潘越娟

摘 要：保護(hù)公民基本權(quán)利日益成為我國應(yīng)急法律體系的主題之一。此次疫情中，人民政府采取的防控措施具有法律依據(jù)，合法有效;盡管如此，這些措施卻會限制公民某些基本權(quán)利。面對新型冠狀病毒肺炎這樣的突發(fā)事件，我國現(xiàn)有的法律規(guī)定并未對不可克減之權(quán)利予以明確規(guī)定，呈現(xiàn)出對公民權(quán)利保護(hù)不足、缺乏財產(chǎn)補(bǔ)償規(guī)定的特征，因此應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對公民權(quán)利保護(hù)、完善對公民財產(chǎn)補(bǔ)償規(guī)定，同時加快《緊急狀態(tài)法》出臺，以此保障社會非常時期下的公民基本權(quán)利。

關(guān)鍵詞：疫情;權(quán)利;保障;防控

自2020年春節(jié)突然爆發(fā)新型冠狀病毒肺炎以來，各地政府為防止疫情進(jìn)一步擴(kuò)大，紛紛出臺多項措施，其中交通管制、人員隔離是最為常見且有效的防控方式，這些措施是否合法，以及有何依據(jù)，值得探討。同時，民眾為響應(yīng)政府采取的疫情防控措施，大多愿意舍棄自身部分權(quán)利。由此可見，在突發(fā)事件中，政府為快捷有效地進(jìn)行治理，采取的措施必然會導(dǎo)致自身權(quán)力擴(kuò)大而使公民權(quán)利受到限制，體現(xiàn)了權(quán)利限制思維。但應(yīng)注意某些權(quán)利不可克減，我國簽署《公民權(quán)利和政治權(quán)利國家公約》不僅規(guī)定在社會非常時期下可以限制公民基本權(quán)利，同時明確劃分出不可克減的公民權(quán)利。此次突發(fā)事件，為完善我國應(yīng)急法律體系提供了寶貴的實踐經(jīng)驗。

一、疫情防控中政府典型治理措施的法律依據(jù)

1.交通管制的法律依據(jù)

《突發(fā)事件應(yīng)對法》第三條對什么是突發(fā)事件進(jìn)行了界定，是指“突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴(yán)重社會危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對的自然災(zāi)害、事故災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件”，新型冠狀病毒肺炎疫情對人民的生命安全構(gòu)成重大威脅，是典型的公共衛(wèi)生事件。而根據(jù)衛(wèi)鍵委發(fā)布的公告可知新型冠狀病毒肺炎屬于乙類傳染病，因此亦適用《傳染病防治法》有關(guān)規(guī)定。新型冠狀病毒具有傳染性，為切斷傳播途徑，防止疫情快速蔓延，各地區(qū)相應(yīng)采取了交通管制等預(yù)防措施。

2.人員隔離的法律依據(jù)

傳染病隔離是指將處于傳染病期的傳染病人、疑似病人安置在指定的地點，暫時避免其與周圍人群接觸，便于對其進(jìn)行治療、護(hù)理以及一種應(yīng)急處置措施。隔離是為了最大限度地縮小傳染范圍，減少傳染病傳播的機(jī)會，屬于一種醫(yī)療防控措施。《傳染病防治法》第三十九條屬于對甲類傳染病可采取的措施，而衛(wèi)鍵委將新型冠狀病毒肺炎歸入法定傳染病中的乙類傳染病，且由于新型冠狀病毒肺炎具有傳染性強(qiáng)、傳播速度快等特點，因此有必要對其采取甲類傳染病的預(yù)防、控制措施，因此可以適用此條規(guī)定。

與此同時，《傳染病防治法》第三十九條對拒絕隔離或隔離期未滿擅自脫離治療的人員規(guī)定了相關(guān)法律責(zé)任[1]。

二、疫情防控措施對公民基本權(quán)利的影響

1.公民基本權(quán)利受到限制

2004年憲法修正案將“國家尊重和保障人權(quán)”寫入我國憲法，目前新型冠狀病毒肺炎已進(jìn)入關(guān)鍵時期，全國應(yīng)對突發(fā)衛(wèi)生事件的特殊時期，在該階段下側(cè)重保障人民群眾的生命健康安全。

新型冠狀病毒作為乙類傳染病，群眾在感染之初并不能憑借外在特征作出確診，因此為進(jìn)行徹底排查，疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)有必要對可能感染新型冠狀病毒肺炎的人通過隔離措施予以排除。同時，根據(jù)《傳染病防治法》第三十九條規(guī)定，醫(yī)療機(jī)構(gòu)可以對確診患者、疑似患者和密切接觸者采取隔離措施，隔離措施必然會影響公民的人身自由。但新型冠狀病毒具有感染性，可以通過飛沫傳播病毒，若放任上述三類人員自由活動，會造成更大范圍的人員感染，不利于維護(hù)社會公共利益。這些措施限制了公民某些基本權(quán)利，但均有法律依據(jù)，具有合法性，公民出于更好維護(hù)社會公益和公共秩序的目的，具有容忍的義務(wù)。

2.公民重要權(quán)利不可克減

疫情爆發(fā)以來，在人民群眾的積極配合下，各級人民政府采取的措施取得一定的成效。盡管有法律依據(jù)，但不可否認(rèn)這些措施限制了公民某些權(quán)利，政府權(quán)力相應(yīng)擴(kuò)張，為防止其超出合理的擴(kuò)大范圍，須嚴(yán)格遵循公民重要權(quán)利“不可克減”原則。

不可克減原則指無論國家處于任何情況，締約國都不得減損或損害人權(quán)條約所規(guī)定的某些特定權(quán)利。目前國際上三個綜合性人權(quán)條約即《公民權(quán)利和政治權(quán)利國家公約》、《保護(hù)人權(quán)和基本自由的歐洲公約》和《美洲人權(quán)條約》對此項原則作出規(guī)定。盡管上述文件對不可克減的權(quán)利數(shù)量和內(nèi)容規(guī)定不同，但均對某些重要權(quán)利不可克減作出強(qiáng)調(diào)，反映出確定不可克減權(quán)利對保護(hù)在緊急狀態(tài)下的公民權(quán)利的至關(guān)重要性。根據(jù)該項原則，無論國家處于何種狀態(tài)，對于公民的某些權(quán)利絕不能克減，這一原則清晰劃定了政府對公民權(quán)利限制的范圍，由此對政府權(quán)力擴(kuò)張作出防范，保障公民權(quán)利不受侵犯。

三、疫情防控措施呈現(xiàn)的法律不足之處

1.對公民權(quán)利保護(hù)不足

社會突發(fā)公共衛(wèi)生事件之后，為合法、及時、有效地處置突發(fā)情況，結(jié)束社會非常狀態(tài)，我國各級人民政府紛紛依據(jù)現(xiàn)有的法律制度出臺治理舉措。在此狀況下，人民政府在有效應(yīng)對突發(fā)事件的同時也需要保護(hù)公民權(quán)利，但二者之中必有側(cè)重，為維護(hù)社會公共秩序、保護(hù)大多數(shù)公民的權(quán)益以及保障公民個人的生命健康權(quán)，在對公民權(quán)利作出最低保障的基礎(chǔ)上必然會克減公民某些權(quán)利。在《傳染病防治法》《突發(fā)事件應(yīng)對法》等多部法律中規(guī)定，社會非常時期公民需承擔(dān)一定義務(wù)，但在法律規(guī)定中對公民權(quán)利的保護(hù)部分卻規(guī)定甚少。

2.對公民財產(chǎn)補(bǔ)償不足

根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對法》第十二條，為應(yīng)對突發(fā)事件，有關(guān)人民政府及其部門可以對單位和個人的財產(chǎn)予以征用，若財產(chǎn)被征用或征用后毀損、滅失無法返還的，應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償。同時，《傳染病防治法》第四十六條規(guī)定，臨時征用房屋、交通工具以及相關(guān)設(shè)施、設(shè)備的，應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償;能返還的，應(yīng)當(dāng)及時返還。由此可知，政府在突發(fā)事件中，可以征用公民某些財產(chǎn)，且在無法返還原來財產(chǎn)的情況下，應(yīng)對公民作出補(bǔ)償，但不難看出法條對公民財產(chǎn)予以補(bǔ)償?shù)囊?guī)定很是粗陋。

四、健全對公民基本權(quán)利保護(hù)的法律規(guī)定

1.加強(qiáng)對公民權(quán)利保護(hù)

人民政府在保障多數(shù)公民權(quán)利和維護(hù)社會公共利益的前提下，盡可能縮小對公民個人權(quán)利造成的損害，最大限度保護(hù)公民的基本權(quán)利，在法律規(guī)定中堅持遵循比例原則。

與此同時，我國于1998年10月5日簽署《公民權(quán)利和政治權(quán)利國家公約》，該《公約》中明確規(guī)定禁止歧視、生命權(quán)、禁止奴隸制等八項不可克減的權(quán)利。盡管國內(nèi)日益保障公民權(quán)益，但此次突發(fā)事件中適用的多部法律，卻并未像國際人權(quán)公約一樣明確列出不可克減的公民權(quán)利，因此，此次疫情后，應(yīng)當(dāng)在我國應(yīng)急體系下的法律法規(guī)中對不可克減的公民權(quán)利予以詳細(xì)規(guī)定。但我國國情復(fù)雜，在明確規(guī)定不可克減權(quán)利時應(yīng)結(jié)合我國現(xiàn)行《憲法》和其他相關(guān)突發(fā)事件的法律法規(guī)，而對于《公約》中規(guī)定的八項不可克減之權(quán)利應(yīng)當(dāng)是突發(fā)事件下公民權(quán)利克減的底限，通過此種列舉式規(guī)定防止過度限制公民權(quán)利，進(jìn)而充分保護(hù)公民權(quán)益。

2.完善對公民財產(chǎn)補(bǔ)償規(guī)定

第一，對需進(jìn)行國家補(bǔ)償?shù)木売捎枰悦鞔_。其一、因國家征用、征收行為遭受損失。突發(fā)事件下，國家現(xiàn)有資源有限，為加緊應(yīng)對危機(jī)以恢復(fù)社會正常秩序，必要時需對公民個人財產(chǎn)進(jìn)行征收、征用。征收是國家從被征收公民手中取得所有權(quán)，征用僅擁有使用權(quán)。在危機(jī)處置結(jié)束之后，國家應(yīng)予以退還被征用財產(chǎn)，否則需對公民進(jìn)行補(bǔ)償。其二、因公共利益需要遭受損失。當(dāng)社會處于非常時態(tài)時，國家為保障大多數(shù)公民利益，公民個人私益必然會讓位于社會公益。在社會公共利益受到脅迫時，在“權(quán)利位階”理論指導(dǎo)下往往會犧牲個人利益，公民為此受到的損害不應(yīng)由公民個人承擔(dān)，而應(yīng)由國家對其進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)償。其三、國家其他合法行為對公民造成的損失。

第二，對國家補(bǔ)償方式、補(bǔ)償程序予以明確。突發(fā)事件下國家補(bǔ)償方式可以包括以下幾種：對在突發(fā)事件下被予以征用的財產(chǎn)可以返還原物的應(yīng)當(dāng)將原物返還;若財產(chǎn)在使用期間不慎損壞或丟失，則應(yīng)對公民給予一定的金錢或其他財產(chǎn)性權(quán)益補(bǔ)償;此外，公民財產(chǎn)在征用期間被使用所導(dǎo)致的一定程度的磨損，應(yīng)支付相應(yīng)報酬。在突發(fā)事件結(jié)束之后，若無法返還公民財產(chǎn)需對公民進(jìn)行補(bǔ)償時，補(bǔ)償程序應(yīng)與一般補(bǔ)償程序相區(qū)別開來。在被征用期間，公民財產(chǎn)為社會公益作出巨大貢獻(xiàn)，因此在突發(fā)事件結(jié)束之后，應(yīng)設(shè)立特別部門專門處理補(bǔ)償事項，且另作補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大補(bǔ)償數(shù)額。

3.加快《緊急狀態(tài)法》的出臺

雖然《緊急狀態(tài)法》早已經(jīng)列入十屆全國人大常委會立法規(guī)劃和國務(wù)院2004年立法計劃中，但直至現(xiàn)在并未出臺，而是于2007年頒布《突發(fā)事件應(yīng)對法》，且輔之以多部專門性法規(guī)，如《地震應(yīng)急法》、《防洪法》、《傳染病防治法》、《消防法》等。

從性質(zhì)屬性上看，《突發(fā)事件應(yīng)對法》屬于行政類法律規(guī)范，對在突發(fā)事件下的行政機(jī)關(guān)與公民、法人和其他組織間的權(quán)力義務(wù)關(guān)系進(jìn)行調(diào)整，而《緊急狀態(tài)法》則明確緊急狀態(tài)的決定、宣布、實施、終結(jié)、等程序以及各階段下的權(quán)利義務(wù)分配，兩部法律性質(zhì)完全不同。與此同時，《突發(fā)事件應(yīng)對法》第六十九條對在本法難以調(diào)整時該如何適用法律進(jìn)行了規(guī)定，發(fā)生特別重大突發(fā)事件，本法和其他法律法規(guī)難以消除而又需要進(jìn)入緊急狀態(tài)的，由全國人民代表大會常務(wù)委員會或者國務(wù)院依照憲法和其他有關(guān)法律規(guī)定的權(quán)限和程序決定[2]。說明當(dāng)面對特別重大的突發(fā)事件而《突發(fā)事件應(yīng)對法》難以對其進(jìn)行調(diào)整時，就需要《緊急狀態(tài)法》介入，以恢復(fù)社會正常秩序。

由此可知，制定《緊急狀態(tài)法》是我國未來的必然之舉。在《緊急狀態(tài)法》中，應(yīng)明確規(guī)定緊急事件的管理部門，我國于2018年3月設(shè)立應(yīng)急管理部門，用以指導(dǎo)各地區(qū)各部門應(yīng)對突發(fā)事件，規(guī)定有關(guān)組織和人員對突發(fā)事件進(jìn)行處理的相應(yīng)程序以及必要的措施。同時，為保障公民私權(quán)利限制的規(guī)定不被濫用，應(yīng)當(dāng)對其規(guī)定一定的懲戒方式。

注釋：

[1]《中華人民共和國傳染病防治法》第39條規(guī)定：“……拒絕隔離治療或者隔離期未滿擅自脫離隔離治療的，可以由公安機(jī)關(guān)協(xié)助醫(yī)療機(jī)構(gòu)采取強(qiáng)制隔離治療措施……”。

[2]中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法.人民日報，2007年11月1日