型產(chǎn)品，市場上 還涌現(xiàn)出大批以綠色設(shè)計(jì)和低碳環(huán)保作為品牌賣點(diǎn)并取 得巨大成功的企業(yè)。因此，通過推動公眾行使自主選擇 權(quán)，以綠色消費(fèi)的方式制衡企業(yè)的環(huán)境不友好行為一定程 度上是可行的。而為了便于公眾在日常消費(fèi)中識別并選 擇綠色企業(yè)與綠色產(chǎn)品，未來中國應(yīng)當(dāng)建立統(tǒng)一的綠色產(chǎn) 品標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)證、標(biāo)識體系，發(fā)布綠色產(chǎn)品認(rèn)證目錄，組織開 展綠色產(chǎn)品認(rèn)證工作。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)對市場中的綠色產(chǎn)品進(jìn) 行適當(dāng)補(bǔ)貼，使其在市場競爭中占據(jù)一定的價(jià)格優(yōu)勢，以 提升公眾選購綠色產(chǎn)品的意愿與動力。

其二，充分保障公眾所享有的舉報(bào)權(quán)，以震懾企業(yè)的 環(huán)境違法行為。公眾在舉報(bào)企業(yè)環(huán)境違法行為方面有其 天然優(yōu)勢與強(qiáng)大動力：其優(yōu)勢在于公眾的人數(shù)眾多且覆蓋 范圍廣泛，能夠發(fā)現(xiàn)因位置偏遠(yuǎn)或時(shí)間隱蔽而導(dǎo)致環(huán)境行 政機(jī)關(guān)難以察覺的環(huán)境違法行為;其動力則在于公眾往往 是企業(yè)環(huán)境違法行為的第一受害人，出于避免自身及家人 的身體健康受到威脅以及避免住宅等不動產(chǎn)因周邊環(huán)境 質(zhì)量下降而貶值等一系列因素之考慮，公眾通常都會積極 舉報(bào)企業(yè)的環(huán)境違法行為。因此，通過保障公眾的舉報(bào)

權(quán)，可以在一定程度上遏制企業(yè)的逐利本性，并對企業(yè)的 環(huán)境違法行為形成制衡。具體而言，一是應(yīng)當(dāng)增加公眾舉 報(bào)的便利性，例如利用手機(jī)的拍攝功能，開發(fā)可以實(shí)時(shí)舉 報(bào)企業(yè)環(huán)境違法行為的手機(jī)應(yīng)用程序，方便公眾“隨手舉 報(bào)”;二是應(yīng)當(dāng)建立公眾舉報(bào)的限時(shí)反饋制度，確保公眾在 舉報(bào)后能夠得到及時(shí)有效的回應(yīng)，避免挫傷公眾的積極 性;三是應(yīng)當(dāng)落實(shí)公眾舉報(bào)的保密制度，避免公眾因畏懼 遭受打擊報(bào)復(fù)而不敢舉報(bào);四是應(yīng)當(dāng)確立公眾舉報(bào)的獎勵(lì) 制度，通過表彰有效舉報(bào)人在全社會形成示范效應(yīng)，提升 公眾的環(huán)保意識和責(zé)任感。

其三，維護(hù)公眾（社會組織）的環(huán)境民事公益訴訟訴 權(quán)，避免公眾制衡企業(yè)的環(huán)境民事公益訴訟制度被邊緣化 和虛置化。在中國目前的生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)，存在 環(huán)境民事公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟兩種救濟(jì)途 徑，且兩者在制度功能上具有同一性，訴訟請求具有較高 的重合性[44]，導(dǎo)致實(shí)踐中產(chǎn)生了環(huán)境民事公益訴訟與生 態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的適用順位問題。2019年6月，最高 人民法院以司法解釋的形式確立了生態(tài)環(huán)境損害賠償訴 訟優(yōu)先于環(huán)境民事公益訴訟的順位規(guī)則，明確即使社會組 織先行提起環(huán)境民事公益訴訟，也要讓位于后提起的生態(tài) 環(huán)境損害賠償訴訟。這一規(guī)定極大壓縮了環(huán)境民事公益 訴訟制度的存在空間，在本就缺乏資金支持與不友好的制 度安排而帶來的雙重打擊下，社會組織提起環(huán)境民事公益 訴訟的積極性勢必更會受到極大影響，甚至可能因此導(dǎo)致 環(huán)境民事公益訴訟制度由繁榮走向消亡。因此，未來中國 有必要改變生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟優(yōu)先的制度安排，保障 環(huán)境民事公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的平等地位， 確保公眾（社會組織）可以通過民事公益訴訟途徑對企業(yè) 的環(huán)境違法行為形成有效制衡。

4.3政府、企業(yè)制衡公眾的路徑構(gòu)建

4. 3.1 政府制衡公眾的路徑構(gòu)建

政府制衡公眾的途徑主要是通過組織化的方式對公 眾分散化的利益訴求進(jìn)行整合，使公眾的利益表達(dá)相對集 中，以此克服公眾參與的無序性[45]。在環(huán)境多元共治體 系中，公眾無序參與所導(dǎo)致的不僅是非理性與非最優(yōu)的參 與結(jié)果，更可能引發(fā)嚴(yán)重的社會群體性事件并損害社會公 共利益。針對公眾參與的無序性問題，政府應(yīng)當(dāng)通過引 導(dǎo)、監(jiān)督與處罰三個(gè)層面予以制衡：從引導(dǎo)的角度來說，政 府應(yīng)當(dāng)注重培育公眾理性行使參與權(quán)的良好習(xí)慣，引導(dǎo)公 眾自覺采用和平方式、通過合法渠道表達(dá)意愿;從監(jiān)督的 角度來說，政府應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“底線思維”，堅(jiān)守合法開展公眾 參與這一底線，依照相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定對環(huán)境公眾參與 中的集會、游行、示威等活動進(jìn)行必要的監(jiān)管;從處罰的角 度來說，對于在公眾參與過程中存在過激行為、煽動行為 或散謠行為者，政府應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依法依規(guī)予以處罰。事實(shí) 上，公眾參與中的“多數(shù)人暴政”現(xiàn)象，其實(shí)質(zhì)是政府未能 客觀而全面地對待不同公眾群體的多重利益主張，而簡單 依照“少數(shù)服從多數(shù)”原則作出了失之偏頗的行政決策。 因此，政府應(yīng)當(dāng)構(gòu)建公正而科學(xué)的公眾參與結(jié)果評價(jià)體 系，注重傾聽少數(shù)公眾群體的利益訴求，避免直接依照多 數(shù)公眾的意愿而作出不公正的行政決策。

4. 3. 2企業(yè)制衡公眾的路徑構(gòu)建

通常來說，企業(yè)對公眾的制衡可以在一定程度上紓解 無序公眾參與所引發(fā)的“民意綁架”現(xiàn)象。當(dāng)環(huán)境群體性事 件爆發(fā)時(shí)，政府在巨大的輿論壓力下，出于維護(hù)公共安全、 維持社會穩(wěn)定等方面的考慮，往往會選擇盡可能遵從公眾 意愿而作出不利于企業(yè)的行政決策，例如要求規(guī)劃中的企 業(yè)不得開工建設(shè)、建設(shè)中的企業(yè)立即停工并恢復(fù)原狀、已經(jīng) 開始生產(chǎn)經(jīng)營的企業(yè)停產(chǎn)限產(chǎn)或限期搬離等，從而導(dǎo)致企 業(yè)面臨前期投資浪費(fèi)所帶來的經(jīng)濟(jì)損失、重新選址建設(shè)所 帶來的時(shí)間損失、失去區(qū)位優(yōu)勢所帶來的市場競爭有利地 位喪失等一系列的不利局面。對此，企業(yè)完全可以通過自 身行為對非理性公眾予以制衡：企業(yè)與公眾二者均屬于行 政相對人，事實(shí)上企業(yè)并無遵循公眾意愿之義務(wù)，對于公眾 通過游行示威等途徑向政府施壓之行為，相應(yīng)的，企業(yè)也可 以通過合法渠道向政府表達(dá)自身的利益訴求。而對于在環(huán) 境群體性事件中損毀企業(yè)財(cái)產(chǎn)或惡意誹謗企業(yè)的非理性公 眾，企業(yè)可以通過法律途徑追究其侵權(quán)責(zé)任。此外，企業(yè)亦 可以通過環(huán)境信息公開等方式，向公眾表明自身的合法經(jīng) 營屬性與環(huán)境合規(guī)狀態(tài)，宣傳企業(yè)的環(huán)保工藝與環(huán)保理念， 以打消公眾的疑慮，化解公眾的敵對心理。

5結(jié)語

推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是黨的十 九屆四中全會所提出的推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn) 代化中的一個(gè)重要方面，而構(gòu)建政府、企業(yè)和公眾共建共 治共享的環(huán)境治理體系，則是推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系和治 理能力現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。在構(gòu)建環(huán)境多元共治體系的 過程中，我們應(yīng)當(dāng)清醒地認(rèn)識到，不應(yīng)將環(huán)境多元共治簡 單理解為多元主體共同參與環(huán)境治理，政府、企業(yè)、公眾三 者“各司其職”再“相互配合”的分工合作也并非是環(huán)境多 元共治體系的全部內(nèi)容。循此為進(jìn)，未來中國應(yīng)當(dāng)在維持 “配合與協(xié)作”機(jī)制的基礎(chǔ)上，充分利用政府、企業(yè)、公眾 三者之間的制約關(guān)系，另而構(gòu)建一個(gè)可以應(yīng)對三者主觀過 當(dāng)型原生缺陷的“限制與制衡”機(jī)制。通過“配合與協(xié)作” 機(jī)制與“限制與制衡”機(jī)制的雙軌并行，確保中國環(huán)境多 元共治體系穩(wěn)定運(yùn)行。

（編輯：王愛萍）

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On the logic of check and balance in China s environmental multi-governance

CHEN Yang

（Kenneth Wang School of Law， Soochow University， Suzhou Jiangsu 215006，China）

Abstract China s environmental governance model has gone through two stages： ‘ single government regulation and ‘ government supervision supplemented by public participation *. At present， this model is moving towards a new stage of ‘ government， enterprise and public multi-governance * . In the current practice of environmental governance in China， there have been some signs of multigovernance among the government， enterprises and the public. Chinese scholars generally believe that the key to building a multigovernancesystem oftheenvironmentliesinthecooperationamongthegovernment ，enterprisesandthepubliconthebasisofaclear division of responsibilities， that is， to build a ‘ cooperation and collaboration * mechanism between the government， enterprises and the public. However， this paper holds that： ① The government， enterprises and the public all have two kinds of original defects： the objective deficiency type and the subjective excessive type. The original defects of objective deficiency type include insufficient supervision ability of the government， insufficient performance ability of enterprises and insufficient participation ability of the public. Theoriginaldefectsofsubjectiveexcessivetypeincludetheabnormalsupervisionofthegovernment ，theprofitseekingnatureof enterprises and the disordered participation of the public. ② The objective deficiency defects of the government， the enterprise and the public can be solved through the mechanism of ‘ cooperation and collaboration * ， but the mechanism of ‘ cooperation and collaboration * isrelativelyweakforthesubjectiveexcessivedefectsofthethree ，soanew mechanism shouldbebuilttodealwiththesubjective excessive defects of the three. So this paper suggests that： ① In the future， on the basis of maintaining the mechanism of ‘ cooperation andcollaboration *， Chinashouldmakefulluseoftherestrictiverelationshipamongthegovernment ， enterprisesandthepublic ，and build a mechanism of ‘ restriction and balance * that can deal with the subjective excessive defects of the three. ② Through the dual tracks of ‘ cooperation and collaboration * and ‘ restriction and balance * between the three， the risk of irregularities in the governance behaviorofthethreetypesofmulti-governancesubjectscanbeavoided ，andthestableoperationofChina *senvironmentalmulti- governancesystem canbeensured.

Key words environmental governance; multi-governance; subjects of multi-governance; original defect ; restriction and balance mechanism

收稿日期：2019?-10-17修回日期：2020?-01?-31

作者簡介：諶楊，博士生，主要研究方向?yàn)榄h(huán)境法基本理論與污染防治法o?E-mail：317128601@qq.com。