馬健 張麗巖 葛靜

摘要：在當今信息爆炸的時代，數(shù)據(jù)是政府掌握的極具價值的重要資產(chǎn)之一。如果政府封閉其擁有的海量數(shù)據(jù)，則這些戰(zhàn)略資源無法轉(zhuǎn)變?yōu)閷嶋H的經(jīng)濟效益，也無法實現(xiàn)其價值。政府數(shù)據(jù)資源化、共享化是目前政府的重要職能之一，為大數(shù)據(jù)發(fā)展和“互聯(lián)網(wǎng)+”戰(zhàn)略實施提供了數(shù)據(jù)基礎(chǔ)和底層支撐。本文通過分析當前政府數(shù)據(jù)開放共享的模式，探討在政府數(shù)據(jù)資源化和共享化過程中存在的安全風險，強調(diào)了在開放利用政府數(shù)據(jù)的同時，要著重考慮數(shù)據(jù)的安全化，致力于提高政府數(shù)據(jù)“三化”平臺的可靠性，推動建設(shè)政府數(shù)據(jù)開放保障對策。關(guān)于政府數(shù)據(jù)安全化開放共享的研究較少，本課題的研究可以為政府部門進行數(shù)據(jù)開放共享建設(shè)提供參考價值，一定程度上填補該研究領(lǐng)域的空白。

Abstract： Data is one of the most valuable assets held by the government in the era of information explosion. If the government closes the massive data it has， then these strategic resources can neither be transformed into actual economic benefits nor realize their value. One of the important functions of the government is the government data resource. It provides data base and bottom support for the development of big data and the implementation of the "Internet+" strategy. By studying the open sharing mode of government data， this paper analyzes the security risks in the current government data resource and sharing. It emphasizes that the government should pay attention to data security， improve the reliability of data platform， and build a safeguard countermeasure system for open and shared government data while opening and using government data. There are few researches on the security scheme of government data open and sharing in China. The design and implementation of this topic fills in the blank of this research field to a certain extent， and also has certain reference value for the construction of data open strategy of government departments.

關(guān)鍵詞：政府數(shù)據(jù);資源整合;數(shù)據(jù)共享;安全機制

Key words： government data;resource integration;data sharing;security mechanism

中圖分類號：F299.27 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文章編號：1006-4311（2020）15-0030-04

0 ?引言

政府是最大的數(shù)據(jù)生產(chǎn)者和擁有者，長期以來，數(shù)據(jù)已成為政府掌握的核心資產(chǎn)，是治理國家的重要工具。隨著人工智能等先進技術(shù)的發(fā)展，“城市大腦”這一概念應(yīng)運而生，其核心是利用城市數(shù)據(jù)資源全局優(yōu)化城市公共資源。建立“城市大腦”是未來城市高速發(fā)展的必然趨勢，但是“城市大腦”在提供便利的同時也面臨著如何將所收集的數(shù)據(jù)資源進行有效整合和開放共享以及如何將這些信息安全保管等問題。隨著政府數(shù)據(jù)爆炸式的增長，公眾對于數(shù)據(jù)的意識以及使用數(shù)據(jù)的能力在迅速提升，同時當前社會各界對政府數(shù)據(jù)資源化、共享化以及安全化的需求越來越強烈。但是我國數(shù)據(jù)資源化、共享化的保障還遠不到位，信息安全保障核心技術(shù)和設(shè)備均來自于西方國家，受制于人的同時還擔心安全無法被保障[1]，安全化政策和措施亟需完善。

1 ?相關(guān)理論

1.1 城市大腦

“城市大腦”即城市數(shù)據(jù)大腦，是在大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等信息化技術(shù)的基礎(chǔ)上構(gòu)建的城市開放式智能運營平臺[2]，將城市數(shù)據(jù)資源進行整合后廣泛應(yīng)用于各個行業(yè)，促進城市不斷進行自動思考、調(diào)節(jié)和決策，提升數(shù)據(jù)價值，使城市治理更加高效科學。

1.2 政府數(shù)據(jù)

數(shù)據(jù)是通過感覺器官或觀測儀器所獲得的客觀事物運動狀態(tài)，進而所形成文本、圖像等形式的一種反映，常用于計算機領(lǐng)域。信息是經(jīng)過加工，具有關(guān)聯(lián)關(guān)系和一定意義的、能夠存儲和處理，可以通過語言、文字和圖表交流和展示的數(shù)據(jù)。部分學者認為政府數(shù)據(jù)是由政府行為產(chǎn)生的數(shù)據(jù)資源，其對政府、公眾有實際價值[3]。通過對數(shù)據(jù)進行分析，不僅可以為政府部門提供輔助決策和公共服務(wù)，而且這些數(shù)據(jù)經(jīng)加工后還可以產(chǎn)生巨大的商業(yè)價值。

1.3 政府數(shù)據(jù)“資源化”與“共享化”

對政府數(shù)據(jù)進行整合及開發(fā)利用，提升數(shù)據(jù)的價值，使政府數(shù)據(jù)發(fā)揮預警、智能預測及分析和輔助決策的作用，政府數(shù)據(jù)資源化表明其對促進國民經(jīng)濟發(fā)展的重要作用[4]。

政府數(shù)據(jù)共享是指政府不同部門之間出于職責所需相互傳遞數(shù)據(jù)資源的行為，主要涉及三種類型，分別是上下級各部門間的共享、同級不同部門間的共享、政府與公眾的共享[5]。

1.4 政府數(shù)據(jù)開放與信息公開

德國將政府數(shù)據(jù)開放定義為公共行政機構(gòu)所有的能被第三方重新利用的數(shù)據(jù)，英國政府則認為政府數(shù)據(jù)開放即為公共領(lǐng)域的信息中己經(jīng)開放給公眾使用的數(shù)據(jù)[3]。在研究政府數(shù)據(jù)開放時，有必要分析其與政府信息公開的區(qū)別，數(shù)據(jù)開放強調(diào)主動性，指政府利用信息平臺主動提供原始數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)一般是機器可讀、無需授權(quán)和可利用的。因此，數(shù)據(jù)開放核心是挖掘具有價值的信息，而信息公開通常是單向的，許多信息一經(jīng)公開便再無下文，這使得政府信息未能發(fā)揮其巨大的經(jīng)濟社會價值。（表1）

2 ?政府數(shù)據(jù)開放共享的風險分析

2.1 數(shù)據(jù)開放共享的管理風險

目前我國關(guān)于政府數(shù)據(jù)開放制度還存在一定的不足，這也關(guān)系著政府數(shù)據(jù)開放的價值和效果。

2.1.1 沒有行之有效的數(shù)據(jù)開放制度

明確關(guān)于數(shù)據(jù)開放和信息安全與隱私保護，我國并沒有出臺任何相關(guān)法規(guī)，同時在進行政府數(shù)據(jù)開放工作時并沒有明確數(shù)據(jù)開放的標準、范圍、邊界以及責任主體和權(quán)限，尚有眾多細節(jié)工作亟待完善。

2.1.2 缺乏政府數(shù)據(jù)資源管理標準

由于各地政府及部門沒有統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標準，容易導致“數(shù)據(jù)孤島”現(xiàn)象，難以對數(shù)據(jù)進行有效的整合利用;政府沒有監(jiān)督及協(xié)調(diào)其掌握的數(shù)據(jù)資源，這是由于缺少統(tǒng)一常設(shè)的管理協(xié)調(diào)機構(gòu);沒有統(tǒng)一規(guī)范數(shù)據(jù)收集、加工、存儲、利用的過程，數(shù)據(jù)資源管理缺少一定的限制。

2.1.3 缺失數(shù)據(jù)開放共享的體制、政策和人才

缺乏一套行之有效的跨部門治理新體制，總體上易導致數(shù)據(jù)割據(jù)，出現(xiàn)信息孤島的現(xiàn)象，這也會在體制上阻礙數(shù)據(jù)開放工作;缺乏數(shù)據(jù)開放的配套性政策支持，增加了數(shù)據(jù)開放的不確定性和安全風險;政府內(nèi)部數(shù)據(jù)專業(yè)人才的缺乏，制約著數(shù)據(jù)開放工作的有效推進。

2.2 數(shù)據(jù)開放共享的技術(shù)風險

大數(shù)據(jù)導致的公共數(shù)據(jù)技術(shù)風險，主要是指伴隨著大數(shù)據(jù)的開發(fā)及在公共數(shù)據(jù)的實踐中的應(yīng)用，由于大數(shù)據(jù)技術(shù)的不完善，而直接威脅公共數(shù)據(jù)的合理性和有效性的風險。

2.2.1 數(shù)據(jù)自身風險

在處理分析公共數(shù)據(jù)時，需要利用大數(shù)據(jù)技術(shù)，而這個過程是非常復雜的，解析數(shù)據(jù)意義及挖掘其背后的價值難度較大，而這主要也是因為大數(shù)據(jù)多維度的復雜性。

2.2.1.1 時間維度的復雜性

涉及時間方面的復雜問題，包括大數(shù)據(jù)的管控及其生命周期、在線與離線的時效性等，主要表現(xiàn)在大數(shù)據(jù)的時間狀態(tài)和特征上，包括大數(shù)據(jù)的流化分析以及增量式的學習方法等。

2.2.1.2 空間維度的復雜性

首先在三元空間對大數(shù)據(jù)進行感知和采集的難度十分大，其次是對大數(shù)據(jù)中的數(shù)據(jù)進行傳輸、移動、儲存和計算也是一樁難題，最后是由于數(shù)據(jù)范圍及密度的不均衡增加了數(shù)據(jù)復雜化。

2.2.1.3 關(guān)系維度的復雜性

數(shù)據(jù)來源比較復雜，包括文本、圖像、音視頻等方面，而這多種類型的數(shù)據(jù)構(gòu)成了多樣化的結(jié)構(gòu)模式，且其相互間的關(guān)系非常復雜。在開放公共數(shù)據(jù)時，復雜的大數(shù)據(jù)催化著新技術(shù)的產(chǎn)生，以應(yīng)對大數(shù)據(jù)的獲取、處理以及挖掘，這也導致了技術(shù)風險的增加。

2.2.2 數(shù)據(jù)獲取風險

目前的大數(shù)據(jù)獲取技術(shù)還不夠成熟，存在諸多局限，而這也會增加公共數(shù)據(jù)信息開放的風險。

2.2.2.1 數(shù)據(jù)超載風險

面對巨量又復雜的數(shù)據(jù)源，在公共數(shù)據(jù)開放的過程中必須要提高數(shù)據(jù)的獲取效率，通過有效選擇，利用快速壓縮和選擇性感應(yīng)的技術(shù)減小數(shù)據(jù)規(guī)模，但是當前還無法達到這樣的技術(shù)，因此數(shù)據(jù)超載的風險將一直存在。

2.2.2.2 數(shù)據(jù)斷裂風險

若政府沒有統(tǒng)一數(shù)據(jù)開放的平臺，將無法充分整合已有數(shù)據(jù)，導致數(shù)據(jù)資源不完整，呈現(xiàn)孤島化和荒漠化的分布格局，數(shù)據(jù)之間無法有效銜接，造成數(shù)據(jù)割裂。

2.2.2.3 數(shù)據(jù)失真風險

在政府開放數(shù)據(jù)共享的過程中，數(shù)據(jù)的真實性和可靠性至關(guān)重要。在獲取數(shù)據(jù)的過程中，由于數(shù)量的巨大，難免會有魚龍混雜的現(xiàn)象產(chǎn)生，如果在數(shù)據(jù)失真的基礎(chǔ)上進行信息開放共享，將存在巨大的風險。

2.2.3 數(shù)據(jù)處理風險

大數(shù)據(jù)的處理技術(shù)不夠完備，存在諸多局限，可能會由于數(shù)據(jù)的收集和轉(zhuǎn)換過程中的漏洞，造成數(shù)據(jù)的損失。

2.2.3.1 數(shù)據(jù)處理的片面性

大數(shù)據(jù)分析強調(diào)的是樣本代表整體，采用的是全樣本式，但是這也并不能代表總數(shù)據(jù)量，而在此基礎(chǔ)上做出的數(shù)據(jù)分析也不具備客觀性，存在一定的局限性。在進行數(shù)據(jù)共享時必須考慮這一點，否則將導致共享的信息以偏概全，產(chǎn)生不好的影響。

2.2.3.2 數(shù)據(jù)的認識模糊

對大數(shù)據(jù)進行分析不是為了更加精確地計算，而是發(fā)現(xiàn)各種類型數(shù)據(jù)之間的關(guān)系，面對復雜的數(shù)據(jù)模型，簡單的運行計算可能會導致取得效果的不明確，一旦共享的信息出現(xiàn)模糊，公眾將難以抉擇。

2.2.3.3 主體的缺失

大數(shù)據(jù)分析是用數(shù)據(jù)進行分析，使得數(shù)據(jù)的實際主體變得虛無甚至消失，每一組數(shù)據(jù)的背后都有主體價值，一旦價值出現(xiàn)了缺失，所產(chǎn)生的結(jié)果所造成的損失將是巨大的。

2.3 數(shù)據(jù)開放共享的安全風險

數(shù)據(jù)是信息化，科技化時代重要的戰(zhàn)略資源，國家之間，企業(yè)之間，個人之間都存在著競爭，數(shù)據(jù)在競爭中起著至關(guān)重要的作用，一旦數(shù)據(jù)開放共享，安全問題就是重中之重。

2.3.1 數(shù)據(jù)開放帶來新的存儲安全問題

海量異構(gòu)開放數(shù)據(jù)的集中存儲和頻繁無序的訪問使用，造成數(shù)據(jù)存儲的極度混亂，難以保證存儲安全。同時政府數(shù)據(jù)許多涉及個人隱私和國家敏感數(shù)據(jù)，其若被濫用，會給國家?guī)砭薮笪：Α?/p>

2.3.2 數(shù)據(jù)開放帶來新的管理安全問題

由于數(shù)據(jù)復雜性、業(yè)務(wù)的多樣性和專業(yè)性，海量數(shù)據(jù)被集中存儲后，依靠傳統(tǒng)的信息平臺難以滿足各種應(yīng)用的需求。應(yīng)該挖掘公眾的需求，建立滿足需要的數(shù)據(jù)安全管理機制，既要滿足數(shù)據(jù)共享需求，又能滿足應(yīng)用的專業(yè)性和多樣性。

2.3.3 數(shù)據(jù)開放帶來共享安全問題

數(shù)據(jù)共享存在一定的限制，即存在一定的共享范圍。數(shù)據(jù)所有者在一定范圍內(nèi)共享數(shù)據(jù)，且這種共享范圍不是無限制的。

2.3.4 數(shù)據(jù)開放使系統(tǒng)易受攻擊

政府開放的數(shù)據(jù)蘊含巨大的價值，若被非法竊取和利用會對個人或國家造成巨大的傷害，而當數(shù)據(jù)共享后，數(shù)據(jù)共享系統(tǒng)非常容易受到攻擊。

3 ?“城市大腦”需求下政府數(shù)據(jù)安全開放共享的保障措施

3.1 制度保障

3.1.1 建立健全相關(guān)法律法規(guī)

保障數(shù)據(jù)開放的前提和關(guān)鍵是建立健全相關(guān)法律法規(guī)。主要分別是現(xiàn)有信息公開相關(guān)法律的完善和網(wǎng)絡(luò)安全相關(guān)法律的完善。我國政府需要盡快完善數(shù)據(jù)主權(quán)、數(shù)據(jù)安全和個人隱私保護等相關(guān)法律法規(guī)，創(chuàng)造健康的數(shù)據(jù)開放和利用環(huán)境，以適應(yīng)和促進政府數(shù)據(jù)開放。

3.1.2 轉(zhuǎn)變行政觀念，制定頂層戰(zhàn)略規(guī)劃

首先，政府應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念，發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)開放的重要性，結(jié)合我國的國情，制定頂層戰(zhàn)略規(guī)劃，嚴格按照計劃行動。為政府數(shù)據(jù)開放的對象和形式進行嚴格的定義，明確數(shù)據(jù)開放的邊界，致力于使數(shù)據(jù)開放更加標準化和制度化。與此同時，政府應(yīng)在制度上加強規(guī)范數(shù)據(jù)公開者及使用者的行為，設(shè)立數(shù)據(jù)管理機構(gòu)，專門負責整合開放數(shù)據(jù)以及執(zhí)行監(jiān)督，從而促進數(shù)據(jù)開放工作的高效進行。

3.1.3 明確開放范圍，規(guī)劃開放次序

在開展政府數(shù)據(jù)開放實踐時，遵循先易后難的原則，先開放政府已有的易于整理的數(shù)據(jù)，然后通過調(diào)查將工作重心轉(zhuǎn)移到公眾開放需求較高的主體范圍上，同時劃定政府數(shù)據(jù)開放的范圍和順序。

3.2 管理保障

3.2.1 理順數(shù)據(jù)管理體制，加強數(shù)據(jù)管理

建立數(shù)據(jù)主管部門，統(tǒng)一負責與管理，提高數(shù)據(jù)公開的數(shù)量與質(zhì)量，減少安全風險。制定數(shù)據(jù)開放標準，完善元數(shù)據(jù)分類體系，方便公眾應(yīng)用數(shù)據(jù)，挖掘數(shù)據(jù)的最大價值。加快政府數(shù)據(jù)統(tǒng)一平臺建設(shè)，實現(xiàn)政府數(shù)據(jù)資源整合，提升數(shù)據(jù)開放的數(shù)量與質(zhì)量，提高數(shù)據(jù)服務(wù)的水平和針對性，滿足公眾個性化需求。

3.2.2 緊跟公眾需求，強化公眾參與

政府數(shù)據(jù)公開要讓更多公眾參與，促進數(shù)據(jù)的應(yīng)用，解決更多社會現(xiàn)實問題，激發(fā)創(chuàng)業(yè)熱情，提高就業(yè)率，優(yōu)化社會治理。一方面，政府加強引導，加大宣傳力度，使公眾積極參與，挖掘開放數(shù)據(jù)的最大價值;另一方面，建立公眾與政府之間的溝通渠道，促進互動交流，完善反饋機制，接受公眾監(jiān)督。

3.3 保障機制

3.3.1 建立政府數(shù)據(jù)開放平臺

數(shù)據(jù)平臺建設(shè)過程中，要防止重復建設(shè)以及各自為戰(zhàn)的問題，遵循統(tǒng)一部署、統(tǒng)籌規(guī)范、一個標準、集中管理的原則，提高數(shù)據(jù)平臺的整合、分析和優(yōu)化能力，提高數(shù)據(jù)服務(wù)水平。

3.3.2 基于用戶需求，提升數(shù)據(jù)的實用性

在數(shù)據(jù)開放初期，應(yīng)當考慮公眾的實際需求，開放與其相關(guān)度較高的數(shù)據(jù)，提高用戶的參與度。隨著平臺的逐步發(fā)展，逐漸擴大數(shù)據(jù)覆蓋的范圍，最后實現(xiàn)完整的數(shù)據(jù)開放，保證公眾可獲得所有公共數(shù)據(jù)，除了涉及國家安全和個人隱私的數(shù)據(jù)。與此同時，應(yīng)致力于提高開放數(shù)據(jù)的實用性，盡量以方便公眾處理的格式出現(xiàn)。

3.3.3 完善元數(shù)據(jù)體系，增強數(shù)據(jù)獲取的便捷性

開展數(shù)據(jù)資源的類型、格式及深層機理研究，并借鑒國外在元數(shù)據(jù)方面的先進成果，制定滿足需求的元數(shù)據(jù)標準。為了保持元數(shù)據(jù)和對象數(shù)據(jù)之間的關(guān)聯(lián)性，應(yīng)當選取合理的封裝策略，保證數(shù)據(jù)對所有用戶免費開放，便于公眾獲取其所需的數(shù)據(jù)。

3.3.4 完善分類體系，提高數(shù)據(jù)檢索的準確性

可使用多種數(shù)據(jù)分類維度，同時在不同維度下，依據(jù)海量數(shù)據(jù)的內(nèi)在特點和分類模式，以更加科學的方式劃分所有數(shù)據(jù)集。在管理數(shù)據(jù)檢索功能時，可對搜索框進行優(yōu)化，改進排序技術(shù)，引入詞引導，減少信息噪聲，確保用戶在進行數(shù)據(jù)檢索時更加準確。

3.4 安全保障

3.4.1 提升數(shù)據(jù)安全保障能力

在數(shù)據(jù)開放的同時加強監(jiān)管，保障數(shù)據(jù)安全，建立數(shù)據(jù)開放安全管理規(guī)范。完善各級立法工作，主要包括數(shù)據(jù)主權(quán)及個人隱私等方面，實施數(shù)據(jù)開放的規(guī)范與標準。建立數(shù)據(jù)的存儲、備份、防災、遷移等制度和標準進行規(guī)范化管理，加強網(wǎng)絡(luò)安全建設(shè)，推動建立各層面的數(shù)據(jù)監(jiān)測預警和安全認證平臺。通過利用大數(shù)據(jù)技術(shù)，提升保障數(shù)據(jù)安全的能力。

3.4.2 強化風險管理責任

在對開放數(shù)據(jù)做出風險評估以及管理時，管理部門負責人是首要責任人。為了提升安全性，在具體運作信息安全管理時，整個安全小組需進行全程指導，保證操作流程的正確性，給出恰當?shù)脑u估方案，并及時梳理運行過程中存在的漏洞，給出相關(guān)的糾正技巧。

3.4.3 建立數(shù)據(jù)管理保護執(zhí)行機制

政府的海量開放數(shù)據(jù)來源于不同部門、組織或機構(gòu)，這些數(shù)據(jù)的語義、類型、屬性等各不相同，只有其原始平臺或者提供共享的平臺才能精確的理解，所以在數(shù)據(jù)的開放過程中，一般遵循誰提供數(shù)據(jù)開放，誰負責解釋和維護的原則。

3.4.4 加強數(shù)據(jù)安全和用戶隱私保護

在互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下，開放數(shù)據(jù)往往被整理在一起，有些數(shù)據(jù)涉及國家、個人、企業(yè)的安全和隱私，而我國目前并沒有制定完善的法律來保護數(shù)據(jù)安全和個人信息，若不恰當處理這些數(shù)據(jù)，將帶來巨大的安全隱患，隨著政府數(shù)據(jù)的有序開放，隨之而來的安全問題亟需重視。

4 ?結(jié)語

在大數(shù)據(jù)和“開放政府”理念的推動下，政府應(yīng)充分認識到數(shù)據(jù)開放的重要性，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)，挖掘海量數(shù)據(jù)的價值，提高社會管理水平。在政府數(shù)據(jù)開放共享的同時，要結(jié)合國內(nèi)信息化發(fā)展水平推進數(shù)據(jù)開放的安全化發(fā)展，提升政府公共服務(wù)水平，推動“智慧城市”建設(shè)。

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基金項目：江蘇省高校哲學社會科學項目（2018SJA1348）;江蘇省建設(shè)系統(tǒng)項目（2017ZD047、2018ZD258、2018ZD140035）;蘇州市科協(xié)軟科學項目“長三角一體化進程中蘇州智能交通產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢研究”;江蘇省自然基金面上項目（BK20151201、BK20160357）支持。

作者簡介：馬?。?979-），男，江蘇揚州人，博士，講師，高級軟件工程師，主要研究方向為交通仿真;張麗巖（通訊作者）（1978-），女，黑龍江齊齊哈爾人，博士，高級實驗師，主要研究方向為交通仿真、物流仿真。