柳燕

摘 要 基于區(qū)域治理理念，推進(jìn)中等職業(yè)教育的區(qū)域治理，能夠有效解決中等職業(yè)教育發(fā)展所面臨的困境。調(diào)查顯示，當(dāng)前W城市圈的中等職業(yè)教育區(qū)域治理存在治理主體權(quán)責(zé)定位不清、治理目標(biāo)尚未實(shí)現(xiàn)、治理制度尚不健全、治理機(jī)制不夠完善、治理方式相對(duì)單一、學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)尚不完善等問(wèn)題。針對(duì)問(wèn)題，為進(jìn)一步推進(jìn)中等職業(yè)教育區(qū)域治理，應(yīng)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)思維，強(qiáng)化區(qū)域治理意識(shí);轉(zhuǎn)變政府職能，創(chuàng)新職教管理體制;加強(qiáng)區(qū)域治理制度建設(shè)，營(yíng)造良好制度環(huán)境;破除行政壁壘，健全區(qū)域治理機(jī)制和方式;完善中職學(xué)校內(nèi)部治理機(jī)制，提高區(qū)域治理能力;建立協(xié)調(diào)服務(wù)性機(jī)構(gòu)，充分發(fā)揮行業(yè)企業(yè)作用;整合多方資源，健全區(qū)域治理外部條件。

關(guān)鍵詞 中等職業(yè)教育;區(qū)域治理;城市圈;治理能力;治理體系

中圖分類(lèi)號(hào) G718.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1008-3219（2020）16-0042-07

中等職業(yè)教育是我國(guó)職業(yè)教育的基礎(chǔ)，是高中階段教育的重要組成部分，是促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和勞動(dòng)就業(yè)的重要途徑。2017年，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于深化產(chǎn)教融合的若干意見(jiàn)》指出，“統(tǒng)籌職業(yè)教育與區(qū)域發(fā)展布局。加強(qiáng)京津冀、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶城市間協(xié)同合作，引導(dǎo)各地結(jié)合區(qū)域功能、產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)探索差別化職業(yè)教育發(fā)展路徑”[1]。因此，有必要選擇典型案例，從區(qū)域治理的角度對(duì)中等職業(yè)教育發(fā)展困境和推進(jìn)策略進(jìn)行系統(tǒng)研究，分析中等職業(yè)教育區(qū)域治理過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，并提出有效的改進(jìn)對(duì)策，進(jìn)而推進(jìn)我國(guó)中等職業(yè)教育的內(nèi)涵式發(fā)展。

一、區(qū)域治理是中等職業(yè)教育發(fā)展的有效路徑

一直以來(lái)，我國(guó)非常重視和鼓勵(lì)發(fā)展中等職業(yè)教育，不管是在政策制度、財(cái)政撥款還是信息服務(wù)、技術(shù)指導(dǎo)上都在不斷加強(qiáng)支持力度。例如，2010年，《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》提出，逐步實(shí)行中等職業(yè)教育免費(fèi)制度，完善家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生資助政策;2014年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》明確提出，要“鞏固提高中等職業(yè)教育發(fā)展水平，各地要統(tǒng)籌做好中等職業(yè)學(xué)校和普通高中招生工作，落實(shí)好職普招生大體相當(dāng)?shù)囊?，鼓?lì)優(yōu)質(zhì)學(xué)校通過(guò)兼并、托管、合作辦學(xué)等形式，整合辦學(xué)資源，優(yōu)化中等職業(yè)教育布局結(jié)構(gòu)”[2]。中等職業(yè)教育的發(fā)展，不僅為國(guó)家和社會(huì)輸送了大量的技術(shù)技能型人才，也為我國(guó)推進(jìn)教育公平和教育民主、縮小區(qū)域人力資源存量差距等作出了巨大貢獻(xiàn)。

盡管如此，我國(guó)中等職業(yè)教育發(fā)展仍然面臨四大難以突破的困境：其一，中等職業(yè)教育生源不足;其二，我國(guó)區(qū)域資源存在的較大差異導(dǎo)致中等職業(yè)教育區(qū)域發(fā)展極不均衡;其三，中等職業(yè)教育質(zhì)量不高;其四，中等職業(yè)學(xué)校缺乏自主性。顯然，中等職業(yè)教育發(fā)展存在的四大難題，不僅需要資金、技術(shù)和政策上的大力支持，更需要改變以往的中等職業(yè)教育管理方式，以區(qū)域治理理念，推進(jìn)中等職業(yè)教育的區(qū)域治理，以有效地解決中等職業(yè)教育發(fā)展所面臨的困境。

第一，中等職業(yè)教育區(qū)域治理能夠打破生源的地域限制。中等職業(yè)教育的生源通常都受到地域限制，每所中等職業(yè)學(xué)校都有既定的招生來(lái)源。而中等職業(yè)教育區(qū)域治理能夠打破生源的地域限制，使區(qū)域內(nèi)學(xué)生平等享有選擇不同城市中等職業(yè)教育的權(quán)利，從而解決中等職業(yè)教育“有生源、缺資源”和“缺生源、有資源”的問(wèn)題。第二，中等職業(yè)教育區(qū)域治理能夠促進(jìn)區(qū)域內(nèi)中等職業(yè)教育師資的共建共享。通過(guò)區(qū)域治理，建立區(qū)域中等職業(yè)教育人才共享機(jī)制，不僅能夠促進(jìn)區(qū)域內(nèi)各中等職業(yè)學(xué)校教師之間共享教育教學(xué)資源，也能夠促進(jìn)區(qū)域內(nèi)中等職業(yè)教育師資的流動(dòng)、互派，進(jìn)而從整體上提升區(qū)域中等職業(yè)教育的師資力量。第三，中等職業(yè)教育區(qū)域治理不僅能夠促進(jìn)縱向政府之間、橫向政府之間、中等職業(yè)學(xué)校之間、企業(yè)與中等職業(yè)學(xué)校之間的合作，也能促進(jìn)職業(yè)教育資源在區(qū)域內(nèi)的流動(dòng)和共享。中等職業(yè)教育區(qū)域均衡發(fā)展不是政府或中等職業(yè)學(xué)校的單獨(dú)行動(dòng)，而是通過(guò)區(qū)域內(nèi)政府之間、學(xué)校之間、企業(yè)與學(xué)校之間的互動(dòng)與合作，促使區(qū)域內(nèi)中等職業(yè)教育形成辦學(xué)合力，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)教育資源的共建共享，以實(shí)現(xiàn)強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合、以強(qiáng)帶弱、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、合作共贏的利益共享格局，進(jìn)而推進(jìn)中等職業(yè)教育區(qū)域均衡發(fā)展。第四，中等職業(yè)教育區(qū)域治理不僅鼓勵(lì)中等職業(yè)學(xué)校，也允許非政府組織、教師、家長(zhǎng)、社區(qū)、企業(yè)等社會(huì)主體參與中等職業(yè)教育管理、決策、監(jiān)督和評(píng)價(jià)等活動(dòng)。因此，在中等職業(yè)教育區(qū)域治理過(guò)程中，政府不再是區(qū)域中等職業(yè)教育的唯一管理主體，也不再是權(quán)力的唯一中心，中等職業(yè)學(xué)校能夠享有更多的辦學(xué)自主權(quán)，這有利于其實(shí)現(xiàn)特色化發(fā)展，進(jìn)而提高其人才培養(yǎng)質(zhì)量。

二、中等職業(yè)教育區(qū)域治理現(xiàn)狀及問(wèn)題——以W城市圈為例

W城市圈也稱(chēng)W“1+8”城市圈，是以W市為中心，由W市及周邊100公里范圍內(nèi)的H市、E市、X市、HG市、XN市、XT市、Q市及T市等9個(gè)城市組成的區(qū)域經(jīng)濟(jì)聯(lián)合體。選擇W城市圈作為中等職業(yè)教育區(qū)域治理研究的范圍和調(diào)查分析的樣本，主要基于以下幾點(diǎn)考慮：第一，W城市圈治理屬于區(qū)域治理的范疇，這與本研究所要探討的對(duì)象相吻合。第二，W城市圈是我國(guó)中部地區(qū)的一個(gè)城市圈，該圈的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、中等職業(yè)教育發(fā)展?fàn)顩r在我國(guó)諸多區(qū)域中處于中等水平，獲得的調(diào)查數(shù)據(jù)具有一定的代表性。第三，根據(jù)W城市圈經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化發(fā)展的需要，在該圈大力發(fā)展中等職業(yè)教育、推行中等職業(yè)教育區(qū)域治理具有一定的必要性和緊迫性。這與全國(guó)區(qū)域中等職業(yè)教育一體化發(fā)展?fàn)顩r具有一定的趨同性。第四，W城市圈是我國(guó)教育綜合改革實(shí)驗(yàn)區(qū)之一，該試驗(yàn)區(qū)先行先試的突破口在于職業(yè)教育。第五，筆者對(duì)W城市圈的環(huán)境較為熟悉，能夠?yàn)檎{(diào)查研究提供諸多便利，促使調(diào)查研究得以順利開(kāi)展。

本研究通過(guò)問(wèn)卷、訪談、實(shí)地走訪等形式對(duì)W城市圈中等職業(yè)教育區(qū)域治理情況進(jìn)行了調(diào)查。其中，問(wèn)卷調(diào)查的對(duì)象是W城市圈中等職業(yè)學(xué)校的行政管理人員及教師（以教師為主）。共發(fā)放問(wèn)卷350份，回收314份，回收率為89.7%，剔除無(wú)效或不合格問(wèn)卷9份，獲得有效問(wèn)卷305份，有效率87.1%。訪談主要依據(jù)事先編制的訪談提綱以非結(jié)構(gòu)化的方式進(jìn)行，共訪談（包括電話訪談）了49人，其中，中等職業(yè)學(xué)校校長(zhǎng)（或副校長(zhǎng)）16人，省人社廳職成處負(fù)責(zé)人1人，人社局相關(guān)負(fù)責(zé)人4人，省教育廳職成教處負(fù)責(zé)人1人，教育局相關(guān)負(fù)責(zé)人9人，行業(yè)協(xié)會(huì)相關(guān)人士5人，企業(yè)相關(guān)人士6人，社區(qū)相關(guān)人士7人。結(jié)合調(diào)查問(wèn)卷、訪談及現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查結(jié)果，本文從認(rèn)識(shí)和態(tài)度、目標(biāo)、主體、制度、機(jī)制與方式等幾個(gè)層面分析W城市圈中等職業(yè)教育區(qū)域治理現(xiàn)狀及其存在的問(wèn)題。

（一）區(qū)域治理的認(rèn)識(shí)和態(tài)度的現(xiàn)狀及問(wèn)題

調(diào)查結(jié)果顯示，從政府層面來(lái)看，政府基本上認(rèn)同社會(huì)參與中等職業(yè)教育治理，但同時(shí)更多的是認(rèn)可其自身在W城市圈中等職業(yè)教育區(qū)域治理中的作用，認(rèn)為政府對(duì)W城市圈治理相關(guān)活動(dòng)的全方位負(fù)責(zé)更為重要和更有保障。從行業(yè)協(xié)會(huì)的層面來(lái)看，行業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)社會(huì)參與抱有積極態(tài)度，然而由于受到一些主客觀因素的限制導(dǎo)致其參與治理的途徑不順暢、參與能力不足等，在實(shí)際行動(dòng)上不夠積極主動(dòng)。從企業(yè)的角度來(lái)看，企業(yè)對(duì)自身參與治理的意識(shí)不強(qiáng)，基本上認(rèn)為，參與W城市圈中等職業(yè)教育區(qū)域治理就是與職業(yè)院校進(jìn)行合作，而像參與W城市圈的職教聯(lián)盟等機(jī)構(gòu)幾乎沒(méi)有提及。從中等職業(yè)學(xué)校的角度來(lái)看，W城市圈中等職業(yè)學(xué)校自身參與治理的意識(shí)較弱，參與的積極性和意愿不高。對(duì)于社會(huì)參與W城市圈治理持有質(zhì)疑和不信任態(tài)度。盡管教師們基本上意識(shí)到參與W城市圈中等職業(yè)教育區(qū)域治理的重要性，見(jiàn)表1，然而教師更多的是想完成自己的本職工作，對(duì)于學(xué)校內(nèi)部決策和管理，對(duì)于W城市圈中等職業(yè)教育發(fā)展和管理等方面更是疲于關(guān)注和參與。從社區(qū)的角度來(lái)看，社區(qū)對(duì)于參與W城市圈中等職業(yè)教育區(qū)域治理的意識(shí)較弱，對(duì)城市圈的中等職業(yè)教育發(fā)展很少關(guān)注，且對(duì)社會(huì)參與治理的態(tài)度是消極的。

表1 教師對(duì)學(xué)校參與W城市圈中等職業(yè)學(xué)校共享資源的看法

頻率 百分比 有效百分比 累積百分比

有效 非常贊成 200 65.6 65.6 65.6

一般贊成 89 29.2 29.2 94.8

無(wú)所謂 7 2.3 2.3 97.0

不太贊成 9 3.0 3.0 100.0

非常不贊成 0 0.0 0.0 100.0

合計(jì) 305 100.0 100.0

（二）區(qū)域治理目標(biāo)的現(xiàn)狀及問(wèn)題

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，首先，W城市圈雖然成立了旨為促進(jìn)圈域內(nèi)職業(yè)教育質(zhì)量提升的機(jī)構(gòu)，但多數(shù)人認(rèn)為，通過(guò)區(qū)域合作和資源共享，其學(xué)校的辦學(xué)質(zhì)量沒(méi)有明顯提高，見(jiàn)圖1。其次，盡管現(xiàn)有的一系列政策、條例均有促進(jìn)W城市圈中等職業(yè)教育資源共享的目標(biāo)。但多數(shù)人認(rèn)為，其學(xué)校沒(méi)有與W城市圈其他中職學(xué)校共享教育資源。另外，實(shí)現(xiàn)W城市圈中等職業(yè)教育均衡發(fā)展的目標(biāo)在諸多政策中均有所體現(xiàn)。例如，《W城市圈“兩型”社會(huì)建設(shè)綜合配套改革試驗(yàn)行動(dòng)方案（2014-2015年）》提出促進(jìn)圈域資源聯(lián)動(dòng)共享，提供公共服務(wù)均等化水平。還有，對(duì)于推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)民主化進(jìn)程的目標(biāo)，在很多政策文件中也有體現(xiàn)。但多數(shù)人認(rèn)為，其學(xué)校在W城市圈內(nèi)的地位和話語(yǔ)權(quán)沒(méi)有明顯提升。最后，對(duì)于增進(jìn)區(qū)域中等職業(yè)教育與區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展這個(gè)目標(biāo)，在《W城市圈“兩型”社會(huì)建設(shè)綜合配套改革試驗(yàn)行動(dòng)方案（2014-2015）》等法規(guī)、政策中均有體現(xiàn)。

圖1 通過(guò)區(qū)域合作、資源共享后學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量提升情況

調(diào)查顯示，W城市圈中等職業(yè)教育區(qū)域治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況并不理想。第一，區(qū)域中等職業(yè)教育民主推進(jìn)不理想。一方面，W城市圈內(nèi)中等職業(yè)學(xué)校在圈內(nèi)的地位和話語(yǔ)權(quán)并未得到明顯改善;另一方面，教師、學(xué)生、家長(zhǎng)的參與權(quán)沒(méi)有得到有效保障。第二，區(qū)域中等職業(yè)教育均衡發(fā)展目標(biāo)尚未達(dá)成。據(jù)調(diào)查，W城市圈中等職業(yè)教育仍然處于非均衡發(fā)展?fàn)顟B(tài)，突出表現(xiàn)為區(qū)域內(nèi)中等職業(yè)教育存在明顯的不公平現(xiàn)象。具體而言，從中等職業(yè)學(xué)校擁有的辦學(xué)自主權(quán)來(lái)看，不同學(xué)校之間存在差異;從區(qū)域內(nèi)教師質(zhì)量來(lái)看，不同城市的師資力量存在較大差異;從區(qū)域內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)投入來(lái)看，據(jù)城市圈除省會(huì)以外的校長(zhǎng)反映，非省會(huì)的中等職業(yè)學(xué)校，尤其是非示范性學(xué)校，在教育經(jīng)費(fèi)的投入上與省會(huì)學(xué)校相差較大;從區(qū)域內(nèi)學(xué)生接受平等教育資源來(lái)看，圈內(nèi)不同城市的學(xué)生有一定差異。第三，區(qū)域中等職業(yè)教育資源難以實(shí)現(xiàn)真正共享。城市圈一體化發(fā)展很大程度上是要實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)中等職業(yè)教育資源共享。然而，實(shí)際上W城市圈內(nèi)中等職業(yè)教育資源難以實(shí)現(xiàn)真正共享。

（三）區(qū)域治理主體現(xiàn)狀及問(wèn)題

第一，政府是W城市圈中等職業(yè)教育區(qū)域治理的主體。政府包括中央政府、省級(jí)政府、W城市圈內(nèi)9個(gè)城市的市政府。第二，中等職業(yè)學(xué)校是中等職業(yè)教育區(qū)域治理的主體。這由中等職業(yè)學(xué)校在治理中的作用和扮演的角色所決定。調(diào)查顯示，作為W城市圈職教聯(lián)盟或職教集團(tuán)成員，中等職業(yè)學(xué)校有參與這些機(jī)構(gòu)的一些活動(dòng)，但普通教師和學(xué)生作為利益相關(guān)者，很少參與中等職業(yè)教育區(qū)域治理。第三，行業(yè)、企業(yè)是重要的治理主體。訪談得知，行業(yè)、企業(yè)作為重要的治理主體參與了W城市圈中等職業(yè)教育區(qū)域治理。盡管行業(yè)、企業(yè)在W城市圈的職業(yè)聯(lián)盟、職業(yè)教育集團(tuán)中均占據(jù)一席之地，但其參與仍然不足。此外，學(xué)生家長(zhǎng)、社區(qū)等作為利益相關(guān)者參與治理也不足，半數(shù)以上學(xué)校沒(méi)有設(shè)立家長(zhǎng)委員會(huì)。

調(diào)查表明，W城市圈中等職業(yè)教育區(qū)域治理主體存在權(quán)責(zé)定位不清的問(wèn)題。第一，地方政府干預(yù)過(guò)多。當(dāng)前，W城市圈中等職業(yè)教育區(qū)域治理還不是真正意義上的區(qū)域治理，推動(dòng)與實(shí)施區(qū)域合作的關(guān)鍵角色仍然只是政府。盡管W城市圈積極采取措施促進(jìn)中等職業(yè)教育區(qū)域治理，但政府的控制和行政干預(yù)過(guò)多導(dǎo)致其他主體的參與機(jī)會(huì)缺失。地方政府是W城市圈中等職業(yè)教育區(qū)域治理的真正和唯一主體，其他利益相關(guān)者與中職有或多或少的聯(lián)系，但相關(guān)政策制定、決策等關(guān)鍵管理行為基本都是地方政府單方面負(fù)責(zé)。第二，W城市圈中等職業(yè)學(xué)校缺乏辦學(xué)自主權(quán)，自主發(fā)展意識(shí)不強(qiáng)。具體而言，在中等職業(yè)學(xué)校內(nèi)部，教師和學(xué)生參與治理不足，教師具有一定的參與途徑和機(jī)會(huì)，也具備一定的參與權(quán)力和責(zé)任，但教師實(shí)際參與學(xué)校治理的情況較少。學(xué)生作為中等職業(yè)學(xué)校的利益相關(guān)者幾乎不參與學(xué)校內(nèi)部治理，參與嚴(yán)重缺失。第三，社會(huì)主體參與意識(shí)不強(qiáng)，參與權(quán)不足。訪談發(fā)現(xiàn)，在企業(yè)與中等職業(yè)學(xué)校的合作中，企業(yè)更多地是承擔(dān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任，基本沒(méi)有參與中等職業(yè)教育管理的權(quán)力。同時(shí)，社區(qū)在W城市圈中等職業(yè)教育區(qū)域治理中也是無(wú)責(zé)無(wú)權(quán)，他們很少參與相關(guān)活動(dòng)，與中職的聯(lián)系不緊密。且社區(qū)在利益相關(guān)者當(dāng)中是參與W城市圈中等職業(yè)教育區(qū)域治理最少的主體。行業(yè)協(xié)會(huì)、企業(yè)有一定的參與，但參與深度和廣度不足。此外，家長(zhǎng)基本上不參與W城市圈中等職業(yè)教育區(qū)域治理的相關(guān)活動(dòng)。由此可見(jiàn)，在現(xiàn)階段，政府是W城市圈中等職業(yè)教育區(qū)域治理的真正主體，其他利益相關(guān)者與中職有或多或少的聯(lián)系，但相關(guān)政策制定、決策等關(guān)鍵的管理行為基本都是政府單方面負(fù)責(zé)。

（四）區(qū)域治理制度和機(jī)構(gòu)的現(xiàn)狀及問(wèn)題

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，從區(qū)域治理政策和制度來(lái)分析，關(guān)于W城市圈中等職業(yè)教育區(qū)域治理的專(zhuān)門(mén)政策集中于省級(jí)層面所頒布的法規(guī)、條例和指導(dǎo)意見(jiàn)，中央和W城市圈及各個(gè)城市層面關(guān)于W城市圈中等職業(yè)教育區(qū)域治理的專(zhuān)門(mén)配套政策和法規(guī)等較為欠缺，且相關(guān)制度和法規(guī)尚未形成體系。從區(qū)域治理組織機(jī)構(gòu)分析，W城市圈中等職業(yè)教育區(qū)域治理建立的組織機(jī)構(gòu)主要有職教聯(lián)盟、職教集團(tuán)和職教園區(qū)，以及成立城市圈職業(yè)教育工作小組。

調(diào)查結(jié)果表明，W城市圈中等職業(yè)教育區(qū)域治理的制度不完善。一方面，治理制度不完善，執(zhí)行不力。W城市圈中等職業(yè)教育區(qū)域治理方面的政策、制度整體上較為缺乏，且極為零散和不規(guī)范，很多治理行動(dòng)不遵照制度執(zhí)行。而且，與W城市圈中等職業(yè)教育區(qū)域治理有關(guān)的制度基本上都是以“規(guī)劃”“條例”“意見(jiàn)”等形式出現(xiàn)，其具備的法律效力等級(jí)較低，可操作性不強(qiáng)，最終導(dǎo)致所制定的政策和制度流于形式。同時(shí)，在中等職業(yè)學(xué)校內(nèi)部也缺乏較為系統(tǒng)和完整的內(nèi)部治理制度，且學(xué)校遵照制度與行業(yè)企業(yè)進(jìn)行合作的情況不理想。另一方面，治理的組織和機(jī)構(gòu)缺乏。具體而言，第一，W城市圈中等職業(yè)教育區(qū)域治理的專(zhuān)門(mén)組織和機(jī)構(gòu)極為缺乏;第二，現(xiàn)有的組織和機(jī)構(gòu)形同虛設(shè)，所起作用越來(lái)越弱;第三，城市圈政府間設(shè)立的組織機(jī)構(gòu)職能不全，對(duì)中等職業(yè)教育區(qū)域治理所起的作用極為有限。

（五）區(qū)域治理機(jī)制與方式的現(xiàn)狀及問(wèn)題

調(diào)查顯示，關(guān)于區(qū)域治理的機(jī)制，在W城市圈中等職業(yè)教育區(qū)域治理中存在激勵(lì)機(jī)制和監(jiān)督約束機(jī)制。訪談中了解到，不同級(jí)別教育行政部門(mén)之間、不同城市同級(jí)別教育行政部門(mén)之間以及教育行政部門(mén)與政府其他職能部門(mén)之間沒(méi)有建立有效的交流與協(xié)作機(jī)制。關(guān)于決策機(jī)制的情況，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，學(xué)校的重大事務(wù)由校長(zhǎng)獨(dú)自決策，見(jiàn)表2;且多數(shù)學(xué)校不參與W城市圈內(nèi)職教聯(lián)盟或職教集團(tuán)的決策，見(jiàn)圖2。此外，關(guān)于區(qū)域治理的方式，中等職業(yè)學(xué)校所在地的區(qū)（市）政府對(duì)學(xué)校的行政干預(yù)過(guò)多。調(diào)查表明，W城市圈中等職業(yè)教育區(qū)域治理存在治理機(jī)制不完善、治理方式相對(duì)單一等問(wèn)題。

表2 學(xué)校重大事項(xiàng)由校長(zhǎng)獨(dú)自決策

頻率 百分比 有效百分比 累積百分比

有效 非常符合 107 35.1 35.1 35.1

比較符合 153 50.2 50.2 85.2

不清楚 19 6.2 6.2 91.5

不太符合 26 8.5 8.5 100.0

非常不符合 0 0 0 100.0

合計(jì) 305 100.0 100.0

圖2 教師參與學(xué)校決策的頻率

第一，缺乏有效對(duì)話協(xié)作機(jī)制。一是政府間有效的橫向、縱向溝通協(xié)作機(jī)制缺失。一方面，不同級(jí)別教育行政部門(mén)之間沒(méi)有建立有效的交流與協(xié)作機(jī)制;另一方面，城市圈內(nèi)政府不同職能部門(mén)之間的聯(lián)動(dòng)對(duì)話機(jī)制尚不健全。二是城市圈不同城市間區(qū)域教育合作機(jī)制缺乏。三是城市圈內(nèi)行業(yè)與學(xué)校之間的溝通對(duì)接機(jī)制尚未建立，由于行業(yè)協(xié)會(huì)與中等職業(yè)學(xué)校尚未建立完善的溝通對(duì)接機(jī)制，導(dǎo)致行業(yè)協(xié)會(huì)無(wú)法對(duì)行業(yè)人才需求進(jìn)行準(zhǔn)確預(yù)測(cè)，無(wú)法制定科學(xué)合理的行業(yè)人才評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，亦無(wú)法對(duì)中等職業(yè)學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量進(jìn)行有效評(píng)估。四是城市圈內(nèi)企業(yè)與學(xué)校的長(zhǎng)效合作育人機(jī)制尚未建立，導(dǎo)致學(xué)校與企業(yè)之間的合作停留在表層，不能深入融合。五是學(xué)校與家長(zhǎng)之間也沒(méi)有建立有效的溝通與協(xié)商機(jī)制。

第二，區(qū)域治理的決策機(jī)制不完善。W城市圈中等職業(yè)教育決策主體單一，決策過(guò)程缺乏監(jiān)督，民主決策機(jī)制尚未形成。具體來(lái)說(shuō)，大部分學(xué)校的決策權(quán)在政府，政府是學(xué)校主要的決策者。而且W城市圈內(nèi)職教聯(lián)盟或職教集團(tuán)的真正決策權(quán)也在政府部門(mén)。在學(xué)校內(nèi)部，重大事務(wù)一般由校長(zhǎng)一人拍板決斷。

第三，區(qū)域治理較少借助市場(chǎng)機(jī)制。盡管W城市圈內(nèi)中等職業(yè)學(xué)校采取一體化、開(kāi)放式、共享式的發(fā)展戰(zhàn)略，但是，圈內(nèi)的中等職業(yè)教育仍然受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響較大，尤其體現(xiàn)在招生方面。另外，在教育經(jīng)費(fèi)的撥付和使用，教師的招聘、使用、職稱(chēng)評(píng)定、考核等方面受計(jì)劃體制的影響較大，使得中等職業(yè)學(xué)校的自主發(fā)展受限?？偟膩?lái)說(shuō)，當(dāng)前W城市圈中等職業(yè)教育區(qū)域治理仍然受到較為強(qiáng)烈的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，市場(chǎng)機(jī)制所起的作用不大。

第四，多元治理主體在治理過(guò)程中缺乏協(xié)同性。盡管W城市圈中等職業(yè)教育區(qū)域治理提倡多元主體參與，但是，在治理過(guò)程中，各相關(guān)主體缺乏協(xié)同性。一是政府與政府之間缺乏協(xié)同性。最為明顯的是區(qū)域治理中地方保護(hù)主義盛行，各個(gè)城市政府均出于自身的利益考慮，導(dǎo)致他們之間在中等職業(yè)教育的入學(xué)、就業(yè)等方面呈現(xiàn)無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)，形成不同行政區(qū)間的壁壘。二是政府與社會(huì)之間缺乏協(xié)同性。三是學(xué)校與社會(huì)之間也缺乏一定的協(xié)同性。盡管學(xué)校與社會(huì)的聯(lián)系并不像政府與社會(huì)的聯(lián)系那么松散，但兩者的協(xié)同仍然不足。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，“單一治理”在中等職業(yè)教育區(qū)域治理中占據(jù)絕對(duì)主導(dǎo)地位。中等職業(yè)教育區(qū)域治理以行政命令為主，政府是中等職業(yè)教育區(qū)域治理的唯一主體，治理中的權(quán)力自上而下運(yùn)行，強(qiáng)調(diào)政府的權(quán)威和管控，同時(shí)，政府采用政策引導(dǎo)、經(jīng)費(fèi)杠桿和教育評(píng)估等手段參與中等職業(yè)教育區(qū)域治理。也就是說(shuō)，W城市圈中等職業(yè)教育區(qū)域治理體現(xiàn)出明顯的區(qū)域行政特征。

三、中等職業(yè)教育區(qū)域治理的改進(jìn)策略

（一）轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)思維，強(qiáng)化區(qū)域治理意識(shí)

實(shí)行中等職業(yè)教育區(qū)域治理，必須要轉(zhuǎn)變封閉、狹隘和保守的思維，樹(shù)立全新的區(qū)域治理意識(shí)。首先，政府要樹(shù)立區(qū)域治理意識(shí)，這對(duì)于中等職業(yè)教育區(qū)域治理起著最為關(guān)鍵的作用。其次，中等職業(yè)學(xué)校要樹(shù)立區(qū)域治理意識(shí)，這對(duì)于中等職業(yè)教育區(qū)域治理起著主要決定作用。對(duì)于中等職業(yè)學(xué)校而言，要擺脫封閉發(fā)展、地方發(fā)展的傳統(tǒng)觀念，樹(shù)立開(kāi)放、自主的發(fā)展意識(shí)。最后，社會(huì)要營(yíng)造區(qū)域治理意識(shí)，這對(duì)于中等職業(yè)教育區(qū)域治理具有重要的推進(jìn)作用。對(duì)于行業(yè)、企業(yè)等社會(huì)主體而言，一方面，應(yīng)從傳統(tǒng)的城市本位觀念逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)閰^(qū)域中等職業(yè)教育一體化發(fā)展的協(xié)作觀念，從過(guò)去的惡性競(jìng)爭(zhēng)認(rèn)識(shí)，轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)區(qū)域內(nèi)部中等職業(yè)教育發(fā)展“一榮俱榮，一損俱損”的主流認(rèn)識(shí)，在區(qū)域的背景下謀求共同發(fā)展;另一方面，增強(qiáng)區(qū)域治理意識(shí)，從“被動(dòng)”接受轉(zhuǎn)向“主動(dòng)”參與，主動(dòng)、積極參與區(qū)域中等職業(yè)教育治理的全過(guò)程。

（二）轉(zhuǎn)變政府教育職能，創(chuàng)新職業(yè)教育管理體制

具體來(lái)說(shuō)，在管理權(quán)限方面，政府應(yīng)從“無(wú)限政府”向“有限政府”轉(zhuǎn)變，將屬于中等職業(yè)學(xué)校、非政府組織、企業(yè)等主體的權(quán)力下放至學(xué)校和社會(huì)主體，防止政府職能的越位;同時(shí)將屬于自己的職能和權(quán)力收回，避免政府職能的缺位。在管理手段方面，政府應(yīng)由以行政手段為主轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓?、?jīng)濟(jì)、法律等多種手段相結(jié)合的多元管理方式，由以指令性計(jì)劃為主轉(zhuǎn)向以指導(dǎo)性計(jì)劃為主，由以直接管理為主轉(zhuǎn)向以間接管理為主。在管理內(nèi)容方面，政府應(yīng)從對(duì)具體細(xì)節(jié)的微觀管理為主轉(zhuǎn)向?qū)φw事務(wù)的宏觀管理為主，主要對(duì)區(qū)域中等職業(yè)教育進(jìn)行宏觀調(diào)控、信息指導(dǎo)、財(cái)政支持、規(guī)劃預(yù)測(cè)、政策法規(guī)制定等。同時(shí)，改革職業(yè)教育管理體制，堅(jiān)持政府職能轉(zhuǎn)變和簡(jiǎn)政放權(quán)，確保改革真正推行。

（三）加強(qiáng)區(qū)域治理制度建設(shè)，營(yíng)造良好制度環(huán)境

一方面，要建立健全中等職業(yè)教育區(qū)域治理法律制度體系。一是完善中等職業(yè)教育區(qū)域治理的相關(guān)法律，并確保其法律效應(yīng)的形成。國(guó)家應(yīng)盡早出臺(tái)《區(qū)域合作法》，不僅可以從法律層面規(guī)范區(qū)域內(nèi)政府之間的合作行為，調(diào)節(jié)政府之間的關(guān)系，減少行政壁壘所帶來(lái)的阻礙，確保區(qū)域內(nèi)各方利益的有效兼顧和平等實(shí)現(xiàn)，也可以促進(jìn)中等職業(yè)教育區(qū)域治理法律體系的法律效力和法律等級(jí)的提升，還能夠加強(qiáng)法律的規(guī)范性和可操作性，從而對(duì)區(qū)域治理產(chǎn)生約束力和強(qiáng)制性。二是對(duì)于現(xiàn)有的相關(guān)制度和政策應(yīng)及時(shí)予以更新和完善，使之與區(qū)域治理的進(jìn)程相配套。尤其是要對(duì)現(xiàn)存的省級(jí)層面頒布的零散、不成體系、操作性不強(qiáng)的以“指導(dǎo)意見(jiàn)”“條例”“決定”等形式頒布的制度進(jìn)行規(guī)范。三是從中等職業(yè)學(xué)校和企業(yè)層面分別建立專(zhuān)門(mén)的職業(yè)教育區(qū)域治理的相關(guān)制度和法規(guī)，明確政府、學(xué)校、社會(huì)主體等在中等職業(yè)教育治理中的權(quán)責(zé)、目標(biāo)和手段等內(nèi)容，切實(shí)保障中等職業(yè)教育區(qū)域治理有法可依、有章可循。另一方面，組建多層次的中等職業(yè)教育區(qū)域治理組織和機(jī)構(gòu)，建立可以充分聚集區(qū)域內(nèi)和區(qū)域外的多方治理力量，形成區(qū)域治理合力的多層次治理組織和機(jī)構(gòu)。

（四）破除行政壁壘，健全區(qū)域治理機(jī)制和方式

首先，建立有效的區(qū)域?qū)υ拝f(xié)作機(jī)制。一是加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)地方政府之間的合作，消除無(wú)序競(jìng)爭(zhēng);二是加強(qiáng)政府與社會(huì)之間的協(xié)同，促進(jìn)社會(huì)主體積極參與;三是加強(qiáng)學(xué)校與社會(huì)之間的合作，促進(jìn)產(chǎn)教融合。其次，建立長(zhǎng)效的區(qū)域合作育人機(jī)制。一方面，在中等職業(yè)學(xué)校內(nèi)部，鼓勵(lì)教師、學(xué)生、家長(zhǎng)、企業(yè)代表等人士參與學(xué)校內(nèi)部事務(wù)的決策;在區(qū)域中等職業(yè)教育有關(guān)事務(wù)上，在政府主導(dǎo)的條件下，大力倡導(dǎo)行業(yè)企業(yè)、社會(huì)組織、公眾、社區(qū)等共同參與相關(guān)教育決策。另一方面，促進(jìn)決策主體之間的相互監(jiān)督。尤其要鼓勵(lì)家長(zhǎng)委員會(huì)、董事會(huì)等民主機(jī)構(gòu)的成員及學(xué)生加入監(jiān)督行列。最后，采用多樣化的區(qū)域治理方式。改進(jìn)當(dāng)前的中等職業(yè)教育區(qū)域治理，改變區(qū)域治理主要以“單一治理”方式進(jìn)行治理的局面，采用多種治理方式，如網(wǎng)絡(luò)治理、多元治理和協(xié)商治理等。

（五）完善中職學(xué)校內(nèi)部治理機(jī)制，提高區(qū)域治理能力

第一，要完善校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制?！靶ｉL(zhǎng)負(fù)責(zé)制的實(shí)施，突顯了校長(zhǎng)的地位，校長(zhǎng)成為學(xué)校權(quán)力的核心，掌握學(xué)校的人、財(cái)、物等?！盵3]政府下放至中等職業(yè)學(xué)校的權(quán)力，容易集于校長(zhǎng)一身，易產(chǎn)生權(quán)力腐敗，以致政府不敢放權(quán)[4]。完善校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，要轉(zhuǎn)變校長(zhǎng)的教育管理觀念，依法明確校長(zhǎng)行使權(quán)力的范圍、內(nèi)容、途徑和限度，規(guī)范校長(zhǎng)的行為。第二，應(yīng)組建和完善校內(nèi)民主機(jī)構(gòu)，并確保其有序運(yùn)轉(zhuǎn)。在中等職業(yè)學(xué)校內(nèi)部建立和完善董事會(huì)（理事會(huì)）、家長(zhǎng)委員會(huì)、校務(wù)委員會(huì)和教職工代表大會(huì)等民主機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)民主管理、民主監(jiān)督。更為重要的是要確保這些民主機(jī)構(gòu)有序運(yùn)轉(zhuǎn)。第三，加強(qiáng)相關(guān)制度法規(guī)的建設(shè)，健全學(xué)校內(nèi)部治理制度。第四，根據(jù)區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整變化，不斷調(diào)整區(qū)域中等職業(yè)教育辦學(xué)定位、專(zhuān)業(yè)結(jié)構(gòu)、人才培養(yǎng)目標(biāo)等。第五，提高中等職業(yè)學(xué)校的區(qū)域治理能力，特別是加強(qiáng)教師、學(xué)生參與中等職業(yè)學(xué)校治理的能力。

（六）建立協(xié)調(diào)服務(wù)性機(jī)構(gòu)，充分發(fā)揮行業(yè)企業(yè)的作用

中等職業(yè)教育區(qū)域治理面臨的一個(gè)重要問(wèn)題是多元主體共同治理容易造成問(wèn)責(zé)困境，出現(xiàn)“問(wèn)而不責(zé)”的現(xiàn)象，權(quán)力的多中心容易引發(fā)權(quán)力沖突，造成治理失敗?？紤]到上述問(wèn)題，本文試圖建立一個(gè)有利于區(qū)域治理的協(xié)調(diào)性服務(wù)機(jī)構(gòu)，即以政府為主導(dǎo)、學(xué)校為主體、社會(huì)積極參與的區(qū)域中等職業(yè)教育共享協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。區(qū)域中等職業(yè)教育共享協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)通過(guò)政府部門(mén)、區(qū)域內(nèi)中職學(xué)校、行業(yè)協(xié)會(huì)、企業(yè)代表、家長(zhǎng)代表、相關(guān)專(zhuān)家等的情感聯(lián)結(jié)形成共同的價(jià)值追求和目標(biāo)。在區(qū)域中等職業(yè)教育共享協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)內(nèi)，政府是主導(dǎo)者，帶頭推動(dòng)機(jī)構(gòu)的組建;中等職業(yè)學(xué)校是主要的參與成員，執(zhí)行機(jī)構(gòu)內(nèi)各項(xiàng)任務(wù)，主動(dòng)分享教育資源，當(dāng)然也可以吸納有實(shí)力的高職院校和科研院所加入其中;行業(yè)協(xié)會(huì)、企業(yè)等社會(huì)主體是重要的參與者，積極參與機(jī)構(gòu)內(nèi)各項(xiàng)事務(wù)和活動(dòng)的決策、監(jiān)督、評(píng)價(jià)等行為。另外，組建區(qū)域中等職業(yè)教育共享協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)并不容易，而維持機(jī)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)顯得更為不易。因?yàn)閷?duì)于協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的組建和維持，治理成本是一個(gè)不得不考慮的問(wèn)題。因此，政府應(yīng)在信息指導(dǎo)、咨詢(xún)服務(wù)、政策等方面給予一定支持，在財(cái)政上提供必要支撐，確保區(qū)域中等職業(yè)教育共享協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的建立。

（七）整合多方資源，健全區(qū)域治理的外部條件

首先，合理有效地運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制整合各種資源。一方面，在當(dāng)前的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，中等職業(yè)教育區(qū)域治理處于市場(chǎng)的環(huán)境之中，與市場(chǎng)必然要發(fā)生很大的聯(lián)系。因此，要實(shí)現(xiàn)中等職業(yè)教育區(qū)域治理的目標(biāo)，不僅要引入市場(chǎng)，更要有效運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制的功能，整合各方資源，促進(jìn)區(qū)域中等職業(yè)教育資源共享共用，從而形成多元主體共同治理區(qū)域中等職業(yè)教育的局面。另一方面，在市場(chǎng)機(jī)制下，區(qū)域中等職業(yè)學(xué)校能夠公平競(jìng)爭(zhēng)，這有利于區(qū)域治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)然，市場(chǎng)機(jī)制是通過(guò)亞當(dāng)斯密所說(shuō)的“看不見(jiàn)”的手進(jìn)行調(diào)節(jié)，但由于外部性和公共物品的存在等諸多因素，市場(chǎng)也會(huì)失靈，僅憑市場(chǎng)并不能確保資源配置的效率和社會(huì)福利的改進(jìn)。因此，在引入市場(chǎng)機(jī)制的基礎(chǔ)上，需要合理有效地運(yùn)用之。其次，充分利用各方資源，為區(qū)域治理提供必要和充足的財(cái)政和技術(shù)支持。中等職業(yè)教育區(qū)域治理是一項(xiàng)系統(tǒng)而龐大的工程。經(jīng)費(fèi)、技術(shù)和資源等都是推進(jìn)中等職業(yè)教育區(qū)域治理必不可少的外部條件。實(shí)際上，推進(jìn)中等職業(yè)教育區(qū)域一體化發(fā)展實(shí)質(zhì)上是要以“開(kāi)放、包容”的態(tài)度，整合區(qū)域內(nèi)的各項(xiàng)資源，充分利用區(qū)域整體優(yōu)勢(shì)，通過(guò)強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合，以強(qiáng)帶弱，以城帶鄉(xiāng)，形成資源共享、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、合作共贏，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)職業(yè)教育資源的整合，發(fā)揮職教資源的集合效應(yīng)。除了整合資源，形成資源集合效應(yīng)外，要加大對(duì)財(cái)政的投入和技術(shù)指導(dǎo)的支持力度。一方面，呼吁政府加大對(duì)區(qū)域中等職業(yè)教育一體化的財(cái)政傾斜力度;另一方面，呼吁各界知名企業(yè)，尤其是參與校企合作的企業(yè)給予區(qū)域治理一定的經(jīng)費(fèi)支持，同時(shí)，鼓勵(lì)社會(huì)愛(ài)心人士對(duì)區(qū)域中等職業(yè)教育的關(guān)注和支持。此外，充分利用現(xiàn)代信息化手段和社會(huì)輿論的作用，加強(qiáng)區(qū)域治理的宣傳和推廣，培育大數(shù)據(jù)區(qū)域治理思維;加強(qiáng)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施投入，推動(dòng)區(qū)域治理數(shù)據(jù)公開(kāi);建立區(qū)域數(shù)據(jù)、信息交流與分享平臺(tái)，促使“傳統(tǒng)區(qū)域”向“智慧區(qū)域”轉(zhuǎn)變?？偠灾?，利用現(xiàn)代信息化技術(shù)助推區(qū)域治理現(xiàn)代化。

參 考 文 獻(xiàn)

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The Problems of Secondary Vocational Education Regional Governance and the Improvement Strategies

——Taking W City Circle as an Example

Liu Yan

Abstract? Promoting regional governance of secondary vocational education with the concept of regional governance can effectively solve the dilemma of secondary vocational education development. Results show that， the practice of regional governance of secondary vocational education in W City Circle has the following problems： the orientation of governance body of responsibility is unclear， the regional governance goal is unimplemented， the regional management system is unperfect， the regional governance mechanism is not perfect， the regional governance is relatively single， and the school internal governance structure is not perfect， etc. The improvement strategies of the regional governance of secondary vocational education mainly includes： changing the traditional thinking; transforming government functions of education; strengthening the construction of regional governance of institutionalization; improving the regional governance method and ability; and perfecting the external conditions of regional governance.

Key words? secondary vocational education; regional governance; city circle; governance ability; governance system

Author? Liu Yan， lecturer of College of Educational Science in Hunan First Normal University（Changsha 410205）