顧天安周鎮(zhèn)忠李慧杰

(1 國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心公共管理與人力資源研究所，北京，100010；2 加州大學(xué)伯克利分校社會(huì)福利學(xué)院，美國(guó)，94702；3 中國(guó)人民大學(xué)勞動(dòng)人事學(xué)院，北京，100872)

一、研究背景和問題的提出

(一)研究背景

研究表明，兒童群體在重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件中往往較為脆弱[1]。由于這一群體在生理、認(rèn)知、情緒、社交等方面尚未成熟，通常會(huì)面臨預(yù)防、救治、照護(hù)等方面的多重困境與挑戰(zhàn)。更重要的是，很多風(fēng)險(xiǎn)因素對(duì)兒童個(gè)人發(fā)展的影響會(huì)貫穿其一生[2]。因此，在各類突發(fā)公共事件中，兒童都是被關(guān)注的重點(diǎn)。

2019年的新型冠狀病毒肺炎疫情(以下簡(jiǎn)稱“新冠肺炎疫情”)是中華人民共和國(guó)自成立以來發(fā)生的傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的一次重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件[3]。從此次疫情的發(fā)展來看，雖然兒童群體總體上受病毒感染的比例相對(duì)較低，但受疫情次生災(zāi)害影響較大。尤其是城市空間聚集的脆弱性與社會(huì)人群自身的脆弱性疊加，使生活在現(xiàn)代化城市中的兒童面臨多重風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)，這也給城市的公共衛(wèi)生、應(yīng)急管理、社會(huì)保障體系敲響了警鐘。此次疫情防控實(shí)踐也充分表明，我國(guó)重大疫情防控的兒童視角亟須建立。

(二)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件下兒童群體面臨的困境

突發(fā)公共衛(wèi)生事件是突然發(fā)生的，造成或者可能造成社會(huì)公眾健康嚴(yán)重受損的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業(yè)中毒以及其他嚴(yán)重影響公眾健康的事件[4]。《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》根據(jù)突發(fā)公共衛(wèi)生事件性質(zhì)、危害程度、涉及范圍，將公共衛(wèi)生事件劃分為特別重大、重大、較大和一般四個(gè)等級(jí)。重大或特別重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件由于發(fā)生突然、影響面廣、危害性大，常會(huì)引發(fā)社會(huì)恐慌，并迅速演變?yōu)橹卮蠊参C(jī)事件。當(dāng)社會(huì)失序與公共安全危機(jī)疊加在一起，會(huì)進(jìn)一步放大社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、加大危機(jī)應(yīng)對(duì)難度，而個(gè)人或群體往往不具備應(yīng)對(duì)這種風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)的能力。兒童處于社會(huì)弱勢(shì)群體的最底層[5],如何在重大突發(fā)公共危機(jī)應(yīng)對(duì)中對(duì)兒童群體進(jìn)行有效的支持和保護(hù)是一個(gè)全球性難題。一般來說，在重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件中兒童群體普遍面臨三重困境。

第一是“預(yù)防困境”。與成人相比，兒童免疫功能尚不健全，對(duì)外界的抵抗力較低，所以兒童常常會(huì)成為重大疫情、不明原因疾病的脆弱易感人群，其生命與健康容易受到威脅。比如，2004年亞洲多國(guó)暴發(fā)禽流感疫情，兒童的被感染比例和死亡率較高，中國(guó)多省也相繼出現(xiàn)了疫情，鐘南山院士曾多次公開呼吁“首先加強(qiáng)保護(hù)的應(yīng)該是兒童，因?yàn)樗麄兊拿庖吡Φ汀盵6]。在2008年爆發(fā)的手足口病疫情中，中國(guó)幾十萬名兒童受到感染，死亡病例達(dá)歷年之最[7]。2009年在美國(guó)爆發(fā)了甲型H1N1流感病毒疫情，美國(guó)疾病控制和預(yù)防中心(CDC)明確指出，兒童是甲型H1N1病毒的特別危險(xiǎn)人群。盡管此次新冠肺炎疫情一般被認(rèn)為對(duì)兒童的影響較為溫和，但國(guó)家兒童醫(yī)學(xué)中心(上海)的童世廬教授團(tuán)隊(duì)通過對(duì)中國(guó)2143例兒童患者病例進(jìn)行人口學(xué)、時(shí)間及空間分布探究，發(fā)現(xiàn)所有年齡段的兒童都對(duì)新冠病毒敏感，并且沒有明顯的性別差異，而且幼童更容易受感染，因?yàn)樗麄兊暮粑到y(tǒng)和其他身體機(jī)能正在發(fā)育[8]。

第二是“救治困境”。兒童傳染病與成人傳染病不同，在預(yù)防監(jiān)測(cè)、救治手段、救治技術(shù)和物資等方面兩個(gè)群體也差別很大，如果兒科專業(yè)人員和設(shè)施設(shè)備缺乏，會(huì)極大地影響救治效果。中國(guó)的兒童人口基數(shù)大，兒科醫(yī)生短缺問題一直較為突出。國(guó)家衛(wèi)健委的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示,截至2018年，中國(guó)兒科醫(yī)師數(shù)量為23萬人，每千名兒童擁有的兒科執(zhí)業(yè)(助理)醫(yī)師數(shù)為0.92名，這與發(fā)達(dá)國(guó)家相比還存在一定差距，如美國(guó)的每千名兒童擁有兒科執(zhí)業(yè)(助理)醫(yī)師數(shù)為1.5名。在兒科醫(yī)療機(jī)構(gòu)建設(shè)上，2018年我國(guó)共有兒童醫(yī)院228家，每千名兒童床位數(shù)僅為2.22張[9]。更為嚴(yán)峻的是，在我國(guó)傳統(tǒng)公共衛(wèi)生體系及管理模式的影響下，兒童群體應(yīng)急救治體系尚不完善，應(yīng)對(duì)兒童重大公共衛(wèi)生事件的能力較為薄弱，相關(guān)的投入和重視程度有待提高。同時(shí)，兒童急救體系建設(shè)與院前急救的規(guī)模、模式、整體水平與發(fā)達(dá)國(guó)家相比也存在一定差距。比如，“120”院前急救轉(zhuǎn)運(yùn)時(shí)缺乏專業(yè)的兒科救治人員和轉(zhuǎn)運(yùn)設(shè)備。

第三是“照護(hù)困境”。在重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，一旦監(jiān)護(hù)人處于非常態(tài)，他們的子女特別是無勞動(dòng)能力、難以獨(dú)立生活的低齡兒童和殘疾兒童，將成為高風(fēng)險(xiǎn)人群，極易遭受危機(jī)帶來的“次生災(zāi)害”。尤其是如果父母同時(shí)被隔離，“臨時(shí)留守兒童”該由誰來監(jiān)管成為一個(gè)亟待解決的現(xiàn)實(shí)問題。此外，城市中的流動(dòng)兒童也是重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的脆弱易感人群。此次新冠肺炎疫情發(fā)生在春節(jié)假期，城市中的農(nóng)民工家庭是春節(jié)流動(dòng)的主要人群，受經(jīng)濟(jì)條件、社會(huì)保障、信息獲取能力、社區(qū)支持等因素的影響，許多流動(dòng)家庭的居所不固定、抗壓能力較弱，在疫情暴發(fā)初期，流動(dòng)家庭和流動(dòng)兒童都面臨人員照護(hù)方面的困難。

綜上所述，兒童作為社會(huì)弱勢(shì)群體，在重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件下始終面臨預(yù)防、照護(hù)、救治等多重需求和風(fēng)險(xiǎn)。如何在重大突發(fā)公共危機(jī)中做好對(duì)兒童群體的支持和保護(hù)工作是一個(gè)全球性難題。此次新冠肺炎疫情首先在大城市爆發(fā)，人口密度大和流動(dòng)性強(qiáng)、疾病傳播速度快等特點(diǎn)加劇了城市地區(qū)的疫情防控難度。隨著疫情的發(fā)展，生活在城市的兒童群體面臨的困境也逐漸凸顯，而我國(guó)現(xiàn)階段與兒童相關(guān)的公共服務(wù)及政策體系尚不足以有效應(yīng)對(duì)這些困境。即使在現(xiàn)代化大都市，仍然存在與兒童相關(guān)的公共衛(wèi)生投入不足、兒童醫(yī)療服務(wù)設(shè)施發(fā)展滯后、兒童保護(hù)政策體系不健全等問題。黨的十八大以來，“兒童優(yōu)先”原則被納入國(guó)家戰(zhàn)略，它要求在資源分配方面，兒童的基本需求應(yīng)被高度優(yōu)先考慮。因此，生活在城市中的兒童理應(yīng)成為城市化、現(xiàn)代化進(jìn)程中公共服務(wù)和政策制定的重點(diǎn)關(guān)注對(duì)象。

二、重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件對(duì)城市兒童群體的影響——文獻(xiàn)回顧與分析框架構(gòu)建

(一)脆弱性相關(guān)理論回顧

20世紀(jì)70年代，奧基夫(O'Keefe)等在對(duì)自然災(zāi)害的研究中首次引入了脆弱性(vulnerability)概念，指出自然災(zāi)害加深了不發(fā)達(dá)國(guó)家的脆弱性。之后脆弱性概念被應(yīng)用于政治經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，形成社會(huì)脆弱性概念和分析框架。此外，脆弱性概念還被廣泛應(yīng)用于地理學(xué)、社會(huì)學(xué)、心理學(xué)、計(jì)算機(jī)科學(xué)等領(lǐng)域。

1.個(gè)體的脆弱性

個(gè)體脆弱性通常指?jìng)€(gè)體沒有完全的或獨(dú)立保護(hù)自身利益的能力[10]。在關(guān)于個(gè)體脆弱性的研究中，弱勢(shì)群體(vulnerable groups)一直是公共政策和社會(huì)政策領(lǐng)域研究的焦點(diǎn)。由于脆弱性通常與剝奪、依賴、疾病等特定狀態(tài)相聯(lián)系，因此，弱勢(shì)群體通常指老年人、兒童、殘疾人、女性、失業(yè)者等。根據(jù)烏爾里?！へ惪?Ulrich Beck)提出的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)(risk society)的觀點(diǎn)，后工業(yè)社會(huì)會(huì)持續(xù)存在不確定性[11]?，F(xiàn)代社會(huì)中，工作的不穩(wěn)定性、家庭支持的逐漸減弱以及福利制度的改革使社會(huì)保障體系的不穩(wěn)定性逐漸增加，兒童和老人首當(dāng)其沖受到不穩(wěn)定性增加的負(fù)面影響[12]。瑪莎·菲曼(Martha Fineman)于2008提出了“脆弱性理論”(vulnerability theory)，指出由于人們的脆弱性具有普遍性、持續(xù)性、復(fù)雜性和特殊性，國(guó)家應(yīng)在公共領(lǐng)域承擔(dān)起更多的責(zé)任，實(shí)施更為積極的社會(huì)政策，通過稅收、社會(huì)福利政策等措施降低個(gè)人及家庭的受損程度，以彌補(bǔ)個(gè)體的脆弱性[13]。

2.社會(huì)的脆弱性

社會(huì)的脆弱性指暴露于自然因素或人為因素?cái)_動(dòng)下的社會(huì)系統(tǒng)，由于自身具有敏感性特征和缺乏對(duì)不利擾動(dòng)的應(yīng)對(duì)能力受到負(fù)面影響或出現(xiàn)損害狀態(tài)[14]，其特別體現(xiàn)在不可預(yù)知的風(fēng)險(xiǎn)以及“黑天鵝”事件中，例如地震、颶風(fēng)以及突發(fā)公共衛(wèi)生事件等。到目前為止，關(guān)于社會(huì)脆弱性的研究集合了政治經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)等多個(gè)學(xué)科視角，發(fā)展出多種社會(huì)脆弱性評(píng)估體系，內(nèi)容包括社會(huì)脆弱性指標(biāo)(Social Vulnerability Index,SoVI)[15]、沿海地區(qū)風(fēng)險(xiǎn)適應(yīng)路線圖(Roadmap for Adapting Costal Risk)等[16]。社會(huì)脆弱性分析已經(jīng)成為評(píng)估社會(huì)效應(yīng)的主要方法。

3.城市系統(tǒng)的脆弱性

城市系統(tǒng)的脆弱性指城市在發(fā)展過程中面對(duì)資源、生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展等內(nèi)外部自然要素和人為要素?cái)_動(dòng)的應(yīng)對(duì)能力[17]。其主要表現(xiàn)為結(jié)構(gòu)型和脅迫型兩種形式：結(jié)構(gòu)型脆弱性主要指由資源緊張和環(huán)境惡化導(dǎo)致的城市系統(tǒng)的內(nèi)部不穩(wěn)定性，包括土地資源緊張、交通擁擠、能源短缺、環(huán)境污染和生命線系統(tǒng)脆弱等；脅迫型脆弱性指城市對(duì)災(zāi)害等突發(fā)事件的承受彈性小，易受外界干擾，表現(xiàn)為自然災(zāi)害、人為災(zāi)害導(dǎo)致的意外事件的發(fā)生[18]。城市是人流、物流、資金流和信息流等多種要素集合的場(chǎng)域，城市環(huán)境中各部門之間聯(lián)系緊密且復(fù)雜，一旦發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)容易產(chǎn)生連鎖反應(yīng)，引發(fā)次生災(zāi)害，從而進(jìn)一步加劇了城市系統(tǒng)的脆弱性。

脆弱性概念及其相關(guān)理論對(duì)分析突發(fā)公共危機(jī)下兒童群體面臨的風(fēng)險(xiǎn)有較強(qiáng)的適用性，基于跨學(xué)科視角的研究發(fā)現(xiàn)，在重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件下，城市兒童群體主要面臨個(gè)體脆弱性、社會(huì)脆弱性以及城市系統(tǒng)脆弱性的風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)。本文嘗試用脆弱性理論分析重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件下城市兒童面臨的困境，以期深入理解新冠肺炎疫情中城市兒童在應(yīng)急救治、照護(hù)、社會(huì)保障等方面的需求和問題，為完善兒童公共服務(wù)與政策提供有益的啟示和建議。

(二)研究方法

1.文獻(xiàn)統(tǒng)計(jì)研究

基于國(guó)內(nèi)外脆弱性理論、城市與兒童發(fā)展等相關(guān)文獻(xiàn)，本文從數(shù)據(jù)庫中選取了2000年到2020年4月29日的文獻(xiàn)資料。其中，以“脆弱性理論”(vulnerability theory)為關(guān)鍵詞，分別在中國(guó)知網(wǎng)和JSTOR(1)JSTOR全稱Journal Storage，成立于1955年，是以政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、哲學(xué)、歷史等人文社會(huì)學(xué)科主題為中心，兼有一般科學(xué)性主題的全球代表性學(xué)術(shù)期刊全文數(shù)據(jù)庫。上檢索到相關(guān)中外文獻(xiàn)351篇和229篇，以“城市”(urban)與“兒童發(fā)展”(child development)為關(guān)鍵詞分別在中國(guó)知網(wǎng)和JSTOR檢索到中外文獻(xiàn)351篇和1683篇。本文對(duì)與“公共政策和管理”領(lǐng)域相關(guān)的中外文文獻(xiàn)予以重點(diǎn)關(guān)注，并對(duì)新冠肺炎疫情以來中央和地方政府層面發(fā)布的與兒童相關(guān)的支持政策、權(quán)威媒體報(bào)道等進(jìn)行了梳理和總結(jié)。

2.智能文本分析

本文根據(jù)政府官方網(wǎng)站公開的資料系統(tǒng)整理了自新冠肺炎疫情發(fā)生以來至2020年4月底政府出臺(tái)的與兒童群體相關(guān)的政策，并運(yùn)用Python3.8.2軟件分別對(duì)中央層面(13項(xiàng))和地方層面(29項(xiàng))發(fā)布的政策進(jìn)行文本分析，對(duì)文本數(shù)據(jù)進(jìn)行挖掘，形成詞云圖。由圖1和圖2可知：疫情期間，在中央層面，聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制在應(yīng)對(duì)突發(fā)疫情中發(fā)揮了關(guān)鍵作用；在地方層面，對(duì)兒童群體的支持政策主要集中在救助方面，困境兒童是政策的主要關(guān)注對(duì)象。

圖1 中央層面兒童支持政策詞云分析

圖2 地方層面兒童支持政策詞云分析

(三)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件下的城市兒童：基于脆弱性相關(guān)理論的分析

在重大突發(fā)事件中，兒童的脆弱性凸顯。本文基于脆弱性理論分析新冠肺炎疫情對(duì)城市兒童群體的影響。

1.兒童自身的脆弱性

兒童自身的脆弱性指面對(duì)突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)兒童自身的恢復(fù)能力。兒童的脆弱性主要來源于四個(gè)方面：一是兒童生理發(fā)育上的不成熟；二是兒童對(duì)環(huán)境和自身的認(rèn)知不成熟；三是兒童需要依賴成年人為其提供的安全舒適的環(huán)境；四是極端困難或創(chuàng)傷性事件對(duì)兒童產(chǎn)生的永久性傷害。

新冠肺炎疫情發(fā)生后，一方面，兒童作為易感人群，身體健康會(huì)受到?jīng)_擊，另一方面，與疫情相關(guān)的重大事件對(duì)兒童認(rèn)知、心理和社交方面也產(chǎn)生影響。如何解決兒童特別是直接受到疫情沖擊的新冠肺炎兒童患者、監(jiān)護(hù)人患病家庭的兒童、醫(yī)護(hù)人員家庭的兒童的心理健康問題，成為社會(huì)關(guān)注的重點(diǎn)。此外，疫情導(dǎo)致正常生活學(xué)習(xí)中斷，對(duì)兒童的社會(huì)認(rèn)知、情緒和與同齡人的交往等也產(chǎn)生了重要影響。

2020年1月23日，武漢采取“封城”措施，近900萬人守在家中，其中也包括大量的兒童。這些兒童不僅需要面對(duì)突如其來的疫情,還要面臨居家照護(hù)、空間隔斷、社交媒體、在家上學(xué)等方面的挑戰(zhàn)。一項(xiàng)針對(duì)意大利4～10歲兒童的研究表明，隔離措施對(duì)兒童的情緒和行為都產(chǎn)生了重要影響[19]，如果不能及時(shí)針對(duì)兒童進(jìn)行心理輔導(dǎo)和治療，日后這一群體的健康發(fā)展會(huì)受到影響。

2.兒童面臨的社會(huì)系統(tǒng)的脆弱性

社會(huì)系統(tǒng)的脆弱性對(duì)生活在城市中的兒童群體的影響主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

一是城市家庭結(jié)構(gòu)。學(xué)校和家庭是城市兒童的主要生活和活動(dòng)場(chǎng)所，疫情發(fā)生后教育部門考慮到疫情防控的需要推遲學(xué)校開學(xué)，于是家庭成為兒童唯一的學(xué)習(xí)活動(dòng)場(chǎng)所。目前城市家庭結(jié)構(gòu)呈小型化特點(diǎn)，疫情下父母正常上班或兼顧工作、外出采購、因患病被隔離等活動(dòng)都會(huì)在不同程度上導(dǎo)致對(duì)兒童的關(guān)注和照料的欠缺。城市兒童居家隔離期間面臨的主要問題包括兒童防護(hù)物資缺乏、家長(zhǎng)陪護(hù)不足、兒童自身防護(hù)意識(shí)欠缺等。同時(shí)，居家隔離期間，高達(dá)56.38%的城市家庭的孩子幾乎沒有任何外出，有的家庭甚至兩三代人共處一室，這些對(duì)兒童來說都是前所未有的挑戰(zhàn)[20]。

二是兒童福利制度。改革開放以來，受歷史條件的制約，我國(guó)的兒童福利制度采取的是補(bǔ)缺模式，即社會(huì)保障對(duì)象主要以孤殘兒童、流浪兒童和農(nóng)村留守兒童等特殊的困境兒童為主，覆蓋整個(gè)兒童群體的福利體系尚未建立。但在此次疫情中，兒童群體脆弱性普遍顯現(xiàn)，困境兒童和非困境兒童均面臨照料、安全、教育、醫(yī)療健康等方面的問題。此外，生活在大城市中的流動(dòng)兒童、留守兒童出現(xiàn)的問題可能更加突出，因而需要格外對(duì)其關(guān)注。為此，從制度層面幫助兒童群體應(yīng)對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，建立新時(shí)代下惠及全體兒童的更完善的兒童福利制度將成為必然趨勢(shì)。

三是城市社會(huì)結(jié)構(gòu)。現(xiàn)代化城市基本是陌生人社會(huì)，社區(qū)的人員構(gòu)成較為復(fù)雜，鄰里關(guān)系也較為疏離，在重大突發(fā)公共事件下城市兒童的社區(qū)安全環(huán)境更難以得到有效保證。同時(shí)，處于“信息爆炸”時(shí)代，借助城市快捷便利的信息傳播網(wǎng)絡(luò)，城市兒童相對(duì)農(nóng)村兒童更容易接觸到多種媒體信息，也更容易受到不良信息的影響[21]。此外，城市社會(huì)相對(duì)于農(nóng)村社會(huì)分工程度更高，個(gè)體和家庭的正常運(yùn)轉(zhuǎn)都與外界息息相關(guān)，因此城市兒童更容易受到外界因素的影響。

3.兒童面臨的城市環(huán)境的脆弱性

2018年，世界總?cè)丝谥谐鞘腥丝谡急瘸^55%[22]，并且隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，城鎮(zhèn)人口占比仍將繼續(xù)上升，這意味著越來越多的兒童將在城鎮(zhèn)地區(qū)出生和成長(zhǎng)，或跟隨家庭來到城鎮(zhèn)生活。而城鎮(zhèn)化帶來的住宅、交通、社會(huì)環(huán)境的改變等一系列問題也將對(duì)兒童的教育、健康、心理的發(fā)展產(chǎn)生深刻影響。城市由于人口密度大、人員流動(dòng)性強(qiáng)，容易成為重大傳染性疾病的高發(fā)地，兒童作為易感人群也更容易暴露在此類風(fēng)險(xiǎn)中。與西方城鎮(zhèn)化進(jìn)程相比，我國(guó)的城鎮(zhèn)化起步晚，但發(fā)展快，截至2018年，中國(guó)城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎匾殉^59%[23]。但城市化的生活方式、社會(huì)活動(dòng)、公共服務(wù)、應(yīng)急保障等需求在一定程度上尚未得到有效滿足，尤其是常住人口規(guī)模1000萬以上的超大城市，面臨的安全風(fēng)險(xiǎn)更為復(fù)雜[24]。一旦發(fā)生重大突發(fā)公共危機(jī)，城市的脆弱性程度更高。

與歷史上一些大流行疾病類似，此次新冠肺炎疫情的高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)在大城市。大城市交通發(fā)達(dá)、人口密度高及人員流動(dòng)性大，增加了疫情防控的難度。在多重風(fēng)險(xiǎn)因素作用下，生活在城市的兒童極易受到傷害。一方面，根據(jù)聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)的研究，城市環(huán)境污染(如空氣污染、水污染等)會(huì)增加兒童的患病風(fēng)險(xiǎn)[25]，而疫情會(huì)加劇城市兒童群體的感染風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，城市環(huán)境也會(huì)使兒童在疫情期間面臨更大的社會(huì)交往壓力，在兒童與環(huán)境的互動(dòng)過程中產(chǎn)生的壓力會(huì)導(dǎo)致兒童形成學(xué)習(xí)障礙、焦慮以及其他負(fù)面情緒[26]，釀成不良后果[27]。

綜上所述，在自身脆弱性、社會(huì)系統(tǒng)脆弱性以及城市環(huán)境脆弱性三重因素的影響下，生活在城市的兒童群體在突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)中面臨不同類型的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)。基于脆弱性理論的基本概念和分析思路，本文構(gòu)建重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件下城市兒童群體脆弱性分析框架(圖3)，從而為提出兒童權(quán)利保障的可行思路及建立以資源分配為中心的適應(yīng)力支持體系提供理論依據(jù)。

三、重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件下城市兒童的問題、危機(jī)與回應(yīng)

新冠肺炎疫情初期，由于兒童發(fā)病率較低，人們還未充分認(rèn)識(shí)兒童群體面臨的困境，此時(shí)兒童群體面臨的主要問題是疾病的預(yù)防和救治，主要表現(xiàn)為兒童健康風(fēng)險(xiǎn)上升和兒童防疫物資缺乏；隨著疫情的發(fā)展和嚴(yán)格隔離措施的執(zhí)行，兒童照護(hù)等問題逐漸凸顯，主要表現(xiàn)為安全問題、心理健康問題和信息可及性問題；到疫情平復(fù)期，隨著復(fù)工復(fù)產(chǎn)復(fù)學(xué)等政策的逐步實(shí)施，兒童群體面臨的主要問題轉(zhuǎn)變?yōu)榧膊☆A(yù)防和心理健康問題。對(duì)此，從中央到地方政府相繼出臺(tái)各項(xiàng)政策舉措，有效保障了兒童的需求。同時(shí)，跨部門合作以及政府主導(dǎo)下多元社會(huì)力量的積極參與在支持和保護(hù)兒童方面發(fā)揮了重要作用。

圖3 重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件下城市兒童群體的脆弱性分析框架

(一)問題與挑戰(zhàn)

1.重大疫情防控初期(2020年1月初～2020年2月上旬)

一是應(yīng)急救治體系的不健全增加了兒童的健康風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)在2003年制定了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》和《國(guó)家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》，并逐步建立起“一案三制”(預(yù)案、法制、體制和機(jī)制)的應(yīng)急管理模式，但針對(duì)兒童的應(yīng)急保護(hù)還處于空白狀態(tài)。突發(fā)的疫情加劇了我國(guó)兒童醫(yī)療資源的緊張，雖然醫(yī)療機(jī)構(gòu)及時(shí)采取措施對(duì)兒童救治工作進(jìn)行調(diào)整，但兒童患者仍受到一定的影響。例如，在武漢“封城”后，一些身患其他疾病的兒童需要到外地醫(yī)院進(jìn)行救治，兒童患者的轉(zhuǎn)診程序增多勢(shì)必增加兒童就醫(yī)的時(shí)間成本和健康風(fēng)險(xiǎn)。

二是兒童專用防疫物資缺乏。兒童與成人存在生理上的差距，適用于成人的口罩、手套以及其他醫(yī)療設(shè)備和藥物并不適用于兒童。疫情初期兒童防疫物資儲(chǔ)備不足，增加了兒童群體被感染的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，兒童防疫物資缺乏導(dǎo)致價(jià)格上漲，又進(jìn)一步加劇了困境兒童防疫物資的不可及性，增加了該群體的健康隱患。

2.重大疫情防控中期(2020年2月中旬～2020年3月中旬)

一是兒童安全問題。我國(guó)兒童致死原因中，傷害排在首位，占比高達(dá)64%。2010—2015年全國(guó)傷害監(jiān)測(cè)系統(tǒng)數(shù)據(jù)顯示，家是兒童傷害最主要的發(fā)生地點(diǎn)[28]。此次疫情中出現(xiàn)了多起由兒童居家照護(hù)疏忽引發(fā)的嚴(yán)重安全問題，例如，由于照護(hù)人被隔離，一些年幼兒童和殘疾兒童缺乏照護(hù)，出現(xiàn)受傷甚至死亡的嚴(yán)重后果。除此之外，學(xué)校停課和限制出行的措施使兒童只能在家庭中接受家人的照護(hù)，但父母由于自身健康問題、被隔離以及工作需要等不能滿足這一特殊時(shí)期兒童的照護(hù)需求，從而兒童受到傷害的風(fēng)險(xiǎn)增加。

二是兒童心理問題。重大突發(fā)公共危機(jī)會(huì)對(duì)人們的心理產(chǎn)生影響。兒童處于認(rèn)知發(fā)展階段，對(duì)周圍環(huán)境變化的感應(yīng)更為敏銳，情緒和心理健康更易受到影響。對(duì)于城市兒童，長(zhǎng)時(shí)間居家使活動(dòng)受限，其與同齡人的交往顯著減少，容易出現(xiàn)焦慮、煩躁的情緒。而被忽視的困境兒童，還可能出現(xiàn)自卑、孤僻、敏感等心理傾向[29]。

三是信息可及性問題凸顯“數(shù)字鴻溝”。受疫情影響，大部分居民的活動(dòng)受到限制，信息的獲取更加依賴于網(wǎng)絡(luò)和智能設(shè)備。對(duì)于在學(xué)兒童，學(xué)校號(hào)召“停課不停學(xué)”，普遍開展網(wǎng)絡(luò)教學(xué)活動(dòng)，這也進(jìn)一步凸顯了兒童群體內(nèi)部在信息可及性方面的差異。第45次《中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》顯示，截至2020年3月，我國(guó)的互聯(lián)網(wǎng)普及率為64.5%[30]，這也從側(cè)面反映出相當(dāng)一部分兒童在缺乏外部支持的情況下難以參加線上學(xué)習(xí)。在實(shí)踐中也的確出現(xiàn)了此類問題，部分教師反映，線上教學(xué)學(xué)生參與率相對(duì)較低，一方面是由于設(shè)備和網(wǎng)絡(luò)承載力等存在技術(shù)問題，另一方面是由于部分貧困家庭學(xué)生缺乏電腦、手機(jī)以及流暢的網(wǎng)絡(luò)等資源。

3.重大疫情防控恢復(fù)期(2020年3月下旬以來)

2020年3月中下旬以來，我國(guó)疫情防控形勢(shì)積極向好，疫情防控壓力主要來自境外輸入，各行各業(yè)開始逐步復(fù)工復(fù)產(chǎn)，中小學(xué)也逐步恢復(fù)正常教學(xué)。在此情況下，兒童主要面臨兩個(gè)方面的問題與挑戰(zhàn)。一是學(xué)校等公共場(chǎng)所的防護(hù)問題。雖然我國(guó)疫情基本面已較為穩(wěn)定，但學(xué)校作為人員密集場(chǎng)所，必然會(huì)面臨公共衛(wèi)生方面的風(fēng)險(xiǎn)，因此應(yīng)高度重視開學(xué)后學(xué)校的疫情防控工作；二是返校后的心理健康問題。兒童特別是受疫情影響較大城市中的兒童，在經(jīng)歷長(zhǎng)時(shí)間居家生活后，對(duì)重新回歸正常學(xué)習(xí)生活需要一定的心理適應(yīng)過程。因此，學(xué)校和家庭要格外重視返校后兒童的心理健康問題。

(二)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件下的行動(dòng)與回應(yīng)

在此次新冠肺炎疫情防控過程中，面對(duì)兒童應(yīng)急救治、日常照護(hù)、教育、健康等問題，從中央到地方各級(jí)政府部門出臺(tái)多項(xiàng)政策(表1)，國(guó)務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制(2)全稱是“國(guó)務(wù)院應(yīng)對(duì)新型冠狀病毒感染的肺炎疫情聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制”。以及衛(wèi)健、民政、教育等部門緊急發(fā)文迅速應(yīng)對(duì)，各級(jí)地方政府也都及時(shí)予以回應(yīng)。同時(shí)，在政府主導(dǎo)下，一些跨部門合作組織與社會(huì)組織也從自身專業(yè)性出發(fā)，為兒童群體提供了強(qiáng)有力的支持。

1.國(guó)家層面

一是國(guó)務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制最早做出反應(yīng)，并發(fā)揮關(guān)鍵作用。國(guó)務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，分別在2020年2月2日、2月10日、2月25日、2月28日、3月14日、3月18日，連續(xù)6次出臺(tái)對(duì)兒童群體支持的相關(guān)文件，主要舉措包括加強(qiáng)與兒童相關(guān)的醫(yī)療機(jī)構(gòu)、福利機(jī)構(gòu)的疫情防護(hù)和服務(wù)保障，強(qiáng)化困境兒童的社會(huì)救助工作，以及對(duì)兒童群體進(jìn)行心理疏導(dǎo)等。

二是衛(wèi)健、民政、教育等部門緊急發(fā)文迅速應(yīng)對(duì)。國(guó)家衛(wèi)健委發(fā)布幼兒園(或?qū)W校)防控指南，對(duì)兒童等特殊群體防控以及特定場(chǎng)所(幼兒園或?qū)W校、交通工具、公共場(chǎng)所、居家隔離等)防控做出明確規(guī)定。民政部于2020年1月28日緊急印發(fā)通知，部署兒童福利機(jī)構(gòu)、未成年人救助保護(hù)機(jī)構(gòu)疫情防控工作，采取司長(zhǎng)、處長(zhǎng)對(duì)口包干5～6個(gè)省份的做法，加大對(duì)地方的指導(dǎo)力度。各地民政部門通過精準(zhǔn)摸排，發(fā)現(xiàn)、報(bào)告及救助保護(hù)了近400名因疫情而缺失監(jiān)護(hù)的兒童，截至2020年4月，全國(guó)1217家兒童福利機(jī)構(gòu)內(nèi)外孤棄兒童零感染[31]。自2020年1月21日以來，教育部迅速啟動(dòng)教育系統(tǒng)公共衛(wèi)生類突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，連續(xù)出臺(tái)了關(guān)于春季學(xué)期延期開學(xué)以及中小學(xué)延期開學(xué)期間“停課不停學(xué)”等多項(xiàng)措施，要求各類學(xué)校適當(dāng)推遲春季學(xué)期開學(xué)時(shí)間，加強(qiáng)寒假期間對(duì)學(xué)生學(xué)習(xí)、生活的指導(dǎo)。疫情初期，教育部推出了22個(gè)線上課程平臺(tái)制作的2.4萬門課程[32]。2020年4月8日，發(fā)改委和民政部聯(lián)合發(fā)文，將孤兒、事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童納入社會(huì)救助范圍以及保障標(biāo)準(zhǔn)與物價(jià)上漲掛鉤聯(lián)動(dòng)機(jī)制保障范圍，該政策覆蓋24.2萬名孤兒和大約19萬名已經(jīng)納入保障范圍的事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童[33]。從實(shí)踐看，上述政策措施均取得了積極顯著的成效。

2.地方政府層面

地方各級(jí)政府也及時(shí)積極部署兒童疫情防控工作。浙江省率先印發(fā)了《兒童新型冠狀病毒感染的肺炎診療指南》，增加疫情期間的操作標(biāo)準(zhǔn)。上海首家兒童互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)院獲得牌照，通過線上醫(yī)療緩解疫情期間兒童患者就診難的問題。廣州市確定“兒童防護(hù)口罩”技術(shù)指標(biāo)，并向確診新冠肺炎的困境兒童按低保標(biāo)準(zhǔn)2倍發(fā)放臨時(shí)救助金。廣東、黑龍江、江西、安徽、山西等地都開通了24小時(shí)兒童救助保護(hù)熱線，為困境兒童提供服務(wù)。隨著疫情蔓延，部分兒童家長(zhǎng)需要采取隔離措施，臨時(shí)留守兒童的照護(hù)問題顯現(xiàn)，各地政府按照國(guó)家《關(guān)于做好因新冠肺炎疫情影響造成監(jiān)護(hù)缺失的兒童救助保護(hù)工作的通知》(民電〔2020〕19號(hào))的要求，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的兒童工作人員(兒童督導(dǎo)員、兒童主任等)、社區(qū)工作者、志愿者的摸排查訪或兒童救助保護(hù)熱線等方式及時(shí)發(fā)現(xiàn)監(jiān)護(hù)缺失兒童，并對(duì)這些兒童進(jìn)行分散或集中照顧，基層社區(qū)在其中發(fā)揮了重要作用。截至3月14日，廣東省共排查各類困境兒童32萬余人次，其中通過走訪、探視等方式排查11萬余人次，通過電話、短信、微信、網(wǎng)絡(luò)等方式排查21萬余人次。廣東省本級(jí)及21個(gè)地市的“護(hù)童之聲”24小時(shí)困境兒童服務(wù)熱線，共接收處理電話400余個(gè)[34]。

3.跨部門合作

婦聯(lián)、未成年人保護(hù)機(jī)構(gòu)和殘聯(lián)等多部門展開合作，在兒童保護(hù)工作中發(fā)揮重要作用。全國(guó)各地婦聯(lián)紛紛發(fā)起“娘家人”暖心服務(wù)行動(dòng)，幫助一線醫(yī)務(wù)人員照顧子女，為他們的孩子提供物資、線上教育等服務(wù)；湖北、安徽、重慶、甘肅等地婦聯(lián)組織開通心理援助專線，通過電視臺(tái)錄制專題心理話題，招募心理專家開展線上志愿服務(wù)等活動(dòng)。殘疾人聯(lián)合會(huì)也根據(jù)疫情防控要求支持康復(fù)機(jī)構(gòu)為殘疾兒童提供線上康復(fù)指導(dǎo)。中殘聯(lián)推出在線“殘疾兒童家庭康復(fù)訓(xùn)練視頻”158集，內(nèi)容包括視力、聽力、肢體、智力殘疾兒童和孤獨(dú)癥兒童康復(fù)訓(xùn)練項(xiàng)目，同時(shí)開通專家在線咨詢；此外，各地方殘聯(lián)也開展各種線上康復(fù)教學(xué)[35]。

4.政府主導(dǎo)下多元社會(huì)力量通力合作

在此次重大疫情防控中，我國(guó)廣泛動(dòng)員社會(huì)各界的力量，以慈善組織為主的廣大社會(huì)組織、志愿者積極投入到疫情防控工作中，發(fā)揮了重要的補(bǔ)充作用，為兒童群體提供多種形式的支持。聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)與中國(guó)疾病預(yù)防控制中心針對(duì)孕產(chǎn)婦和兒童制作了多媒體健康科普材料，并通過社交媒體進(jìn)行宣傳。壹基金、中國(guó)扶貧基金會(huì)等兒童領(lǐng)域社會(huì)組織開展了一系列捐贈(zèng)救援工作。殘疾人家長(zhǎng)互助組織、社會(huì)服務(wù)組織以及志愿者組織建立起疫情期間緊急救助網(wǎng)絡(luò)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)有特殊需求的困難家庭并對(duì)其提供支持。例如，中國(guó)兒童少年基金會(huì)聯(lián)合騰訊公益慈善基金會(huì)向湖北省捐贈(zèng)了2萬套健康防疫包[36]；上海市婦聯(lián)聯(lián)合上海市兒童基金會(huì)、上海市女企業(yè)家協(xié)會(huì)募集6萬只兒童口罩和2000支鼻用花粉阻隔劑，通過武漢市各級(jí)婦聯(lián)組織、醫(yī)院、學(xué)校捐贈(zèng)給醫(yī)務(wù)人員子女和困境兒童[37]；截至2020年3月31日，春暉博愛兒童救助公益基金會(huì)為各地方兒童福利院捐贈(zèng)防疫物資折合人民幣143萬余元[38]。各類社會(huì)組織從自身專業(yè)性出發(fā)為兒童群體提供了強(qiáng)有力的支持。

表1 中央和地方發(fā)布的兒童群體支持政策

(續(xù)表1)

四、結(jié)論與啟示

(一)理論意義

本文基于脆弱性理論，結(jié)合我國(guó)新冠肺炎疫情防控實(shí)踐，分析了城市兒童面臨的脆弱性風(fēng)險(xiǎn)因素以及政府和非政府組織的應(yīng)對(duì)措施。研究豐富了脆弱性理論，有助于進(jìn)一步理解政府實(shí)施的關(guān)于兒童的公共政策，為公共服務(wù)和公共政策優(yōu)化提供了新的思路和框架。研究結(jié)果表明，兒童作為社會(huì)弱勢(shì)群體，在重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件中始終面臨預(yù)防、照護(hù)、救治等多重需求和風(fēng)險(xiǎn)，在城市化、現(xiàn)代化進(jìn)程中公共服務(wù)和公共政策制定應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注生活在城市的兒童，重大疫情防控的兒童視角亟須建立。同時(shí)，應(yīng)改變目前“問題—應(yīng)對(duì)”型的被動(dòng)應(yīng)對(duì)模式，充分考慮兒童群體普遍存在的脆弱性和在成長(zhǎng)過程中面臨的風(fēng)險(xiǎn)狀況，建立以資源分配為中心的適應(yīng)力支持體系，為兒童構(gòu)建起一道可靠的安全保障網(wǎng)。

(二)政策啟示

兒童福利與保護(hù)水平是現(xiàn)代國(guó)家文明進(jìn)步的標(biāo)尺。自中華人民共和國(guó)成立以來，兒童福利與保護(hù)制度建設(shè)取得了巨大成就，兒童生存健康和教育發(fā)展?fàn)顩r得到顯著改善，基本公共服務(wù)水平明顯提升，制度體系不斷完善。尤其自黨的十八大以來，國(guó)家在戰(zhàn)略層面確定了“兒童優(yōu)先”的政策取向，力求在法律和政策層面保障兒童的生存、發(fā)展、受保護(hù)和參與等權(quán)利，并在教育、健康、環(huán)境等重大領(lǐng)域的國(guó)家宏觀規(guī)劃中提出，要落實(shí)“兒童優(yōu)先”原則，促進(jìn)兒童發(fā)展。在此次重大疫情防控過程中，從中央到地方各級(jí)政府迅速應(yīng)對(duì)兒童出現(xiàn)的問題，出臺(tái)多項(xiàng)綜合性舉措保障兒童利益，但仍存在不足。部分政策舉措仍屬于“問題—應(yīng)對(duì)”模式，具有一定的臨時(shí)性、短期性。同時(shí)，此次疫情防控實(shí)踐也反映出，即使在現(xiàn)代化的大都市，仍然存在與兒童相關(guān)的公共衛(wèi)生投入不足、兒童醫(yī)療服務(wù)設(shè)施發(fā)展滯后、兒童保護(hù)政策體系不健全等問題，這也是我國(guó)兒童福利與專業(yè)化服務(wù)在基層發(fā)展不平衡、不充分的現(xiàn)實(shí)寫照，兒童福利仍僅限于對(duì)部分困境兒童的有限保障[39]。為此，建立專業(yè)化普惠型的現(xiàn)代兒童福利與保護(hù)體系是新時(shí)代“兒童優(yōu)先”國(guó)家戰(zhàn)略下的大勢(shì)所趨?；谝陨戏治?，結(jié)合此次重大疫情防控的實(shí)踐，本文得出以下重要政策啟示。

1.將兒童優(yōu)先融入社會(huì)政策

將兒童置于各項(xiàng)社會(huì)政策考慮的優(yōu)先順序，需要家庭、學(xué)校、社會(huì)力量及政府各方面的努力，其中，政府在促進(jìn)兒童發(fā)展方面應(yīng)起主導(dǎo)作用，在國(guó)家的各項(xiàng)戰(zhàn)略和政策(如城鎮(zhèn)化政策、農(nóng)業(yè)政策、教育政策、健康衛(wèi)生政策等)方面要更加重視兒童優(yōu)先，進(jìn)一步提高國(guó)家財(cái)政性衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)、教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比重，完善兒童相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)工作[40]。重點(diǎn)關(guān)注人民群眾在兒童入園、看病、戶籍以及嬰幼兒早期照護(hù)服務(wù)等方面的迫切需求。

2.政策制定中考慮特殊群體的資源可及性

在社會(huì)政策制定的過程中，資源的可及性是需要考慮的重要因素。如果一部分政策目標(biāo)群體不具備某些能力，也無法得到社會(huì)支持，會(huì)導(dǎo)致政策效果偏離原有政策目標(biāo)。防疫期間各地開展“停課不停學(xué)”，網(wǎng)課成為全國(guó)各個(gè)學(xué)校主要的上課形式。有的孩子家庭因缺少相應(yīng)的上網(wǎng)條件和硬件設(shè)施，與有條件的家庭在學(xué)習(xí)效果上形成差距，網(wǎng)課成為其“不能承受之重”。因此，如何讓“停課不停學(xué)”能“一視同仁”地覆蓋所有學(xué)子，是各方力量應(yīng)提前思考和布局的“底線問題”。

3.避免政策執(zhí)行過程中的教條與偏差

任何社會(huì)政策在執(zhí)行的過程中都可能會(huì)出現(xiàn)異化，從而導(dǎo)致社會(huì)群體無法切實(shí)享受政策優(yōu)惠，政策目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)，政府公信力受到影響。例如，在推進(jìn)“停課不停學(xué)”的過程中，一些地方暴露出“政策理解簡(jiǎn)單化”“政策執(zhí)行僵化”的問題，有的學(xué)校強(qiáng)制要求老師直播上課或錄制課程視頻，不考慮所上課程是否適合“網(wǎng)課”形式。個(gè)別學(xué)校從早到晚安排多門課程，導(dǎo)致學(xué)生在線學(xué)習(xí)時(shí)間過長(zhǎng)。我國(guó)各地發(fā)展不均衡，學(xué)生、教師和學(xué)校之間的差異都是客觀存在的。建議在政策分析中進(jìn)一步探究產(chǎn)生政策偏差的誘因，采取針對(duì)性的矯正措施，避免政策執(zhí)行中的異化問題，更好地落實(shí)公共政策，實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。

4.在兒童政策領(lǐng)導(dǎo)建立跨學(xué)科研究視角

當(dāng)今和未來的兒童將面對(duì)科技創(chuàng)新以及城市化、全球化發(fā)展帶來的各種挑戰(zhàn)，對(duì)兒童福利的研究也應(yīng)從傳統(tǒng)的收入、安全、健康、教育等領(lǐng)域進(jìn)一步向外拓展，例如探究?jī)和木幼…h(huán)境、主觀滿意度、社會(huì)參與、人際關(guān)系等。因此，相關(guān)研究會(huì)涉及醫(yī)學(xué)、心理學(xué)、環(huán)境學(xué)、法學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、公共政策學(xué)等多個(gè)學(xué)科，以多學(xué)科研究成果為基礎(chǔ)。兒童政策領(lǐng)域的跨學(xué)科交叉研究已成為一種新的研究趨勢(shì)，是構(gòu)建以資源分配為中心的適應(yīng)力支持體系、建設(shè)兒童友好型社會(huì)的重要途徑，我國(guó)應(yīng)當(dāng)大力提倡和推動(dòng)此類研究。