李?yuàn)檴?+高志強(qiáng)

摘要：本文在系統(tǒng)研究我國(guó)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)政策的前提下，分析了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律依據(jù)，提出了有序推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的措施：加強(qiáng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的立法研究；加強(qiáng)土地整理，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)；轉(zhuǎn)變政府職能，建立農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)組織；完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)登記制度。

關(guān)鍵詞：土地經(jīng)營(yíng)權(quán)；農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)；農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)

中圖分類號(hào)： F324 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A DOI編號(hào)： 10.14025/j.cnki.jlny.2015.15.029

目前，專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)企業(yè)和農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體迅速發(fā)展，為新一輪的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革奠定了基礎(chǔ)[1]。為了培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，推進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，必須加速農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，保證新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體能夠?qū)崿F(xiàn)集中連片經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營(yíng)的規(guī)模效益，促進(jìn)農(nóng)民致富、農(nóng)業(yè)增收和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展[2]。

1 農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的政策溯源

1.1聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制與農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)

建國(guó)以后，我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)經(jīng)歷了曲折的變革和發(fā)展過程，從互助組到初級(jí)農(nóng)業(yè)合作社、高級(jí)農(nóng)業(yè)合作社再到人民公社地，奠定了農(nóng)村土地的集體所有制基礎(chǔ)。上世紀(jì)80年代初開始，黨和國(guó)家針對(duì)農(nóng)村土地承包和土地關(guān)系問題出臺(tái)了一系列政策，使我國(guó)農(nóng)村土地在人民公社時(shí)期土地集體所有制的基礎(chǔ)之上，逐步明確了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與土地所有權(quán)分離的基本事實(shí)，即農(nóng)村土地所有權(quán)堅(jiān)持集體所有制不變，通過聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)（使用權(quán)）承包給集體經(jīng)濟(jì)組織成員（農(nóng)戶），奠定了基于聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的家庭經(jīng)營(yíng)體制基礎(chǔ)。

1.2農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的政策響應(yīng)

上世紀(jì)90年代，隨著生產(chǎn)力的提高和農(nóng)業(yè)技術(shù)的發(fā)展，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力問題日益突出，部分農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工或經(jīng)商，從而出現(xiàn)了“農(nóng)民工”現(xiàn)象，農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工或經(jīng)商取得經(jīng)濟(jì)收入的同時(shí)，無法有效經(jīng)營(yíng)土地和從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，從而出現(xiàn)了土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)需求：部分農(nóng)戶愿意放棄或轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，出現(xiàn)了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓出去的社會(huì)需求。與此同時(shí)，專業(yè)大戶需要更大規(guī)模地經(jīng)營(yíng)土地資源，社會(huì)資本投資興建的農(nóng)業(yè)企業(yè)需要集中連片的土地資源，出現(xiàn)了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)移的社會(huì)需求。為此，進(jìn)入新世紀(jì)以后，黨和國(guó)家響應(yīng)農(nóng)村社會(huì)的現(xiàn)實(shí)需求，出臺(tái)了一系列規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的政策，并于2002年頒布了《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》，使農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)工作有法可依；2007年頒布了《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》，明確了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于用益物權(quán)，界定了相關(guān)的法律關(guān)系，促進(jìn)了農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)工作的有效推進(jìn)。

1.3農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的政策支撐

2008年～2015年，連續(xù)8個(gè)中央一號(hào)文件中都有對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的政策完善和補(bǔ)充，把加強(qiáng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)工作做為穩(wěn)定和完善農(nóng)村工作的基本制度，積極推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)入常態(tài)化操作時(shí)期。目前，全國(guó)各地都在積極探索農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐，部分地區(qū)以村為單位統(tǒng)一組織土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，部分地區(qū)建立了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)，有力推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

2農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的法律特征

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)具有自己的特點(diǎn)：必須存在有效的具有物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；流轉(zhuǎn)不改變農(nóng)村土地所有權(quán)權(quán)屬和農(nóng)業(yè)用途；土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)必須受承包期限制，即要以剩余的承包期為限；土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)必須堅(jiān)持自愿和平等協(xié)商原則；新承包人享有的權(quán)利以原承包人享有的權(quán)利為限；農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)可以取得合理補(bǔ)償[3]。

2.1農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)認(rèn)定

《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》規(guī)定，通過發(fā)放土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證和登記造冊(cè)等措施，確認(rèn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的歸屬，這樣體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)這一特殊的用益物權(quán)關(guān)系的有效干預(yù)，實(shí)現(xiàn)以公權(quán)力確認(rèn)私權(quán)利，保護(hù)承包者的合法權(quán)益。同時(shí)，對(duì)于這一特殊的用益物權(quán)，《物權(quán)法》規(guī)定發(fā)包人不得收回、調(diào)整承包期內(nèi)的承包地，土地承包權(quán)人有權(quán)自主決定以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或其他方式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，并明確非公共利益需要不得征收承包權(quán)人的承包地，切實(shí)保證承包權(quán)人的合法權(quán)益[4]。

2.2農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)的法律界定

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種用益物權(quán)，它具有兩個(gè)基本特征：第一，農(nóng)村土地是集體經(jīng)濟(jì)組織所有（或國(guó)家所有歸集體經(jīng)濟(jì)組織管理），集體所有的農(nóng)村土地資源是在建國(guó)初期農(nóng)民所有的基礎(chǔ)上經(jīng)過農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)后過渡到集體所有制的，對(duì)于屬于集體經(jīng)濟(jì)組織成員的農(nóng)民，在承包農(nóng)用地時(shí)，由于土地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)既可以理解為使用他人之物（集體經(jīng)濟(jì)組織），也可以理解為使用自己之物（集體經(jīng)濟(jì)組織成員），土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種特殊的用益物權(quán)，它是在具有集體經(jīng)濟(jì)組織成員這一身份權(quán)之后，才能取得的用益物權(quán)。第二，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為一種特殊的用益物權(quán)，其特殊性還表現(xiàn)在集體土地的功能方面。農(nóng)村土地既是一種生產(chǎn)要素（農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料），同時(shí)也具有保障農(nóng)民基本生活條件的職能，農(nóng)民取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是基于保障農(nóng)民基本權(quán)益和謀生手段的需要，失去土地或喪失土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)也就意味著喪失了基本生活來源。所以，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的擁有者必須是本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員。

2.3農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法定主義原則

在農(nóng)村家庭承包關(guān)系中，必須堅(jiān)持法定主義原則，即必須在法律法規(guī)的基本框架下確定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)關(guān)系：發(fā)包方（集體經(jīng)濟(jì)組織）與承包方（農(nóng)戶）必須依照法定的內(nèi)容確立土地經(jīng)營(yíng)權(quán)承包關(guān)系，發(fā)包方和承包方的任意意志必須被強(qiáng)制性的法律規(guī)定所取代，必須根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》和《物權(quán)法》等法律法規(guī)來規(guī)范雙方行為，體現(xiàn)設(shè)立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)對(duì)主體的強(qiáng)制性，實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系的法律保護(hù)。

2.4土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的法定期限

《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定：在農(nóng)村土地資源中，耕地的承包期限為30年，草地的承包期限為30～50年，林地的承包期限為30～70年，這是法律規(guī)定的基本年限。黨的十七屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》明確指出，土地承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，進(jìn)一步明確了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的長(zhǎng)期穩(wěn)定性。

2.5土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的法律規(guī)定

《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》規(guī)定，抵押人依法承包的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地的使用權(quán)，經(jīng)發(fā)包方同意后可以抵押。但該法同時(shí)也規(guī)定，屬于集體所有的宅基地、耕地、自留地、自留山等的土地使用權(quán)不得抵押。在這方面，《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》、《中華人民共和國(guó)土地管理法》等上位法均無規(guī)定。黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中強(qiáng)調(diào)要賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)處置、抵押、擔(dān)保、繼承等方面的權(quán)利。在這方面，后續(xù)的政策和法律法規(guī)可望得到妥善解決。目前來看，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在抵押、擔(dān)保等方面仍缺乏可操作的法律依據(jù)。

3有序推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)

3.1加強(qiáng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的立法研究

近30年來，黨和國(guó)家的一系列政策和法律法規(guī)的頒布，為農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)奠定了基本的法律基礎(chǔ)。但是，進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的立法研究是很有必要的，也是勢(shì)在必行的。目前看來，土地承包關(guān)系的確定和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)已具備基本的執(zhí)法環(huán)境，但現(xiàn)行的法律法規(guī)所界定的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方式，主要包括出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、互換、入股等，在抵押和擔(dān)保等方式?jīng)]有可操作的法律依據(jù)，這就造成了一定程度的混亂，致使一些地區(qū)土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐中出現(xiàn)的抵押、土地信托、贈(zèng)與等方式無法可依[5]。

3.2加強(qiáng)土地整理，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)

目前我國(guó)耕地細(xì)碎化現(xiàn)象非常嚴(yán)重，主要源于建國(guó)初期的土地改革過程中的田塊細(xì)碎化和推行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制過程中的田塊細(xì)碎化，這種土地細(xì)碎化已成為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化的極大障礙，同時(shí)也增加了田間道路和分隔壟的占地面積[6]。為了推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，加速農(nóng)業(yè)機(jī)械化進(jìn)程，加強(qiáng)土地整理，推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，提高耕地質(zhì)量，為集中連片經(jīng)營(yíng)的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體創(chuàng)造良好的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的合理流轉(zhuǎn)。

3.3轉(zhuǎn)變政府職能，建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)組織

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)過程中的自發(fā)行為或單純的市場(chǎng)機(jī)制，必然導(dǎo)致農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)過程中的混亂狀態(tài)或內(nèi)耗增加，增加土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)過程的成本，延長(zhǎng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的談判進(jìn)程。要確保農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“流得動(dòng)”、“轉(zhuǎn)得出”，縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府部門應(yīng)積極制訂適合當(dāng)?shù)氐恼叽胧?，推?dòng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。村民委員會(huì)、村民小組和當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)主動(dòng)承擔(dān)起農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的協(xié)調(diào)工作，統(tǒng)一思想、提高認(rèn)識(shí)，強(qiáng)化和保障農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)工作，減少農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)過程中的糾紛和內(nèi)耗。

3.4完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)登記制度

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是法律賦予的用益物權(quán)，屬于不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)，土地承包權(quán)人擁有的經(jīng)營(yíng)權(quán)一旦流轉(zhuǎn)出去，轉(zhuǎn)入方就享有實(shí)際土地使用權(quán)。但是，在我國(guó)現(xiàn)行立法體系對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的債權(quán)合意主義做法，容易使農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)過程中的物權(quán)變動(dòng)缺乏必要的公信力，從而可能造成對(duì)善意第三人的傷害。為了提高土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)行為的公信力，必須由政府國(guó)土管理部門委托的農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)登記機(jī)構(gòu)來擔(dān)任登記職能，建立分作農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的公告—查詢制度，以便土流轉(zhuǎn)當(dāng)事人查閱相關(guān)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)現(xiàn)狀，保護(hù)土地流轉(zhuǎn)當(dāng)事人雙方的合法權(quán)益，同時(shí)也實(shí)現(xiàn)政府或國(guó)土管理部門對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)情況的有效監(jiān)控。

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作者簡(jiǎn)介：李?yuàn)檴?，湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)農(nóng)學(xué)院，本科在讀，研究方向：農(nóng)村區(qū)域發(fā)展。

通信作者：高志強(qiáng)，博士，湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)農(nóng)學(xué)院，教授，研究方向：農(nóng)業(yè)發(fā)展研究。