劉志敏

摘 要 為切實保障農(nóng)民工隨遷子女平等接受義務(wù)教育權(quán)利，近年來國家部門出臺了一系列政策，但該問題仍待解決。本文基于已有政策展開分析，根據(jù)經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)主體將農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育政策分為四個階段：個人負(fù)擔(dān)階段、流入地為主負(fù)擔(dān)階段、中央政府介入階段及流出地和流入地及中央政府共同負(fù)擔(dān)階段;分析不同分擔(dān)主體的負(fù)擔(dān)現(xiàn)狀，并從農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育的產(chǎn)品屬性和流入地政府負(fù)擔(dān)農(nóng)民工隨遷子女的現(xiàn)實困境角度，分析增加中央財政負(fù)擔(dān)比例的必要性。提出加大中央政府經(jīng)費(fèi)支出比例、仍以流入地政府為主和建立流出地政府與流入地政府之間區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制的保障隨遷子女義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)思路。

關(guān)鍵詞 農(nóng)民工隨遷子女 義務(wù)教育 教育經(jīng)費(fèi) 教育政策

中圖分類號：G526文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

1農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)政策演進(jìn)

1996年后，中央政府開始陸續(xù)制定和出臺一系列與農(nóng)民工隨遷子女教育經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)相關(guān)的政策文件。根據(jù)農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)主體的演變，這些政策可以劃分為四個時期：個人負(fù)擔(dān)階段、流入地為主負(fù)擔(dān)階段、中央政府介入階段及流出地和流入地及中央政府共同負(fù)擔(dān)階段。

首先是個人負(fù)擔(dān)階段。1996-2003年期間，中央各部委出臺了《城鎮(zhèn)流動人口中適齡兒童、少年就學(xué)辦法（試行）》、《流動兒童少年就學(xué)暫行辦法》、《國務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》等農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)政策，對農(nóng)民工隨遷子女學(xué)校的籌資和收費(fèi)、公辦學(xué)校借讀費(fèi)等問題雖有所提及，但沒有明確政府經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)責(zé)任，而是由辦學(xué)者籌集經(jīng)費(fèi)以及由流動兒童父母或其他監(jiān)護(hù)人交借讀費(fèi)。因此該階段，農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育階段經(jīng)費(fèi)主要由個人承擔(dān)。

其次是流入地為主負(fù)擔(dān)階段。2003-2008年期間，中央各部委出臺了《關(guān)于進(jìn)一步做好進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育工作的意見》、《關(guān)于規(guī)范收費(fèi)管理促進(jìn)農(nóng)民增加收入的通知》、《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》等政策文件，政策強(qiáng)調(diào)“兩為主”政策，明確政府的經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)責(zé)任，但將責(zé)任下放到流入地政府。明確了流入地政府應(yīng)該承擔(dān)的農(nóng)民工子女義務(wù)教育的三項經(jīng)費(fèi)責(zé)任：公辦學(xué)校的校舍建設(shè)、人員和公用經(jīng)費(fèi)責(zé)任;對受委托承擔(dān)農(nóng)民工子女義務(wù)教育任務(wù)的民辦學(xué)校的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助責(zé)任;對農(nóng)民工子女提供免費(fèi)和資助責(zé)任。

然后是中央政府介入階段。2008—2014年，《國務(wù)院關(guān)于做好免除城市義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)雜費(fèi)工作的通知》、《關(guān)于做好2011年秋季開學(xué)進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女義務(wù)教育就學(xué)工作的通知》、《國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見》等政策文件出臺。在政策引導(dǎo)下，中央財政對流動兒童接受義務(wù)教育問題解決較好的省份給予適當(dāng)獎勵，開始承擔(dān)部分財政責(zé)任。2008—2014年，中央財政安排進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民工隨遷子女獎勵性補(bǔ)助資金371.4億元，然而這種獎勵方式缺乏必要的制度約束和金額限制，支持力度過小且隨意性較大，2015年正式取消。

最后是流出地和流入地及中央政府共同負(fù)擔(dān)階段。2015年，國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的通知》提出：實現(xiàn)“兩免一補(bǔ)”和生均公用經(jīng)費(fèi)基準(zhǔn)定額資金隨學(xué)生流動可攜帶。意味著流出地政府重新成為農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)分擔(dān)主體之一，此階段雖明確了流出地和中央政府的分擔(dān)責(zé)任，但仍以流入地政府負(fù)擔(dān)為主，流出地和中央政府，特別是中央政府是否應(yīng)該加大農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)比例以及以何種方式負(fù)擔(dān)，是本文研究的主題。

2農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)現(xiàn)狀

我國義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)分擔(dān)制度是一種建立在戶籍制度基礎(chǔ)上的分權(quán)制體制，主要由戶籍所在地政府提供義務(wù)教育。根據(jù)《義務(wù)教育法》“當(dāng)?shù)卣畱?yīng)當(dāng)為其提供平等接受義務(wù)教育的條件”，農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育財政分擔(dān)主體僅涉及流出地政府和流入地政府，但在實際政策演進(jìn)和經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)中，包括流出地政府、流入地政府及中央政府。

2.1流出地政府的經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)現(xiàn)狀

農(nóng)民工將子女?dāng)y帶至外地，意味著自動放棄了本地的義務(wù)教育服務(wù)，流出地政府原則上不再負(fù)有任何責(zé)任。但2015年國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的通知》中提出：“兩免一補(bǔ)”和生均公用經(jīng)費(fèi)基準(zhǔn)定額資金隨學(xué)生流動可攜帶。意味著流出地政府重新成為農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育財政的分擔(dān)主體之一，負(fù)擔(dān)兩部分經(jīng)費(fèi)：一是“兩免一補(bǔ)”中對家庭經(jīng)濟(jì)困難寄宿生的生活費(fèi)補(bǔ)助，由中央財政和流入地政府各負(fù)擔(dān)50%;第二是生均公用經(jīng)費(fèi)基準(zhǔn)定額，也由中央和地方按比例分擔(dān)，西部地區(qū)及中部地區(qū)為8∶2，中部其他地區(qū)為6∶4，東部地區(qū)為5∶5。明確了中央和流出地政府對農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育的財政責(zé)任。

2.2流入地政府的經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)現(xiàn)狀

流入地政府原本只對有本地戶籍的適齡兒童提供義務(wù)教育，普遍缺乏對非本地戶籍的農(nóng)民工隨遷子女教育承擔(dān)的制度彈性和財政資源，難以將這部分群體納入公共服務(wù)范圍之內(nèi)。2001年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》強(qiáng)調(diào)：“要重視解決流動人口子女接受義務(wù)教育問題，以流入地區(qū)政府管理為主，以全日制公辦中小學(xué)為主，依法保障流動人口子女接受義務(wù)教育的權(quán)利”，也即“兩為主”政策;《義務(wù)教育法》也再次重申了流入地政府的財政責(zé)任。但進(jìn)一步細(xì)分到各級地方政府會發(fā)現(xiàn)，省級和地級市政府在其中并沒有發(fā)揮實質(zhì)作用，最終經(jīng)費(fèi)責(zé)任基本落在區(qū)縣一級政府身上。

2.3中央政府的經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)現(xiàn)狀

中央政府早期對農(nóng)民工隨遷子女教育問題處于被動應(yīng)對局面，隨著問題愈演愈烈才開始出臺相關(guān)政策，其中影響最大的是“兩為主”政策，但中央并未有財政配套支持;2008年《進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民工隨遷子女接受義務(wù)教育中央財政獎勵實施暫行辦法》的出臺，中央財政以獎補(bǔ)的方式介入農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育，然而這種獎勵的方式缺乏必要的制度約束和金額限制，支持力度過小且隨意性較大，于2015年正式取消，代之以“錢隨人走”的新政策，農(nóng)民工隨遷子女將攜帶“兩免一補(bǔ)”和生均公用經(jīng)費(fèi)基準(zhǔn)定額資金從農(nóng)村到城市。“可攜帶”新政規(guī)定實際相當(dāng)于中央政府已經(jīng)以分項目的方式承擔(dān)了農(nóng)民工隨遷子女的部分教育經(jīng)費(fèi)。

2.4多主體財政責(zé)任分擔(dān)機(jī)制的主要問題

根據(jù)公共產(chǎn)品理論，農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育“帶有更多的跨區(qū)域、全國性準(zhǔn)公共產(chǎn)品的屬性”，根據(jù)受益原則，應(yīng)該建立中央和地方共同分擔(dān)、流入省市政府為主的經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)體制。目前來看，從中央到地方、從流出地到流入地，各方政府主體都負(fù)有一定的財政責(zé)任，初步形成了以流入地區(qū)縣政府為主、各責(zé)任主體分擔(dān)的財政機(jī)制。然而，農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育需求與供給之間依然存在著巨大的財政缺口。這個缺口究竟該由誰來填補(bǔ)，現(xiàn)有的分擔(dān)機(jī)制并不能給出令人滿意的答案，尤其是被視為主要責(zé)任主體的流入地區(qū)縣級政府，在解決這一問題方面既缺乏足夠的激勵，又缺乏足夠的財政資源。換言之，多主體負(fù)責(zé)制最終變成無主體負(fù)責(zé)，沒有哪個主體被確定為最終責(zé)任主體。這一問題在現(xiàn)實中體現(xiàn)為：農(nóng)民工隨遷子女教育問題依然沒有得到很好的解決，“兩為主”政策的落實情況堪憂。

3明確各級政府負(fù)擔(dān)責(zé)任保證隨遷子女義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)充足

3.1加大中央政府的支出比例

農(nóng)民工子女義務(wù)教育空間外溢性的特點(diǎn)，決定了其有效供給及擴(kuò)大規(guī)模，需要更高層級政府負(fù)責(zé)，將外部性內(nèi)部化，對于跨省流動的農(nóng)民工子女由中央政府的財政補(bǔ)貼來糾正外部性，因此需增加中央政府對農(nóng)民工子女義務(wù)教育的投入。

從國外經(jīng)驗看，流動兒童教育問題由中央政府直接干預(yù)往往更為有效。美國是分權(quán)制國家，教育權(quán)利交由各州自主管理，但聯(lián)邦政府積極干預(yù)流動兒童教育，出臺政策法規(guī)并實施計劃承擔(dān)經(jīng)費(fèi)，取得顯著成效的“流動學(xué)生計劃”（Migrant Education Program，MEP）的資金來源就主要來自聯(lián)邦政府撥款。從國內(nèi)實踐看，2006年國務(wù)院將農(nóng)村義務(wù)教育全面納入國家財政保障范疇，所需經(jīng)費(fèi)由中央和地方財政分項目按比例分擔(dān)，近幾年農(nóng)村義務(wù)教育質(zhì)量明顯提高，教育公平也顯著改善。因此中央政府應(yīng)將農(nóng)民工子女納入農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)保障新機(jī)制的范疇，由中央和流入地政府分項目按比例承擔(dān)經(jīng)費(fèi)，建立專項轉(zhuǎn)移支付項目，不斷提高中央政府在農(nóng)民工子女義務(wù)教育上的支出比例。

3.2仍以流入地政府負(fù)擔(dān)為主

仍以流入地政府為主，但強(qiáng)調(diào)“以市為主”和“省級轉(zhuǎn)移支付”，以保障流動人口子女義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)充足，整體統(tǒng)籌流入地各級政府經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)。由于義務(wù)教育財政投入“以縣為主”以及“兩為主”政策的不足之處，應(yīng)將農(nóng)民工子女義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障主體從區(qū)縣上移至市級政府。具體而言，“以市為主”即市級財政要按各區(qū)生均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)以及免除學(xué)雜費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)直接撥付給接收農(nóng)民工子女的公辦學(xué)校;同時，對委托承擔(dān)義務(wù)教育的民工子弟學(xué)校，應(yīng)撥付相應(yīng)數(shù)額的經(jīng)費(fèi)。

省級財政對省內(nèi)流動的農(nóng)民工子女義務(wù)教育提供專項轉(zhuǎn)移支付。省內(nèi)跨地區(qū)流動的農(nóng)民工，發(fā)揮了他們的比較優(yōu)勢，優(yōu)化了省內(nèi)勞動力資源的配置，對全省的城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及農(nóng)村脫貧致富起到了重要作用。無論是根據(jù)受益原則還是能力原則，省級財政應(yīng)對內(nèi)部流動的農(nóng)民工子女提供義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)承擔(dān)責(zé)任。具體而言，省要以市為統(tǒng)計單位，根據(jù)各市的財力狀況以及農(nóng)民工子女就學(xué)的規(guī)模，提供義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)專項轉(zhuǎn)移支付。

3.3建立流出地與流入地政府之間的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制

應(yīng)建立流出地與流入地政府之間的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制，并做好流動人口子女返鄉(xiāng)接受教育的經(jīng)費(fèi)與政策保障。美國著名的新制度主義學(xué)者埃莉諾·奧斯特羅姆指出，中央政府管理和私人產(chǎn)權(quán)并非是避免“公用地災(zāi)難”的唯一途徑，面臨公用地兩難處境的利益主體可以自主確定他們自己的體制安排，改變現(xiàn)有結(jié)構(gòu)。農(nóng)民工子女義務(wù)教育呈現(xiàn)出“外部性”、“無界化”的特點(diǎn)，早已超越了地方公共產(chǎn)品的范疇成為區(qū)域性的公共問題，而傳統(tǒng)的科層制內(nèi)向行政和單邊行政的治理模式顯然不適應(yīng)于應(yīng)對復(fù)雜性、多元化、不確定性和風(fēng)險激增的農(nóng)民工子女義務(wù)教育。因此，需要建立地方政府間的協(xié)作機(jī)制協(xié)調(diào)流入地政府和流出地政府之間的利益矛盾，在農(nóng)民工子女義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)分擔(dān)、管理職責(zé)劃分，共同促進(jìn)農(nóng)民工子女義務(wù)教育問題的解決。

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