雷淵

【摘 要】我國農(nóng)村地區(qū)人口占全國人口數(shù)量的41.48%，農(nóng)民最實在的資本便是土地，把土地資源轉(zhuǎn)化為資本，實現(xiàn)土地資源的最大化利用，對發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)具有重要的意義。我國農(nóng)業(yè)正朝著現(xiàn)代化的方向逐步發(fā)展，但現(xiàn)代農(nóng)業(yè)需要高投入，解決農(nóng)民融資“門路”是解決這一難題的關鍵。為此，我國出臺了很多政策，推行的基本步驟為政策先行—部分試點—最后立法。2018年最新修改的《農(nóng)村土地承包法》中將土地承包經(jīng)營權和土地經(jīng)營權分別成權，這一改變?yōu)橥恋剡M行流轉(zhuǎn)抵押帶來了更多法律上的支持。但是在土地抵押實際操作中還存在許多法律上的相關問題，文章以西安高陵區(qū)為例，分析土地在抵押過程存在的問題，并提出一些可行性建議。

【關鍵詞】土地經(jīng)營權;土地抵押;抵押權實現(xiàn)

【中圖分類號】F321.1;F832.4【文獻標識碼】A 【文章編號】1674-0688（2020）03-0185-02

作為一個擁有眾多人口的農(nóng)業(yè)大國，有了土地意味著農(nóng)民有了生存的基礎，土地肩負著社會保障的功能，對社會的穩(wěn)定有著重要的意義。隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展，農(nóng)村地區(qū)人口獲取經(jīng)濟來源的方式也發(fā)生了變化，由農(nóng)轉(zhuǎn)商或從事其他非農(nóng)職業(yè)，這一轉(zhuǎn)變使得農(nóng)村土地閑置。除此之外，農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，例如一些種植大戶、養(yǎng)殖大戶等，我國農(nóng)村地區(qū)農(nóng)業(yè)逐漸朝著現(xiàn)代化的方向發(fā)展，但是農(nóng)用機械設備、起步資金的投入等問題一直困擾著這些農(nóng)戶。為解決農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展中遇到的融資問題，國家出臺了相關的政策，許多地區(qū)也在積極地進行探索，西安市高陵區(qū)于2009年開始了土地抵押的試點工作，經(jīng)過多年的探索，這一地區(qū)形成具有自己地方特色的抵押模式——高陵模式。

1 開展背景

西安位于關中平原腹地，發(fā)展農(nóng)業(yè)具有得天獨厚的條件，高陵區(qū)位于西安市北部，該地區(qū)位于涇河、渭河兩岸，東與臨潼區(qū)相接，南與未央?yún)^(qū)、灞橋區(qū)相鄰，西與咸陽市渭城區(qū)、三原縣、涇陽縣相連，北與閻良區(qū)相臨，地勢平坦，土壤肥沃，素有關中“白菜心”的美稱。西安高陵區(qū)優(yōu)越的自然條件和地理位置條件，使該地區(qū)的大棚蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品有了良好的銷路。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，近年來該地區(qū)農(nóng)村人口大批擁入城市務工，該地區(qū)年齡偏大的人口在家從事農(nóng)業(yè)活動，年輕人基本外出務工尋求更好的就業(yè)機會，土地荒廢情況嚴重，大家對土地不重視。在農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民手里的資源并不多，土地對農(nóng)民來說是最實在的一項“資產(chǎn)”，如何利用好這一項資源將土地價值最大化？農(nóng)業(yè)發(fā)展對金融的依賴程度越來越高，擴大農(nóng)業(yè)貸款中的抵押物范圍，也是現(xiàn)在農(nóng)村金融改革的主要方向。2015年12月27日，第十二屆全國人大常委會第十八次會議通過了決定，在全國范圍內(nèi)的23個試點（市、區(qū)）和59個試點縣（市、區(qū)）分別開展農(nóng)村“兩權”抵押貸款試點。西安市高陵區(qū)被確定為試點地區(qū)。在國家政策的支持下，該地區(qū)的抵押工作不斷完善并取得一些成效。

2 高陵區(qū)土地抵押情況介紹

西安高陵區(qū)于2009年開始土地抵押的探索，在很大程度上解決了該地區(qū)發(fā)展農(nóng)業(yè)的資金問題。土地可以進行抵押有利于該地區(qū)農(nóng)業(yè)的大規(guī)模經(jīng)營，對于農(nóng)民增收也有一定的益處。網(wǎng)絡技術的發(fā)展與普及也為土地抵押帶來了更多的便利。該地區(qū)的產(chǎn)權交易平臺創(chuàng)建了微信公眾號，申請貸款人通過微信公眾號留言并留下電話號碼，工作人員會及時進行處理。在公眾號申請貸款人可以下載申請貸款所需表格，方便了農(nóng)戶并提高了工作效率。2011年，該地區(qū)被確定為第一批確權登記試點，確權工作也基本完成，農(nóng)地抵押有了充足條件。具體的抵押融資流程如下：申請人憑抵押證件和資料到金融機構填寫申請書—金融機構受理并進行審核和調(diào)查—審核通過后，雙方簽訂抵押合同—借貸雙方到產(chǎn)權交易中心辦理抵押登記—產(chǎn)權交易中心對抵押物進行價值評估—產(chǎn)權交易中心向金融機構出具他項權利證書及抵押物價值評估報告，收回并保管申請人的經(jīng)營權證書—金融機構憑產(chǎn)權交易中心出具的相關證書、評估報告及借款合同發(fā)放資金—貸款期滿申請人返還貸款本息領回他權證書—申請人憑借相關材料辦理去產(chǎn)權交易中心辦理注銷手續(xù)，產(chǎn)權交易中心返還當貸款人經(jīng)營權證書并收回注銷他權證書。

高陵地區(qū)的土地抵押與銀行進行合作，對地面附著物進行抵押貸款，合作銀行有5家，分別是郵政儲銀行、陜西信合、長安銀行、當?shù)卮彐?zhèn)銀行、農(nóng)業(yè)銀行，其中農(nóng)業(yè)銀行主要是負責宅基地抵押貸款業(yè)務。對于不良貸款，該地區(qū)在2017年8月成立了產(chǎn)權收儲中心，從以下3個方面開展工作：①為細化做法，該地區(qū)印發(fā)了《西安市高陵區(qū)“兩權”貸款風險防范和抵押物處置辦法（試行）》和《西安市高陵區(qū)農(nóng)村產(chǎn)權收儲基金管理辦法（試行）》為售出的具體實施提供依據(jù)。②結合實際確定具體的收儲辦法，在印發(fā)的“兩個辦法”中規(guī)定了4種收儲辦法，即自愿協(xié)商收儲、公開交易收儲、司法拍賣收儲、協(xié)議收儲。③規(guī)范有序推薦，相關部門設計了詳細的收儲程序，保障農(nóng)戶利益：收儲申請—抵押物價值的重新評估—征求原承包戶意見—收儲協(xié)議簽訂—收儲資金劃撥—抵押物權屬變更。這一系列程序的設計確保了整個收儲工作的順利推進。

3 土地經(jīng)營權抵押的阻礙及建議

農(nóng)業(yè)的發(fā)展只有政策支持是不夠的，還需要法律及相關配套制度的支撐。只有政策與法律相互配合，才能保證現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的健康合理發(fā)展，使得土地利用最大化且保障農(nóng)戶利益不受損，維護正常的社會秩序。高陵區(qū)在這方面的試點工作取得的成就顯著，但也存在缺陷，筆者在分析存在問題的基礎上，提出可行性建議，希望能解決土地承包經(jīng)營權抵押貸款在實際操作中存在的問題，使得這一政策真正地惠農(nóng)、富農(nóng)。

3.1 土地經(jīng)營權抵押的阻礙

2018年最新修改的《農(nóng)村土地承包法》中，將土地承包經(jīng)營權和土地經(jīng)營權分別成權。關于土地經(jīng)營權定性問題，以我國的土地政策為依據(jù)，農(nóng)民對自己承包的土地不享有所有權，國家與承包戶之間以契約的形式將土地的權利給予農(nóng)民，從這一角度來看，農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權被看做類所有權更為合理。土地經(jīng)營權抵押在設立時的相關規(guī)則不明確。國家允許試點地區(qū)突破現(xiàn)行法律的規(guī)定，但對于抵押權如何設立并沒有明確的規(guī)定。高陵區(qū)土地抵押實踐過程中同樣存在這樣的問題。相關規(guī)定更偏向于貸款方面的規(guī)定，抵押設立方面的相關規(guī)定并不完善，如抵押合同的主體、土地經(jīng)營權抵押登記的效力，以及采用登記生效還是登記對抗等問題。上述幾點都未有明確而詳細的規(guī)定，不利于土地經(jīng)營權抵押的規(guī)范化。

土地價值評估體系不完善，價值評估機構也不夠?qū)I(yè)。土地經(jīng)營權抵押的價格常以土地流轉(zhuǎn)的價格作參考，但土地流轉(zhuǎn)的價格是以上一年的農(nóng)作物價格或土地的租金為參考的。此外，金融機構自己評估，與抵押人采用商量的方式確定價值，存在一定的道德風險。當有重大自然災害時農(nóng)業(yè)受損，政府方面更多的是給予農(nóng)戶的幫助，對于金融機構的損失考慮較少。用土地進行抵押，抵押物過于單一且不易流轉(zhuǎn)，且農(nóng)業(yè)生產(chǎn)依賴自然環(huán)境，風險大，獲得擔保難。農(nóng)業(yè)方面的保險種類較少，政府雖然有相關的政策扶持，但扶持力度小。保險公司只對那些有政府補貼的農(nóng)業(yè)險種進行承保。

3.2 完善建議

高陵區(qū)土地確權工作的推進為土地抵押做了前期工作準備。我國《物權法》中抵押權的成立以登記作為生效條件，也即登記生效。土地經(jīng)營權是對不動產(chǎn)的使用，也應該遵循這一原則。登記生效可以確保抵押權的設立有通過專門的登記機關，也方便國家對農(nóng)村土地經(jīng)營權抵押情況進行跟蹤，防止土地利用出現(xiàn)不合理的現(xiàn)象。抵押合同的設立應采取書面形式，涉及權利與義務的承擔，抵押人的確定是其中的關鍵，土地進行抵押時抵押人為有本集體土地承包權的一方，但在抵押權實現(xiàn)時與合同當時的主體可能不一致。抵押人的確定要換個角度來理解，《農(nóng)村土地承包法》中所說的以家庭方式承包集體所有土地是本集體農(nóng)戶，此處所指的“農(nóng)戶”范圍過于狹窄，抵押人范圍擴大至自然人這樣才更符合實際。將抵押人具體到實際耕地個人，確保權利義務明確，使合同更規(guī)范，也有利于保護合同雙方主體。

配套機制的完善是確保土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的另一層保障。對于土地經(jīng)營價值評估，要考慮到各方面的因素，土地的面積、產(chǎn)量、投入及地區(qū)差異都要考慮在評估標準中。由政府支持專業(yè)的土地承包經(jīng)營權評估機構設立，科學合理地評估土地承包經(jīng)營權價值，信貸機構以此為依據(jù)計算出貸款額度。有了科學的依據(jù)信貸機構就可以將風險控制在一個可承受的范圍內(nèi)，可以降低不良貸款的概率，這樣一來，金融機構的貸款積極性就會被調(diào)動起來。建立抵押貸款風險分擔機制，結合地域，根據(jù)當?shù)剞r(nóng)業(yè)的實際情況設立風險補償金。農(nóng)業(yè)大省可以由省、市、縣（區(qū)）三級政府財政合作出資建立補償金減輕負擔。引進政策性擔保公司，加入擔保環(huán)節(jié)，分擔金融機構的風險。農(nóng)業(yè)保險方面政府也要加大扶持力度，擴大農(nóng)業(yè)保險范圍，讓更多的農(nóng)業(yè)產(chǎn)品納入保險范圍。解決了金融貸款機構的諸多顧慮，金融貸款機構的積極性才能被調(diào)動起來，使得土地承包經(jīng)營權抵押能真正幫助到農(nóng)戶。

參 考 文 獻

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