江玉林，蔡 晨，余 坤

（1.交通運(yùn)輸部科學(xué)研究院，北京 100029；2.澳大利亞聯(lián)邦科學(xué)與工業(yè)研究組織先進(jìn)交通數(shù)據(jù)分析中心，悉尼2015，澳大利亞）

0 引言

澳大利亞的區(qū)域經(jīng)濟(jì)、交通與基礎(chǔ)設(shè)施管理局對(duì)澳大利亞9 個(gè)中心城市的交通發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行了研究，發(fā)現(xiàn)澳大利亞的城市小汽車出行比例由1945 年的25%增長(zhǎng)到1980 年85%，而同期公共交通出行占比由54%下降到10%，2005 年后城市小汽車出行占比增長(zhǎng)趨緩，公共交通出行占比有小幅上升[1]。

悉尼作為澳大利亞新南威爾士州的首府，是澳大利亞最古老的城市之一，也是澳大利亞重要的經(jīng)濟(jì)、文化中心。自1985年以來(lái)，悉尼一直處于城鎮(zhèn)化進(jìn)程和小汽車保有量快速增長(zhǎng)階段。2017 年，悉尼市共擁有296 萬(wàn)輛小汽車，每千人擁有小汽車數(shù)量達(dá)到596 輛，是中國(guó)千人汽車保有量180 輛的3 倍多。小汽車的高保有量造成悉尼的交通發(fā)展模式始終是以小汽車優(yōu)先。2018 年悉尼“家庭旅行調(diào)查”結(jié)果顯示，悉尼中心城區(qū)的公交分擔(dān)率為5%，城市鐵路分擔(dān)率為6%，小汽車出行分擔(dān)率為47%[2]，這表明在悉尼城市公共交通尚未成為客流運(yùn)輸?shù)闹饕绞剑鞘泄步煌ǖ母?jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)，這主要是因?yàn)榘拇罄麃喨狈V泛被接受的國(guó)家、州和城市范圍的城市公共交通政策體系。

為了解決這些問(wèn)題，悉尼市制定了城市公共交通發(fā)展戰(zhàn)略和長(zhǎng)期規(guī)劃，試圖建立公共交通優(yōu)先的發(fā)展模式。在2012年“新南威爾士州長(zhǎng)期交通總體規(guī)劃”[3]中，新南威爾士州交通局提出了“使城市公共交通成為更具吸引力的出行選擇”的發(fā)展任務(wù)，以便實(shí)現(xiàn)減少居民整體出行時(shí)間和增加公共交通客運(yùn)量的發(fā)展目標(biāo)。在“新南威爾士州2056 年未來(lái)交通戰(zhàn)略”[4]中提出將提升公共交通管理能力，改善公共交通服務(wù)，以吸引更多人選擇公共交通出行。同時(shí)，悉尼市還啟動(dòng)了一批工程建設(shè)項(xiàng)目，采取了一系列服務(wù)改進(jìn)措施。悉尼城市鐵路（Sydney Trains）是新南威爾士鐵路網(wǎng)的重要組成部分。2013 年，悉尼城市鐵路與新南威爾士州的鐵路運(yùn)營(yíng)商分開(kāi)，單獨(dú)作為悉尼公共交通出行系統(tǒng)的一部分，與悉尼公交一起承擔(dān)城市大客流通道運(yùn)輸任務(wù)。2019 年5 月26 日悉尼開(kāi)通36km的城市地鐵（Sydney Metro），作為悉尼公共交通系統(tǒng)的骨干。同時(shí)，通過(guò)悉尼交通卡（Opal Card）引入了綜合票務(wù)，有效將悉尼公共交通日均客運(yùn)量從2012 年的149 萬(wàn)人次增加到2017年的209萬(wàn)人次。

2019 年，悉尼中心城區(qū)12 368km2面積擁有531 萬(wàn)人口，中心城區(qū)人口密度達(dá)到429 人/km2，預(yù)計(jì)到2036 年，悉尼中心城區(qū)人口將增長(zhǎng)到600萬(wàn)人，到2056 年還將再增加180 萬(wàn)人，達(dá)到800萬(wàn)人口規(guī)模。如果悉尼市不改變小汽車優(yōu)先的交通發(fā)展模式，未來(lái)將有更多的人采用小汽車出行，城市交通將更加擁堵，出行環(huán)境的惡化將嚴(yán)重影響悉尼“成為世界上最宜居城市”這一目標(biāo)的達(dá)成。因此，對(duì)悉尼城市發(fā)展而言，城市公共交通發(fā)展政策研究和交通發(fā)展模式的變革迫切而重要。

與此同時(shí)，中國(guó)政府于2012年發(fā)布了《關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2012〕64 號(hào)）[5]。這項(xiàng)宏觀政策的目標(biāo)是建設(shè)高效、安全、綠色、經(jīng)濟(jì)、綜合、高質(zhì)量的城市公共交通系統(tǒng)，減小城市道路交通對(duì)空氣質(zhì)量和氣候變化的不良影響。由交通運(yùn)輸部發(fā)起的國(guó)家“公交都市”示范項(xiàng)目也于2012 年開(kāi)始啟動(dòng)，截至2020年共有100 多個(gè)城市響應(yīng)，最終有3 批共87 個(gè)城市被選為國(guó)家“公交都市”示范項(xiàng)目的試點(diǎn)城市（以下簡(jiǎn)稱“試點(diǎn)城市”）[6]。這些試點(diǎn)城市紛紛深入落實(shí)公共交通優(yōu)先發(fā)展的理念，加大了對(duì)城市公共交通的投入，提供了更高質(zhì)量的基礎(chǔ)設(shè)施和更高水平的服務(wù)。在第一批試點(diǎn)城市五年創(chuàng)建期結(jié)束時(shí)，這些試點(diǎn)城市居民對(duì)公共交通滿意度都顯著提升，公共交通出行比例大幅提高，公共交通成為了城市交通系統(tǒng)的主體。同時(shí)，通過(guò)國(guó)家“公交都市”示范項(xiàng)目平臺(tái)，各試點(diǎn)城市在“公交都市”示范項(xiàng)目中取得的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)也備受關(guān)注。

悉尼雖然是發(fā)達(dá)國(guó)家城市，但其城市規(guī)模、人口規(guī)模、城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程以及機(jī)動(dòng)化快速發(fā)展帶來(lái)的交通擁堵和環(huán)境污染，都與試點(diǎn)城市類似。開(kāi)展試點(diǎn)城市與悉尼城市公共交通績(jī)效對(duì)比研究，將有助于分析悉尼市城市公共交通體系，借鑒試點(diǎn)城市的成功經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)悉尼市當(dāng)前存在的問(wèn)題，提出城市公共交通優(yōu)先發(fā)展的相關(guān)政策建議，并開(kāi)展對(duì)公交優(yōu)先政策在不同地區(qū)、不同體制機(jī)制下的檢驗(yàn)和實(shí)踐，不斷完善公交優(yōu)先政策體系。

城市公共交通績(jī)效反映了一個(gè)城市的公共交通整體狀況和水平，是城市公共交通系統(tǒng)的重要特征。以往的研究更多采用城市公共交通分擔(dān)率或交通出行結(jié)構(gòu)作為反映公共交通發(fā)展水平的重要指標(biāo)。Elkin 等[7]認(rèn)為，以公共交通和慢行交通為導(dǎo)向的城市交通出行結(jié)構(gòu)直接反映城市公共交通發(fā)展水平，公交和慢行交通出行比率越高，城市交通發(fā)展則越具有可持續(xù)性。Messenger 等[8]研究發(fā)現(xiàn)，公共交通服務(wù)績(jī)效水平受到私人小汽車保有量、職住空間分布等因素影響，同時(shí)作用于城市交通出行結(jié)構(gòu)，并處于不斷變化中。孟杰等[9]從公交服務(wù)的便捷性、迅速性、準(zhǔn)點(diǎn)性、經(jīng)濟(jì)性等方面出發(fā)，設(shè)立了城市公共交通績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并利用層次分析法確定了指標(biāo)權(quán)重。黃莎等[10]從公交基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平和公交服務(wù)水平兩個(gè)方面出發(fā)，建立了適合中小城市的評(píng)價(jià)指標(biāo)。向楠等[11]在研究了國(guó)際大城市機(jī)動(dòng)化交通出行方式結(jié)構(gòu)變化特征的基礎(chǔ)上指出，城市公共交通出行結(jié)構(gòu)與服務(wù)水平與城市空間區(qū)位有關(guān)，在人口密度高、道路交通設(shè)施供給能力有限的中心城區(qū)，需要更高的公共交通服務(wù)能力和績(jī)效水平，公共交通尤其是軌道交通必須占據(jù)主要地位。2000—2003 年，中國(guó)交通運(yùn)輸部科學(xué)研究院的科研團(tuán)隊(duì)開(kāi)展了城市公共交通發(fā)展水平評(píng)價(jià)體系研究，在此基礎(chǔ)上，中國(guó)交通運(yùn)輸部于2013年發(fā)布了《交通運(yùn)輸部關(guān)于印發(fā)公交都市考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的通知》（交運(yùn)發(fā)〔2013〕387 號(hào)），從出行比率、線網(wǎng)覆蓋、基礎(chǔ)設(shè)施、服務(wù)水平、信息建設(shè)等方面提出了包含20 個(gè)考核指標(biāo)和10 個(gè)參考指標(biāo)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系[12]，為試點(diǎn)城市每年績(jī)效考評(píng)提供依據(jù)。2018 年，交通運(yùn)輸部發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步做好公交都市建設(shè)示范工程驗(yàn)收等有關(guān)工作的通知》（交辦運(yùn)函〔2018〕 1259號(hào)）[13]，提出了試點(diǎn)城市驗(yàn)收工作流程、評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)細(xì)則。文件中評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)都被用于“公交都市”示范項(xiàng)目試點(diǎn)城市篩選和創(chuàng)建驗(yàn)收全過(guò)程。

但以上研究和實(shí)踐，都未能完全從政府投入力度、公交服務(wù)能力、居民獲得感等多角度出發(fā)，建立包括出行、服務(wù)、設(shè)施、信息等在內(nèi)的綜合性的城市公共交通績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并明確適合當(dāng)前階段城市公共交通發(fā)展水平的指標(biāo)目標(biāo)值，也未建立依托目標(biāo)值的評(píng)價(jià)流程和方法。因此，本文借鑒公共交通績(jī)效評(píng)價(jià)研究和“公交都市”示范項(xiàng)目采用的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，建立了包括出行比率、線網(wǎng)覆蓋、基礎(chǔ)設(shè)施、服務(wù)水平和信息建設(shè)5 個(gè)方面指標(biāo)的城市公共交通績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，在相對(duì)全面的評(píng)價(jià)范圍和同等的水平上，對(duì)中國(guó)城市和悉尼進(jìn)行對(duì)比研究。通過(guò)指標(biāo)體系的評(píng)價(jià)，發(fā)現(xiàn)悉尼城市公共交通發(fā)展中存在的問(wèn)題，并結(jié)合城市政策環(huán)境分析深層次的原因，提出改進(jìn)悉尼公共交通體系的政策建議。

1 國(guó)際公共交通發(fā)展經(jīng)驗(yàn)

2009 年，國(guó)際公共交通協(xié)會(huì)（International Association of Public Transport）提出了“PTx2 戰(zhàn)略”，目的是到2025 年使全球公共交通的客運(yùn)量翻一番。一項(xiàng)名為“與公共交通一起成長(zhǎng)”的新運(yùn)動(dòng)被發(fā)起，以支持“PTx2 戰(zhàn)略”，幫助全球決策者增進(jìn)對(duì)公共交通的理解，認(rèn)識(shí)到更多、更好的公共交通和可持續(xù)交通的優(yōu)越性。在過(guò)去的15年，許多國(guó)家啟動(dòng)了大規(guī)模的智慧城市計(jì)劃，智能出行是其中一個(gè)核心領(lǐng)域。高效可靠的大中快速運(yùn)輸系統(tǒng)是城市交通體系的基礎(chǔ)，能夠滿足通勤者和相關(guān)利益者的出行需求。關(guān)于“公共交通優(yōu)先”戰(zhàn)略的普遍共識(shí)也可以概括為“避免，轉(zhuǎn)移，改善和增強(qiáng)”，這是為改善城市公共交通系統(tǒng)而采取的交通策略?！氨苊狻笔菧p少人們對(duì)小汽車出行的過(guò)度依賴；“轉(zhuǎn)移”是將部分小汽車出行者轉(zhuǎn)移到公共交通出行方式上來(lái)；“改善和增強(qiáng)”是加快城市公共交通的發(fā)展，提高城市公共交通發(fā)展水平，增強(qiáng)公共交通競(jìng)爭(zhēng)力，吸引更多的人選擇公共交通出行。

歐盟委員會(huì)計(jì)劃從2002 年到2020 年在80 多個(gè)歐洲城市中啟動(dòng)“清晰、活力與可持續(xù)的城市發(fā)展”項(xiàng)目[14]。該項(xiàng)目旨在促進(jìn)政策完善，提出新的市場(chǎng)解決方案，提供資金和知識(shí)交流，以打造服務(wù)不斷提升、聯(lián)系更加緊密、可持續(xù)的運(yùn)輸方式。該項(xiàng)目致力于實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的交通出行，如不依賴小汽車的生活方式，使用清潔燃料的車輛運(yùn)輸，基于交通需求的管理策略及出行管理措施等。

新加坡提供了世界一流的公共交通服務(wù)。新加坡陸路運(yùn)輸管理局（Land Transports Authority）正在制定“2040 年陸路運(yùn)輸總體計(jì)劃”[15]。新加坡政府鼓勵(lì)出行者選擇步行和騎行的方式，因?yàn)檫@兩種出行方式更加高效和可持續(xù)。陸路運(yùn)輸管理局在“2040年陸路運(yùn)輸總體計(jì)劃”中明確將建設(shè)“以人為中心”的陸地運(yùn)輸系統(tǒng)，到2030 年，新加坡的城市交通發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)是：（1）80%的家庭居住在距離軌道站點(diǎn)10min 步行行程以內(nèi)；（2）對(duì)于20km 之內(nèi)出行距離，85%的公共交通都能在60min 內(nèi)完成；（3）高峰時(shí)段，居民75%的出行是通過(guò)公共交通工具實(shí)現(xiàn)的。該計(jì)劃實(shí)施后效果較好，新加坡乘客公共汽電車和地鐵交通方式出行距離在20km 之內(nèi)、出行時(shí)間在60min以內(nèi)的出行比率從2012 年的76%提高到2016 年的79%，乘客平均出行時(shí)間減少了3min，同樣出行時(shí)間能夠達(dá)到的平均出行距離增加了0.3km；高峰時(shí)段的公共交通分擔(dān)率從2012年的63%提高到2016 年的67%；2016 年高峰時(shí)段的“步行+騎行+公共交通”交通方式分擔(dān)率達(dá)到71%。到2040 年，新加坡還將構(gòu)建更加快速、小汽車低利用率的交通系統(tǒng)，這將是一種更具可持續(xù)性的發(fā)展方式，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看將進(jìn)一步改善新加坡人的生活質(zhì)量。

倫敦市政府發(fā)布《2018 倫敦市長(zhǎng)交通戰(zhàn)略》，以“健康街道戰(zhàn)略”為核心，強(qiáng)調(diào)了公共交通在倫敦市民生活中的重要性[16]。根據(jù)《2018 倫敦市長(zhǎng)交通戰(zhàn)略》，倫敦市計(jì)劃通過(guò)降低城市居民對(duì)私家車的依賴，引導(dǎo)交通出行模式向更加健康、更有效率的綠色出行轉(zhuǎn)變，最終將倫敦打造成一個(gè)街道有活力、交通有效率、空間有魅力的宜居城市，實(shí)現(xiàn)2041年城市綠色出行比率（步行、自行車騎行和公共交通）達(dá)到80%的目標(biāo)。同時(shí)，從多個(gè)維度對(duì)倫敦交通發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)進(jìn)行分解：（1）健康街道和健康市民：建立鼓勵(lì)步行、自行車騎行和公共交通出行的道路網(wǎng)絡(luò)，減少對(duì)小汽車的依賴以及由此產(chǎn)生的健康問(wèn)題；營(yíng)造安全交通系統(tǒng)體系，實(shí)現(xiàn)城市交通零死亡、零重傷；建設(shè)城市綠色低碳交通體系，實(shí)現(xiàn)倫敦市交通系統(tǒng)零污染；（2）優(yōu)質(zhì)的公共交通體驗(yàn)：以安全性和價(jià)格可負(fù)擔(dān)性為前提，以乘客服務(wù)水平提升為宗旨，打造便捷、易用的公共交通系統(tǒng)；持續(xù)推進(jìn)公交車道路網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，形成便捷、可靠、可達(dá)性強(qiáng)的公交車網(wǎng)絡(luò)；（3）新住所和就業(yè)：建設(shè)與居住、就業(yè)相匹配的交通系統(tǒng)，以減小人口增長(zhǎng)對(duì)城市空間和交通系統(tǒng)的沖擊和影響。

自2004 年以來(lái)，首爾市的公共交通一體化改革已經(jīng)成為公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)踐中的典范，為發(fā)展中國(guó)家和發(fā)達(dá)國(guó)家提供了指導(dǎo)和參考[18]。這些改革包括：將公交路線重組為干線和支線路線；建設(shè)快速公交和公交專用道；改善和擴(kuò)展公交換乘樞紐；改革票價(jià)制度；提出公交運(yùn)營(yíng)管理系統(tǒng)方案。特別是，公交專用道等快速公交系統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，在提高公交車速度、減少出行時(shí)間和確保準(zhǔn)點(diǎn)率方面發(fā)揮了重要作用。這項(xiàng)改革提高了首爾市民出行的便利性、公共交通出行的比率和公共交通系統(tǒng)的運(yùn)行效率。

在中國(guó)，廣州是公交優(yōu)先發(fā)展得較好的城市之一。在過(guò)去的5 年中，廣州市政府發(fā)布和修訂了50 多項(xiàng)相關(guān)政策，涵蓋了規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理、投資和融資，并且已經(jīng)完成了70多項(xiàng)相關(guān)計(jì)劃，涵蓋了軌道交通、公交網(wǎng)絡(luò)、公交站點(diǎn)、慢行交通等[17]。2012年至2017年，廣州市的公共交通投資已達(dá)100 億元，已建立起一套完整的城市公共交通體系，該體系中等級(jí)最高的是長(zhǎng)達(dá)400km 的地鐵，其可提供高容量、便捷、低碳的公交服務(wù)；下一級(jí)別包括快速公交和專營(yíng)巴士，它們作為大中運(yùn)輸工具，每天運(yùn)送653 萬(wàn)人次乘客，并為地鐵提供接駁服務(wù)。此外，2018 年廣州市的小汽車保有量與上一年度相比，增長(zhǎng)率為2.7%，比實(shí)施小汽車限號(hào)和車牌拍賣政策之前的平均增長(zhǎng)率低16.3%，車牌拍賣的收入（每輛車3 萬(wàn)多元）正成為公共交通投資的主要資金來(lái)源。

2 城市公共交通績(jī)效評(píng)價(jià)模型

為評(píng)估城市公共交通系統(tǒng)的整體表現(xiàn)，需要考慮城市公共交通發(fā)展的各個(gè)方面，并建立城市公共交通績(jī)效評(píng)價(jià)模型。為了形成可靠的比較基礎(chǔ)，本研究選擇了我國(guó)10 個(gè)城市（北京、上海、廣州、深圳、南京、武漢、鄭州、蘇州、大連和香港）作為對(duì)比城市，與悉尼進(jìn)行公共交通績(jī)效比較。

本研究中，城市公共交通績(jī)效評(píng)價(jià)的主要思路如下：

第一步：對(duì)選定城市的公共交通績(jī)效進(jìn)行比較分析；

第二步：結(jié)合城市發(fā)展戰(zhàn)略和公共交通發(fā)展政策，分析悉尼公共交通存在的優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)及其原因；

第三步：從對(duì)比城市的公共交通發(fā)展歷程中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)；

第四步：對(duì)悉尼中心城區(qū)的公共交通發(fā)展提出政策建議。

“公交都市”創(chuàng)建城市的公共交通績(jī)效評(píng)估方法中，選擇了多個(gè)公共交通績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)來(lái)評(píng)估公共交通績(jī)效，采用專家權(quán)重法確定指標(biāo)權(quán)重，使指標(biāo)權(quán)重的確定更加科學(xué)、合理。這30個(gè)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)分別用以描述公交服務(wù)質(zhì)量、公交網(wǎng)絡(luò)、車輛和停車設(shè)施以及智能交通信息化應(yīng)用等4 大公交屬性?？偟墓步煌?jī)效滿分為500分，其中服務(wù)質(zhì)量占53.6%，公交網(wǎng)絡(luò)占21%，車輛和停車設(shè)施占15%，智能交通信息化應(yīng)用占10.4%。

各城市總的公共交通績(jī)效得分的計(jì)算方法如下：

式（1）中：T為總的公共交通績(jī)效得分；Xi為各項(xiàng)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的得分，i=1,2,…,30；Yi為各項(xiàng)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的目標(biāo)值，i=1,2,…,30；Ki為各項(xiàng)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的權(quán)重，i=1,2,…,30。

公共交通績(jī)效的關(guān)鍵評(píng)價(jià)指標(biāo)體系如表1所示。

表1 公共交通績(jī)效的關(guān)鍵評(píng)價(jià)指標(biāo)

表1 （續(xù)）

3 公共交通績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果分析

在本文的公共交通績(jī)效分析中，中國(guó)城市的數(shù)據(jù)資料主要來(lái)源于2017年“公交都市”示范項(xiàng)目驗(yàn)收材料。中國(guó)的城市交通運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)會(huì)對(duì)參與創(chuàng)建“公交都市”的城市的基本情況和相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，一般包括公共交通基本情況、考核評(píng)價(jià)指標(biāo)數(shù)據(jù)、實(shí)施政策和項(xiàng)目、績(jī)效評(píng)價(jià)相關(guān)指標(biāo)等。悉尼的數(shù)據(jù)來(lái)自南威爾士州交通局的公開(kāi)數(shù)據(jù)以及由澳大利亞聯(lián)邦科學(xué)與工業(yè)研究組織計(jì)算出的派生信息。

3.1 交通出行模式分析

圖1 所示為作為本次研究對(duì)象的不同城市的交通出行方式和小汽車保有量情況。圖1（a）中的各城市出行模式顯示，2017 年悉尼工作日高峰時(shí)段的交通出行中，幾乎70%的乘客是采用小汽車出行，僅有11%的乘客選擇公共交通出行；而中國(guó)城市則是超過(guò)70%的日常出行通過(guò)公共交通工具、自行車或步行完成的，其中，香港的公共交通出行比例最高，達(dá)到89%。圖1（b）中各城市每千人的小汽車保有量統(tǒng)計(jì)顯示，2017 年，悉尼擁有296 萬(wàn)輛小汽車，每千人擁有小汽車596輛，是中國(guó)千人汽車保有量的3 倍多，如此之高的千人小汽車保有量導(dǎo)致了道路網(wǎng)絡(luò)承受很大壓力，公共交通出行比例不高，以及城市交通擁堵等情況；而中國(guó)城市的千人小汽車保有量普遍不高，蘇州是中國(guó)城市中千人小汽車保有量最高的，但也僅為悉尼的一半。香港作為國(guó)際公交都市，公共交通出行比率高的一個(gè)重要原因是對(duì)小汽車保有量進(jìn)行了嚴(yán)格控制，強(qiáng)力的交通需求管理使得香港千人小汽車保有量是本文所有對(duì)比城市中最低的。

圖1 2017年各城市交通出行方式和小汽車保有量

3.2 公共交通服務(wù)質(zhì)量分析

從總的公共交通績(jī)效來(lái)看，中國(guó)地方政府在提高公共交通服務(wù)水平方面取得了實(shí)質(zhì)性成效。在2012年“公交都市”試點(diǎn)城市創(chuàng)建之初，中國(guó)參與創(chuàng)建的城市平均公共交通績(jī)效得分為392。在第一個(gè)五年計(jì)劃結(jié)束時(shí)，平均公共交通績(jī)效得分從392 增加到507。在2017 年“公交都市”創(chuàng)建驗(yàn)收之際，廣州、上海、深圳、蘇州、武漢和北京6個(gè)城市的公共交通績(jī)效得分高于500，這些城市的公共交通發(fā)展水平都在平均水平以上，考慮網(wǎng)絡(luò)條件、車輛狀況、停車設(shè)施以及智能化技術(shù)應(yīng)用等方面因素，2017 年廣州的公共交通服務(wù)質(zhì)量得分最高。本次研究中有4 個(gè)城市的公共交通績(jī)效得分小于500，分別是南京、大連、鄭州和悉尼。其中，盡管悉尼的智能化技術(shù)非常復(fù)雜，但公共交通服務(wù)質(zhì)量和公交網(wǎng)絡(luò)條件得分不高，導(dǎo)致2017年悉尼整體公共交通績(jī)效得分僅為372，是所有對(duì)比城市中最低的。

在公共交通客運(yùn)量方面，2017 年北京公共交通的日均客運(yùn)量為1 954 萬(wàn)人次，是此次研究的城市中公共交通客運(yùn)量最大的，上海、廣州、香港的日均公共交通客運(yùn)量也超過(guò)1 000 萬(wàn)人次。從公共交通客運(yùn)量變化趨勢(shì)來(lái)看，2012年到2017年，武漢和蘇州的公共交通客運(yùn)量相比創(chuàng)建初期增長(zhǎng)了40%。北京的公共交通客運(yùn)量相比創(chuàng)建之初卻下降了5%，北京的公共交通績(jī)效得分排名也從2012 年的第3 位滑落到2017 年的第6 位。盡管2017 年悉尼公共交通日均客運(yùn)量不到200 萬(wàn)人次，但從2012 年到2017 年悉尼公共交通日均客運(yùn)量增長(zhǎng)了30%。

公共交通系統(tǒng)的吸引力是通過(guò)中心城市機(jī)動(dòng)化出行中公共交通的出行比例來(lái)衡量的。2017年，香港、大連和上海的中心城區(qū)機(jī)動(dòng)化出行中公共交通所占比例均超過(guò)60%。2017年，悉尼中心城區(qū)的公共交通在機(jī)動(dòng)化出行中所占比例為14%，悉尼每年人均僅有131 次公共交通出行，是所有對(duì)比城市中最低的。

圖2 顯示了公共交通的乘客滿意度、公交準(zhǔn)點(diǎn)率和早晚高峰時(shí)段公共交通的平均擁擠度。2017 年，北京、上海和大連的公共交通乘客滿意度最高，都在90%以上，悉尼的公共交通乘客滿意度高達(dá)89%。除了上海2017年公交乘客滿意度相比2012 年下降外，其他城市公交滿意度相比2012年都有提升。2017年，悉尼公交準(zhǔn)點(diǎn)率相對(duì)較高，達(dá)到94%，因?yàn)橄つ峄疖嚹馨凑者\(yùn)營(yíng)時(shí)刻表實(shí)現(xiàn)10min 內(nèi)準(zhǔn)點(diǎn)到達(dá)，地鐵能按照運(yùn)營(yíng)時(shí)刻表實(shí)現(xiàn)2min內(nèi)準(zhǔn)點(diǎn)達(dá)到。2017年，廣州和大連的公交高峰時(shí)段平均擁擠度分別達(dá)到了75%和69%，相比2012年降低了20%以上，悉尼的平均擁擠程度也較低，僅為64%。

圖2 各城市公共交通乘客滿意度、公交準(zhǔn)點(diǎn)率及公交擁擠度變化

圖3 顯示了2017 年不同城市高峰時(shí)段公共汽電車和小汽車出行的平均速度。由圖3 可知，各城市的公共汽電車行駛速度與小汽車行駛速度的比值都小于1。南京和深圳的公交車速度更快，公共汽電車速度與小汽車速度比值超過(guò)80%。在南京、深圳和蘇州，高峰時(shí)段公共汽電車的平均行駛速度超過(guò)20km/h。悉尼的高峰時(shí)段小汽車平均速度最高，為46.36km/h，幾乎是北京和上海高峰時(shí)段小汽車平均速度的2 倍，所有城市中公共汽電車與小汽車的速度比最小的也是悉尼，可以看出悉尼公共交通相比小汽車出行競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)。

圖3 2017年各城市高峰時(shí)段公共汽電車和小汽車的出行平均速度

3.3 公交網(wǎng)絡(luò)分析

各城市公共交通網(wǎng)絡(luò)特征和可達(dá)性對(duì)比如圖4 所示。如圖4（a）所示，2017 年各城市公共交通網(wǎng)絡(luò)績(jī)效評(píng)分都相比2012 年有所提升。其中，廣州和深圳的公交網(wǎng)絡(luò)績(jī)效得分最高，公交網(wǎng)絡(luò)最具競(jìng)爭(zhēng)力，悉尼的公交網(wǎng)絡(luò)績(jī)效得分最低。如圖4（b）所示，公共交通的可達(dá)性是通過(guò)公交站點(diǎn)覆蓋率和公交線路網(wǎng)在整個(gè)城市道路網(wǎng)中所占的百分比來(lái)衡量的。2017 年，廣州和深圳的公交站點(diǎn)500m 以內(nèi)覆蓋率都在95%以上，公交線網(wǎng)比率都在90%以上，公共交通的可達(dá)性較好。而2017 年悉尼的公交站點(diǎn)500m 以內(nèi)覆蓋率僅為70.47%，公交線網(wǎng)比率僅為34.33%，是所有對(duì)比城市中最低的，顯示公共交通覆蓋的人口和中心城區(qū)范圍不足，這也是悉尼市民主要采用小汽車出行的原因。未來(lái)對(duì)這兩個(gè)關(guān)鍵指標(biāo)進(jìn)行改進(jìn)后將有效提高悉尼公共交通線網(wǎng)的覆蓋面積，縮短悉尼市民步行到公交站點(diǎn)的距離和出行時(shí)間，提升公共交通的整體服務(wù)水平和競(jìng)爭(zhēng)力。

圖4 各城市公共交通網(wǎng)絡(luò)特征和可達(dá)性

圖5所示為各城市軌道交通系統(tǒng)情況。由圖5可知，中國(guó)的9 個(gè)城市的地鐵總里程從2012 年的1 440.8km 增加到2017 年的2 733.47km。地鐵作為城市大客流通道運(yùn)輸方式，逐步成為城市公共交通運(yùn)輸體系的主體。而悉尼2017 年僅有36km的地鐵在運(yùn)營(yíng)，地鐵網(wǎng)絡(luò)較城市鐵路網(wǎng)絡(luò)發(fā)展較慢。悉尼市區(qū)的鐵路網(wǎng)具有160 年歷史，最早便作為城市公共交通體系的一部分為城市交通出行提供服務(wù)。2012年至2017年，悉尼城市鐵路長(zhǎng)度從815km 增加到961km，增長(zhǎng)了18%，地鐵和城市鐵路的運(yùn)力分別達(dá)到8 588人/km和1954人/km。

圖5 各城市的軌道交通系統(tǒng)情況

3.4 車輛和停車設(shè)施分析

在公共交通設(shè)施方面，如圖6所示，2012年，有4 個(gè)中國(guó)城市建有快速公交（Bus Rapid Transit,BRT）。2017 年，大連和武漢也將BRT 作為其城市公交系統(tǒng)的一部分。在公交專用線路里程方面，中國(guó)城市公交專用道設(shè)施建設(shè)較好，北京公交專用道長(zhǎng)度超過(guò)900km，深圳和廣州公交專用道也超過(guò)500km。從公交專用道比率來(lái)看，2017年武漢和蘇州的公交專用道比率分別位居第一和第二。悉尼55km 的BRT 作為新區(qū)、主城區(qū)和核心區(qū)之間的地面大容量交通通道運(yùn)輸方式，有效彌補(bǔ)了核心區(qū)內(nèi)鐵路、地鐵網(wǎng)絡(luò)覆蓋不足的問(wèn)題，其中利物浦—帕拉馬塔快速公交線（Liverpool-Parramatta T-way） 和西北快速公交線（North-West T-way）在工作日滿足通勤客流需求中發(fā)揮了明顯的作用，是對(duì)城市軌道交通的有效補(bǔ)充。

圖6 各城市公共交通的路權(quán)優(yōu)先情況

圖7 所示為各城市公共交通停車基礎(chǔ)設(shè)施和車輛數(shù)量統(tǒng)計(jì)情況。圖7（a）顯示，所有城市車輛和停車設(shè)施績(jī)效評(píng)價(jià)平均值從2012 年的47 分提升到2017 年的64 分。2017 年，北京、廣州、深圳公交場(chǎng)站數(shù)量較多，都在70 個(gè)以上。圖6（b）顯示，所有城市每萬(wàn)人公交車平均保有量從2012 年的22 輛增加到2017 年的31 輛，深圳、鄭州和廣州的綠色公共交通車輛比率都在90%以上，居前三位。而悉尼的公交運(yùn)營(yíng)合同要求公交車車齡不超過(guò)12年，遠(yuǎn)高于中國(guó)政府要求的公交車8 年報(bào)廢年限。公共交通接駁率是根據(jù)距火車站150m 范圍內(nèi)銜接有1個(gè)公共汽電車站臺(tái)或者有軌電車站臺(tái)的火車站所占百分比來(lái)衡量的。悉尼中央火車站是火車與公交轉(zhuǎn)換接駁的很好范例。

圖7 各城市公共交通停車基礎(chǔ)設(shè)施和車輛數(shù)量

3.5 公交智能化技術(shù)分析

在智能化技術(shù)應(yīng)用方面，所有城市公交智能化技術(shù)的績(jī)效評(píng)價(jià)平均值從2012 年的23.13 分提升到2017 年的57.85 分。深圳和悉尼公交智能化技術(shù)水平相對(duì)較高，公交智能化技術(shù)績(jī)效得分都在65以上。2017年，悉尼交通卡在新南威爾士州的城市和農(nóng)村地區(qū)的所有公共交通方式中已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了100%覆蓋。除悉尼外其他城市公交IC 卡的平均使用率從2012 年61.47%增長(zhǎng)到2017 年的77.92%。

4 悉尼公交發(fā)展政策建議

從前文對(duì)城市公共交通績(jī)效的比較來(lái)看，部分中國(guó)城市的城市公共交通發(fā)展水平明顯高于悉尼。悉尼尚未建立城市公共交通優(yōu)先發(fā)展模式，這導(dǎo)致其公共交通出行在所有出行方式中占比很低。無(wú)論是從經(jīng)濟(jì)效益還是從社會(huì)效益來(lái)看，悉尼繼續(xù)依賴小汽車作為主要出行方式都不是一條可持續(xù)發(fā)展之路，需要研究如何從根本上改變悉尼市民的出行方式。

悉尼是以小汽車為導(dǎo)向?qū)值啦季?、道路空間、城市交通等開(kāi)展設(shè)計(jì)的，這導(dǎo)致高峰時(shí)段小汽車的行駛速度達(dá)到了公共汽電車的2.15 倍，這大大削弱了公共交通的吸引力。研究表明，從2012年到2017年，悉尼城市公共交通機(jī)動(dòng)化分擔(dān)率和平均出行距離幾乎沒(méi)有變化，但小汽車保有量的增長(zhǎng)卻超過(guò)了人口數(shù)量的增長(zhǎng)。公共交通的每日出行量增加了30%，這部分出行量的增長(zhǎng)主要來(lái)自長(zhǎng)途駕駛員及其所載乘客。悉尼的新住戶一般會(huì)考慮購(gòu)買小汽車用于出行，而不是選擇公共交通出行。

當(dāng)前悉尼公共交通服務(wù)尚未滿足市民的需求。盡管2019 年6 月悉尼開(kāi)始運(yùn)營(yíng)地鐵1 號(hào)線，但陳舊的鐵路系統(tǒng)難以像地鐵一樣提供快速、安全、高頻和可靠的運(yùn)輸服務(wù)信息，部分鐵路和公共汽電車因過(guò)于陳舊而無(wú)法顯示車輛實(shí)時(shí)到達(dá)信息。而悉尼的多條公交線路開(kāi)設(shè)時(shí)間較長(zhǎng)，線路走向沒(méi)有考慮出行者出行方式的轉(zhuǎn)變。悉尼40%的公交線路在中央商務(wù)區(qū)，高峰時(shí)段公交延誤特別嚴(yán)重，在西北和西南地區(qū)，城市公交服務(wù)未能適應(yīng)人口增長(zhǎng)和出行方式的變化。

悉尼的公共交通票價(jià)結(jié)構(gòu)也不利于公交通勤者出行。目前，悉尼的公共汽電車和地鐵的票款收入成本比分別是33%和22%。這意味著在沒(méi)有新增收入的情況下，將很難有新的資金投入公交基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。依賴小汽車的運(yùn)輸政策反映出潛在出行者的小汽車和公交出行成本差異——在澳大利亞購(gòu)買和維護(hù)一輛小汽車比在中國(guó)便宜很多。據(jù)全球汽油價(jià)格網(wǎng)站公布的信息，2019 年5 月6 日澳大利亞每公升汽油的價(jià)格為1.02 美元，而中國(guó)大陸為1.12 美元；公共交通方面，悉尼公共交通出行成本是北京的4～5 倍，高峰時(shí)段的較高票價(jià)也會(huì)使?jié)撛诘墓步煌ㄓ脩艮D(zhuǎn)向小汽車出行。

南威爾士州交通局和大悉尼發(fā)展委員會(huì)已經(jīng)出臺(tái)了公共交通優(yōu)先發(fā)展政策，聯(lián)邦政府的作用是支持、鼓勵(lì)南威爾士州交通局發(fā)展公共交通系統(tǒng)，南威爾士州交通局的資金來(lái)源、組織能力、可持續(xù)行政措施和歷屆政治領(lǐng)袖素質(zhì)都將決定交通系統(tǒng)的質(zhì)量和發(fā)展。本文借鑒國(guó)際公交發(fā)展經(jīng)驗(yàn)和中國(guó)“公交都市”示范項(xiàng)目試點(diǎn)城市的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，為悉尼市提出了4項(xiàng)公交優(yōu)先政策建議。

（1）確定悉尼公共交通優(yōu)先目標(biāo)

為實(shí)現(xiàn)悉尼“可持續(xù)城市交通”愿景，需要落實(shí)公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，使悉尼的公共交通更具吸引力和競(jìng)爭(zhēng)力，成為通勤者出行的首選。悉尼公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略可以概括為“避免，轉(zhuǎn)移，改善和增強(qiáng)”。悉尼市還應(yīng)推進(jìn)公共交通用地綜合開(kāi)發(fā)，加強(qiáng)小汽車的需求管理，減少通勤者對(duì)小汽車的依賴，營(yíng)造安全、便捷的步行、騎行和公交出行環(huán)境，提高城市公共交通管理效率，提升公共交通服務(wù)水平。

（2）重新定位公共交通的角色和結(jié)構(gòu)層次，使公共交通更具吸引力

在城市公共交通層次結(jié)構(gòu)中，頂層應(yīng)是作為骨干的地鐵和鐵路，中間層次為快速公交和有軌電車，其他常規(guī)公交方式作為補(bǔ)充。悉尼地鐵迫切需要擴(kuò)大規(guī)模，已有122 年歷史的城市鐵路也需要改造升級(jí)。在建立新的公共交通框架和定位其功能的過(guò)程中，建議將帕拉馬塔中心區(qū)和悉尼城市中心區(qū)作為新的運(yùn)輸中心，重組公共交通線路的干線、支線和都市圈線路。機(jī)場(chǎng)和西部帕克蘭市、中央帕拉馬塔河市和東港市等城市都應(yīng)通過(guò)整合城市交通與土地利用、建設(shè)大運(yùn)量的地鐵線路等，實(shí)現(xiàn)公交引導(dǎo)城市發(fā)展，減少乘客在各地區(qū)間的出行時(shí)間，以便在新的發(fā)展區(qū)域中擁有更多的發(fā)展機(jī)遇。

（3）建立支持公共交通的合理運(yùn)輸價(jià)格方案

一方面，可以考慮要求小汽車駕駛員為使用道路付出更多的成本。引入用戶付費(fèi)道路定價(jià)系統(tǒng)通常是全面交通需求管理拉動(dòng)策略中最有效的一項(xiàng)。但這項(xiàng)政策通常會(huì)因小汽車駕駛員的抵制而難以實(shí)施，必須考慮將行政手段與經(jīng)濟(jì)手段有效結(jié)合，包括不同的停車收費(fèi)方案，低排放區(qū)建設(shè)，調(diào)整燃油稅、擁堵費(fèi)或通行費(fèi)等。這些經(jīng)濟(jì)措施主要用于增加收入，也用于公共交通融資，或作為減少小汽車高峰出行和緩解交通擁堵的交通需求管理工具。另一方面，可以考慮降低悉尼公共交通的票價(jià)以吸引通勤出行人員。

（4）推動(dòng)技術(shù)創(chuàng)新在交通運(yùn)輸領(lǐng)域中發(fā)揮重要作用

按需提供的公交出行服務(wù)模式可以作為提升悉尼公交服務(wù)的新舉措。這種新的運(yùn)營(yíng)模式提供了靈活、快速的公交服務(wù)，可作為主要的公交運(yùn)營(yíng)方式，并在人口較少的地區(qū)取代傳統(tǒng)的公交服務(wù)。出行即服務(wù)（Mobility as a Service,MaaS）是使客戶能夠通過(guò)單個(gè)客戶界面進(jìn)行計(jì)劃、查詢并支付費(fèi)用的一種服務(wù)模式，這有可能會(huì)降低小汽車保有量。目前，悉尼市的出行者已經(jīng)可以使用手機(jī)應(yīng)用程序?qū)崟r(shí)接收信息并計(jì)劃行程，并且正在通過(guò)悉尼交通卡實(shí)現(xiàn)電子票務(wù)支付，而支付便利性正是MaaS 的推動(dòng)力之一。這是南威爾士州交通局正在開(kāi)展的各項(xiàng)暫時(shí)性措施中效果最好的一項(xiàng)。

5 結(jié)論

本文對(duì)悉尼與中國(guó)“公交都市”示范項(xiàng)目試點(diǎn)城市的公共交通績(jī)效進(jìn)行了對(duì)比研究。結(jié)果表明，悉尼市現(xiàn)有的交通政策在很大程度上維持了依賴小汽車出行的交通模式。盡管悉尼市倡導(dǎo)“以人為本”的發(fā)展理念，建設(shè)了先進(jìn)的公交信息系統(tǒng)，但悉尼公共交通的容量、效率和吸引力仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于中國(guó)“公交都市”示范項(xiàng)目試點(diǎn)城市?；谙つ崾信c中國(guó)試點(diǎn)城市公共交通績(jī)效對(duì)比結(jié)果的原因分析，為悉尼市提出了4 條公交發(fā)展政策建議，旨在將悉尼的交通政策從以小汽車為中心轉(zhuǎn)變?yōu)橐怨步煌橹行?，這是既維持悉尼的社會(huì)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，又保持高標(biāo)準(zhǔn)宜居舒適性的唯一可行選擇。

本文所進(jìn)行的公共交通績(jī)效對(duì)比研究，主要圍繞悉尼和中國(guó)“公交都市”示范項(xiàng)目試點(diǎn)城市，受到試點(diǎn)城市創(chuàng)建期數(shù)據(jù)收集限制，未能在更長(zhǎng)期限和更多城市范圍開(kāi)展對(duì)比，對(duì)公共交通績(jī)效水平、發(fā)展中存在的問(wèn)題和解決措施等方面還需要進(jìn)一步深入分析。下一步，將擴(kuò)大績(jī)效對(duì)比城市的范圍，吸取更多城市的公共交通發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步幫助悉尼交通系統(tǒng)明確向綠色、安全、無(wú)污染轉(zhuǎn)型的發(fā)展政策。