陸正艷

一、緒論

《國家職業(yè)教育改革實施方案》，將職業(yè)教育的發(fā)展與社會經(jīng)濟的發(fā)展相融合，指出了職業(yè)教育是教育改革過程中的重要組成部分[1]?！吨袊逃F(xiàn)代化2035》對職業(yè)教育的發(fā)展提出明確目標(biāo)，從而在服務(wù)發(fā)展、就業(yè)辦學(xué)等方面對高職院校提出更高要求[2]。作為培養(yǎng)高技能創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才的主陣地，高職院校也迎來了高速發(fā)展的上升期和高質(zhì)量發(fā)展的新時代。

高校資源積累過程中，高校體系面臨財政收支、資源配置、預(yù)算績效管理矛盾，并逐步成為阻礙高校發(fā)展的障礙。如何建立和完善績效評價體系，提高資源配置效益？蔣封純[3]認為高校的戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃的落實是預(yù)算機制運轉(zhuǎn)過程中的難點，而科學(xué)的預(yù)算項目庫建立則可以有效解決此類問題，有利于高校管理效能的顯著提升。陳少強[4]提出項目入庫事前評估的缺失容易造成預(yù)算管理體系失靈。蔡鋒奎，陳曉潔則[5]從高職院校的角度出發(fā)，進一步指出績效考核在高校人、財、物管理過程中的重要性，在“雙師型”教師培育的新要求下，可以起到有效激勵作用。

本文從強化高職院校預(yù)算項目庫事前評估重點及流程入手，結(jié)合《2019年度江蘇省地方普通高校（高職院校）高質(zhì)量發(fā)展考核實施方案》文件要求，進一步融合高職院校中長期發(fā)展目標(biāo)，構(gòu)建適應(yīng)江蘇高職院校的績效評價指標(biāo)體系，并提出高職院?？冃Ч芾砹鞒獭Ｑ芯勘砻?，預(yù)算項目庫構(gòu)建對于強化高職院校資金管理，清除績效管理工作障礙，提升資源配置效益具有現(xiàn)實可行性。

二、高校財務(wù)工作面臨的挑戰(zhàn)

（一 ）財政撥款收支矛盾

財政撥款收支矛盾集中在財政撥款增速放緩與高校剛性支出增速加快，目前高校的剛性支出主要體現(xiàn)在：（1）人員支出，占年度總預(yù)算的50%及以上。（2）公共服務(wù)保障支出，校舍擴大、維修保障、儀器設(shè)備更新及購置等，但高校財政撥款收入增幅較為緩慢，之間的矛盾日益凸顯。

（二 ）資金需求與資源配置效益較低矛盾

1.現(xiàn)有財力與發(fā)展要求矛盾。高職教育在發(fā)展過程中往往面對財政撥款有限、經(jīng)費來源較少、保障機制缺乏的窘境，其次，在職業(yè)教育提質(zhì)增速的背景下，高職院?，F(xiàn)有財力還不能完全滿足學(xué)生培養(yǎng)、人才隊伍建設(shè)、硬件設(shè)施等剛性投入，職業(yè)教育的高質(zhì)量發(fā)展路徑還需要進一步探索。

2.預(yù)算不足同預(yù)算松弛的問題突出。在高校財務(wù)資源配置主要通過財務(wù)預(yù)算管理的方式予以實現(xiàn)，目前，許多高校存在資金當(dāng)年使用率低，結(jié)轉(zhuǎn)資金量較大，年末突擊花錢等現(xiàn)象，預(yù)算執(zhí)行缺乏系統(tǒng)性、規(guī)范性，資源配置效益得不到保障。

3.資源統(tǒng)籌規(guī)劃意識淡薄。在預(yù)算執(zhí)行的過程中，很多高校在資源的使用過程中缺少必要的監(jiān)督，從而導(dǎo)致二級學(xué)院在資源規(guī)劃上缺少統(tǒng)籌兼顧的意識，鑒于相關(guān)政策，預(yù)算執(zhí)行度一直以來都是重點工作，這也在某種程度上造成了追求進度，忽略效率的狀況，最終導(dǎo)致學(xué)校財務(wù)資源的浪費和閑置，影響學(xué)校的發(fā)展進程。

（三 ）預(yù)算績效與高?？冃Ч芾砻?/h3>

高校全面預(yù)算績效管理要求同高?？冃Ч芾硭讲桓呙?，主要體現(xiàn)在如下四點：

1.成本管理缺失。一些高校對于預(yù)算管理缺少足夠的重視，財政資金使用績效意識較為薄弱，年度績效目標(biāo)模糊，成本意識淡薄。校內(nèi)預(yù)算管理分工不清，缺少溝通機制，考核結(jié)果與預(yù)算安排脫鉤，致使各部門對于成本管理積極性不高，全過程預(yù)算管理力度較弱。

2.預(yù)算績效考核機制失靈。目前尚未有完整的高校財務(wù)績效管理的規(guī)范性制度出臺?？冃гu價標(biāo)準(zhǔn)受到評價單位或者評價人員主觀性影響較大，難以客觀反映真實的績效水平。

3.預(yù)算績效管理科學(xué)性有待增強。作為培養(yǎng)高層次人才的基地，高校的預(yù)算績效管理體系中，不僅僅要注重經(jīng)濟效益，同時也應(yīng)當(dāng)兼顧社會效益。此外，高校每年經(jīng)費總量差異、人員變動等等都是影響考核的重要因素。而在現(xiàn)實的操作過程中，大部分高校采取計劃標(biāo)準(zhǔn)與歷史標(biāo)準(zhǔn)縱橫向比較方法，導(dǎo)致系統(tǒng)內(nèi)考核指標(biāo)缺乏內(nèi)在的一致性，指標(biāo)設(shè)計的科學(xué)性有待增強。

三、高校預(yù)算項目庫管理機制與績效評價

（一 ）高校預(yù)算項目庫管理

預(yù)算項目庫管理是高校提升財務(wù)資源配置效益的有效途徑。通過將部門預(yù)算支出進行項目化管理，可以規(guī)范項目操作流程，確保項目立項科學(xué)性，避免資源過度、過少投入。而項目庫的滾動運營方式，既保障資金的合理運用，又兼顧了項目流轉(zhuǎn)的靈活性，也是高校適應(yīng)新形式、新要求的重要體現(xiàn)，有利于提升高校財務(wù)預(yù)算、決算管理水平。

（二 ）預(yù)算項目庫入庫事前評估

事前評估是對已有項目進行入庫前的論證過程，主要考量的方面為戰(zhàn)略規(guī)劃、目標(biāo)計劃書、投入產(chǎn)出概況等。事前評估可以有效降低預(yù)算項目實施過程中產(chǎn)生偏差的概率，從而達到節(jié)約管理成本的目的。

（三 ）高職院校預(yù)算項目績效評價

高職院?？冃гu價是指運用績效評價手段對項目達到目標(biāo)與預(yù)期目標(biāo)匹配程度進行衡量的過程。期間需要學(xué)校根據(jù)自身實際，制定合理的績效評價指標(biāo)，并賦予相應(yīng)權(quán)重，并協(xié)同校內(nèi)質(zhì)量管理部門與監(jiān)督部門對績效評價過程予以管控和監(jiān)督。

四、江蘇高職院校預(yù)算項目庫事前評估管理與績效評價體系構(gòu)建

（一 ）預(yù)算項目入庫事前績效評估

事前評估過程中重點考量項目相關(guān)性、可行性、有效性、可持續(xù)性、高質(zhì)量發(fā)展指標(biāo)五大要素。在項目相關(guān)性要素中，高職院校重點將學(xué)校戰(zhàn)略目標(biāo)、黨政規(guī)劃、部門特色、社會發(fā)展等作為評估重點。在項目可行性的論證過程中，主要以資金投入合理性、資金需求者的具備條件以及財政資金支持方式的科學(xué)性進行評估。而在有效性的論證中，著重研討績效目標(biāo)匹配性、保障條件、投入產(chǎn)出比。項目可持續(xù)性中，經(jīng)濟效益、社會效益、環(huán)境效益則是高職院校預(yù)算項目立項過程中需要兼顧的三大要素。此外，高職亮發(fā)展實施考核指標(biāo)也是江蘇高職院校需要進行重點評估的關(guān)鍵指標(biāo)。

評估方式主要為資料參考、組織專家論證、召開項目預(yù)評會、組織項目評估會等方式，并經(jīng)過嚴謹論證后形成項目初評結(jié)果，進而確認項目，最終出具評估結(jié)論。通過預(yù)算項目事前評估機制，有利于建立和完善項目庫擇優(yōu)選擇機制，提高預(yù)算編制科學(xué)性、合理性。具體過程如圖1所示：

（二 ）績效評價指標(biāo)構(gòu)建

結(jié)合《2019年度江蘇省地方普通高校（高職院校）高質(zhì)量發(fā)展考核實施方案》提出的績效目標(biāo)要求，進一步結(jié)合江蘇高職院校實際，將資源的投入、產(chǎn)出作為構(gòu)建績效評價指標(biāo)體系的二維結(jié)構(gòu)，投入方面為人、財、物三個維度，成果產(chǎn)出指標(biāo)則主要參考考核方案的具體要求。如表1：

資源投入維度上，人力投入方面，績效考核指標(biāo)設(shè)置需兼顧學(xué)歷、職稱等因素，體現(xiàn)所在層次人員的數(shù)量和比例。財力投入方面，結(jié)合高職院校經(jīng)費來源實際情況進行設(shè)置，建議高職院?？筛鶕?jù)經(jīng)費來源比例設(shè)置考核權(quán)重。物力投入方面，主要為學(xué)校場地、設(shè)備投入，此外，高職院校也可結(jié)合自身實際將無形資產(chǎn)等納入投入指標(biāo)。

績效產(chǎn)出維度上，人才培養(yǎng)方面，高職院校在考量畢業(yè)率、就業(yè)率基礎(chǔ)上，側(cè)重于學(xué)生技能培養(yǎng)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)能力的評價，大力培養(yǎng)適應(yīng)社會發(fā)展的 “高技能人才”、“工匠人才”。師資建設(shè)中，“雙師型”教師數(shù)量則是納入考核評價體系的重要指標(biāo)，也是高職院校師資隊伍的評價特色。課程建設(shè)、現(xiàn)代職教體系建立、產(chǎn)教融合、教學(xué)能力提升等因素也是高職院校師資隊伍評價的重要評價因素。科學(xué)研究中，高職院校在評價發(fā)展課題的質(zhì)量和數(shù)量以外，兼顧各類論文、課題的綜合評價。隨著一帶一路的不斷推進，外國留學(xué)生來華、就業(yè)水平，以及高職院校專任教師赴國（境）外指導(dǎo)與培訓(xùn)水平成為評價高職院校國際交流與合作的重要指標(biāo)，也是高職院校對外開放程度的重要體現(xiàn)。社會服務(wù)方面，在面向企事業(yè)提供各類培訓(xùn)的同時，高職院校也承擔(dān)了越來越多的公益類培訓(xùn)，有償培訓(xùn)側(cè)重收入總額評價，而公益類培訓(xùn)則側(cè)重于場次的考核，有利于進一步深化學(xué)校、企業(yè)、社會的聯(lián)動發(fā)展。除此之外，高職院校年度突出成績可作為綜合項目納入績效考核體系。

（三 ）預(yù)算績效評價管理

在績效目標(biāo)制定、批復(fù)、實施、評價、監(jiān)督的過程中，需要學(xué)校各部門通力協(xié)作，以內(nèi)部控制建設(shè)為抓手，梳理管理漏洞，進一步厘清權(quán)責(zé)，規(guī)范流程，具體如圖2：

圖2中，學(xué)校職能部門或二級學(xué)院依據(jù)校內(nèi)績效考核相關(guān)制度提出部門整體績效考核目標(biāo)，并經(jīng)過部門內(nèi)部論證形成目標(biāo)計劃表，至預(yù)算委員會（黨委會）對目標(biāo)計劃表審批通過后提請上級主管或財政部門審批，預(yù)算下達后，學(xué)校監(jiān)督部門進行預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督，學(xué)校質(zhì)量管理部門對預(yù)算執(zhí)行結(jié)果進行績效評價，評價結(jié)果反饋職能部門或二級學(xué)院進行總結(jié)，并提出和落實改進措施。在預(yù)算項目庫績效管理流程中，強化了目標(biāo)制定、執(zhí)行監(jiān)督、預(yù)算評價、總結(jié)改進四個重要環(huán)節(jié)，規(guī)范管理流程，明確責(zé)任部門，加強整改落實，也是全面預(yù)算績效管理中“全過程管理”的體現(xiàn)。此外，在預(yù)算編制及下達過程中，同時明確績效目標(biāo)，是對預(yù)算項目可行性、有效性的保障，也是預(yù)算項目庫管理機制行之有效的重要依據(jù)。

五、結(jié)論與建議

（一 ）結(jié)論

高職院校需建立完善預(yù)算項目庫，嚴格入庫評審機制，強化事前評估，有利于確保學(xué)校資金可控，促進可持續(xù)發(fā)展，推進學(xué)校全面預(yù)算績效管理實施，進而提升高職院校財務(wù)資源配置效益，助力學(xué)校戰(zhàn)略目標(biāo)實現(xiàn)。高職院?？冃гu價指標(biāo)是預(yù)算項目改進和完善的重要依據(jù)，而完善績效評價管理工作流程則對于強化高職院校資金管理，明確責(zé)任部門，落實整改舉措，提升預(yù)算項目資源配置效益具有重要意義。

（二 ）建議

1.科學(xué)建立多維度項目庫

在高職院校資金緊缺的情況下，可依據(jù)學(xué)校發(fā)展規(guī)劃匹配程度進行分類；項目庫類型可分為儲備庫、批復(fù)庫，以適應(yīng)項目進展需求；按照項目管理層級，將其分為校級重大專項、部門重點專項、常規(guī)運轉(zhuǎn)專項等。此外高職院校也可根據(jù)行業(yè)發(fā)展趨勢通過多維度的分類設(shè)置賦予入庫項目多重屬性，為項目庫后期細化管理及靈活運用夯實基礎(chǔ)。

2.加強事前評估管理機制

在項目立項的可行性與必要性研究基礎(chǔ)上，需重點關(guān)注項目同學(xué)校發(fā)展契合度，根據(jù)項目實際情況，科學(xué)、合理的制定項目庫分類標(biāo)準(zhǔn)。再經(jīng)過專家論證、審核、集體決策，實現(xiàn)項目入庫的事前評估，建立項目庫擇優(yōu)選擇機制，有助于提高預(yù)算編制科學(xué)性、合理性。

3.推進全面預(yù)算績效管理實施

面對現(xiàn)階段高質(zhì)量發(fā)展下高校財務(wù)工作的問題，高職院校需要結(jié)合自身發(fā)展特色，制定科學(xué)合理的預(yù)算項目庫績效管理機制和指標(biāo)體系，規(guī)范預(yù)算執(zhí)行以及績效評價流程，強化監(jiān)督機制，明確責(zé)任部門，并進一步結(jié)合預(yù)算項目庫管理與全面預(yù)算績效管理雙重機制，以目標(biāo)為導(dǎo)向，各部門協(xié)同，不斷推動高職院校的高質(zhì)量發(fā)展。