張富利 袁鎮(zhèn)

〔摘要〕 在地方立法權(quán)擴(kuò)容的背景下，立法前評估是提升地方立法質(zhì)量的重要保證。當(dāng)下各地區(qū)對立法前評估仍處于探索階段，既沒有較為完善的評估方法，也未形成具有實(shí)質(zhì)意義的評估指標(biāo)。福州三江口濕地立法前評估工作，做了大量有益探索，以三江口保護(hù)開發(fā)為契機(jī)探索立法前評估的目標(biāo)考量因素，根據(jù)三江口生態(tài)環(huán)境的特點(diǎn)，形成了獨(dú)具特色的一級、二級指標(biāo)，并根據(jù)指標(biāo)特點(diǎn)實(shí)施定性與定量相結(jié)合的評估方法，力求評估結(jié)果科學(xué)、精準(zhǔn)。文章論證了三江口立法的必要性、制定主體、立法程序等重要內(nèi)容，對國內(nèi)地方立法前評估機(jī)制的建構(gòu)具有重要的借鑒意義。

〔關(guān)鍵詞〕 生態(tài)環(huán)境立法;立法前評估;評估指標(biāo);評估方法

〔中圖分類號〕D901〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A〔文章編號〕1008-2689（2020）03-0095-09

綠水青山就是金山銀山[1]，良好的生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉[2]。在福州市全面實(shí)施“東進(jìn)南下”[3]發(fā)展戰(zhàn)略背景下，保護(hù)好作為核心區(qū)域的“三江口”地區(qū)，對于支持福州成為“國家中心城市”具有重大意義。三江口生態(tài)環(huán)境的保護(hù)離不開地方人大立法的支持，要堅持地方人大及其常委會的主導(dǎo)，做好立法的規(guī)劃實(shí)施[4]。目前我國在行政立法領(lǐng)域?qū)⒔∪⒎ㄇ霸u估等立法項目論證制度提出了明確的要求[5]，這代表著粗放型立法向精細(xì)化立法轉(zhuǎn)變的趨勢。建立完善的法治體系不僅體現(xiàn)在實(shí)踐中應(yīng)用的法律為良法，還包括法律制定規(guī)劃的科學(xué)合理。在生態(tài)環(huán)境保護(hù)地方立法“空前繁榮”的當(dāng)下，對區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域立法的評估問題進(jìn)行研究，有助于地方對立法隨意性等問題進(jìn)行反思，促進(jìn)環(huán)境保護(hù)地方立法評估的進(jìn)一步完善。當(dāng)前的學(xué)界研究比較集中于立法評估的角度，但對于立法前評估，研究成果相對較少。有學(xué)者在2012年便提出了立法前評估的概念，認(rèn)為應(yīng)采用定性評估與定量評估并用的方式來判斷一部法律的公正與效率[6]。有學(xué)者從“闖黃燈處罰”條款的法律問題出發(fā)，探討了立法前評估制度在改善行政立法質(zhì)量、科學(xué)合理決策上的重要意義，認(rèn)為立法前評估通過量性分析、公眾參與等舉措對立法草案的經(jīng)濟(jì)效益、社會效果與環(huán)境影響進(jìn)行評估，對構(gòu)建我國的行政立法前評估制度極具參考價值[7]。有學(xué)者從立法前評估理論出發(fā)，探討了稅收立法前評估問題，認(rèn)為稅收法案在最終表決之前，需按照合理的標(biāo)準(zhǔn)及程序，采用一定的量化指標(biāo)，對稅收立法項目的必要性與可行性、稅收法律草案的合法性與合理性以及稅收立法的成本效益等進(jìn)行有針對性地的評估[8]。有學(xué)者介紹了美國的環(huán)境立法前評估制度，闡析了美國立法前評估的成本收益法、成本有效性法以及風(fēng)險—風(fēng)險分析法等評估方法，對我國的立法前評估具有重要借鑒意義[9]。有學(xué)者專門研究了立法前評估指標(biāo)的問題，認(rèn)為立法前評估指標(biāo)體系的合理建構(gòu)，既要考慮評估對象的特殊性，又要考慮評估內(nèi)容的可操作性[10]。有學(xué)者研究了中央行政立法前評估體系的指標(biāo)建構(gòu)，提出了用一級核心指標(biāo)及二級細(xì)化指標(biāo)構(gòu)建我國行政立法前評估指標(biāo)框架的觀點(diǎn)，主張采用參數(shù)原則法和中位數(shù)原則法確定閾值，繼而確定指數(shù)分值[11]。有學(xué)者提出了對于有較大爭議的重要立法事項進(jìn)行立法前評估，全國人大相關(guān)機(jī)構(gòu)應(yīng)委托利害關(guān)系方以外的第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行評估，形成科學(xué)的評估報告，防范立法腐敗[12]。綜上所述，立法前評估在我國的研究正在展開，但專門針對于環(huán)境立法的立法前評估研究尚有不足，當(dāng)下學(xué)界對于立法前評估的研究尚有繼續(xù)拓展和深入研究的空間。而環(huán)境立法的實(shí)效性匱乏、地方環(huán)境立法前評估機(jī)制不完善是長期影響我國環(huán)境法治進(jìn)程的重要問題，尤其是在地方立法權(quán)擴(kuò)容的背景下，地方環(huán)境立法基于國家全面建設(shè)生態(tài)文明與嚴(yán)格堅持法治原則的雙重目標(biāo)，地方環(huán)境立法將在工具選擇、利益整合、執(zhí)行過程等諸多方面彰顯地方立法的上溯能力，不斷做出創(chuàng)新[13]。而環(huán)境立法前評估，正是提升地方立法能力、打造高質(zhì)量環(huán)境立法的重要手段。地方環(huán)境立法前評估，主要評估四個方面——地方環(huán)境立法的必要性、合法性、與其他法律法規(guī)的協(xié)調(diào)性以及可操作性，通過設(shè)計一系列程序及規(guī)則的約束條件，評估地方環(huán)境立法預(yù)期對當(dāng)?shù)匚磥淼纳鐣l(fā)展、經(jīng)濟(jì)效益及生態(tài)環(huán)境的可能影響，從而達(dá)致立法配置資源的效率與公平。在當(dāng)下的地方立法實(shí)踐中，海南省、浙江省、西藏自治區(qū)人民政府均出臺了立法前評估的相關(guān)辦法，從主體、程序、內(nèi)容（標(biāo)準(zhǔn)）、方法、目的等方面進(jìn)行規(guī)定。各地區(qū)規(guī)定中除評估標(biāo)準(zhǔn)和評估方法外，其他方面的差異較小，而福州三江口濕地立法評估在評估標(biāo)準(zhǔn)和評估方法上恰恰有其獨(dú)特性，對豐富地方立法前評估體系、科學(xué)建構(gòu)地方立法評估指標(biāo)具有重要意義。

一、 三江口生態(tài)環(huán)境立法前評估背景考量

法治體現(xiàn)在已經(jīng)制定的法律的先天權(quán)威性，這主要取決于立法的質(zhì)量，法律質(zhì)量提升源頭在于立法前評估。“地方立法評估是一項重要的立法工作制度，也是保障地方立法質(zhì)量的重要手段。”[14]對于立法評估所涉及的時點(diǎn)，實(shí)踐中一般是分為“立法前”與“立法后”，法之所立的確定時點(diǎn)應(yīng)為表決通過之時，通過之前的評估均是從源頭上進(jìn)行的完善。立法是一個持續(xù)的過程，同樣立法前評估也非一蹴而就，兩者在時間跨度上完全可以交替進(jìn)行，如是否立項要在必要性的評估之后，但在表決之前完全可以進(jìn)行其他方面的評估工作。因此在表決之前都可以進(jìn)行立法的評估。在保障地方立法質(zhì)量目標(biāo)指引下，生態(tài)環(huán)境立法前評估體系的構(gòu)建首先要明確評估的背景要素。

（一） 三江口濕地立法前評估的必要性

“立法論證” “立法調(diào)研”等表述多見于國內(nèi)立法前的過程中，這也從另一方面體現(xiàn)了立法評估的現(xiàn)實(shí)價值[15]。立法前評估的過程就是將評估對象根據(jù)評估指標(biāo)進(jìn)行具體的衡量，在衡量過程中與具體指標(biāo)進(jìn)行對照分析，用具體明確的指標(biāo)指引評估實(shí)踐，為立法內(nèi)容指明方向。通過指標(biāo)之間內(nèi)生關(guān)系的關(guān)聯(lián)，塑造出科學(xué)立法的框架，避免評估在無規(guī)則的主觀評價之下的隨意性，用具體確定的指標(biāo)通過科學(xué)的方式對評估對象的方方面面進(jìn)行具體衡量，查找并建立起相對客觀，認(rèn)可度和接受度高的立法前評估標(biāo)準(zhǔn)。法律所固有的穩(wěn)定性也對立法的前瞻性提出了更高的要求，保證在一定的歷史時期隨著新事物、新情況的出現(xiàn)仍能保持相對穩(wěn)定性。正因如此，通過立法前評估的科學(xué)預(yù)測，能夠有效避免法律在實(shí)施后因立法的前瞻性不足而陷入頻繁修改的窘境。

在立法主體多元化的現(xiàn)狀下，解決好規(guī)范性文件之間的沖突也是立法前評估的重要一環(huán)。福建省內(nèi)制定且現(xiàn)行有效的相關(guān)河流海域環(huán)境相關(guān)法規(guī)規(guī)章有18部之多，通過對這18部法律文件的制定目的進(jìn)行統(tǒng)計分析，發(fā)現(xiàn)其中既有直接規(guī)范省內(nèi)生態(tài)環(huán)境的，又有通過調(diào)整生態(tài)環(huán)境相關(guān)的經(jīng)濟(jì)社會問題而間接規(guī)范流域生態(tài)的;從制定主體看，這些文件的制定主體從福建省人大及其常委會、省政府、市人大及常委會，效力與施行范圍不止一個層級;從涉及到的部門來看，從實(shí)施管理職能的城市管理行政執(zhí)法局到負(fù)責(zé)規(guī)劃職能的城市規(guī)劃局，再到負(fù)責(zé)環(huán)境監(jiān)督管理的環(huán)境保護(hù)局，幾乎關(guān)涉到政府全部的工作部門。在復(fù)雜的法律法規(guī)體系中要做好三江口生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法，首先需要進(jìn)行周密科學(xué)的立法評估，避免相關(guān)法律法規(guī)會在效力層面的沖突，實(shí)現(xiàn)法律法規(guī)之間的協(xié)調(diào)。

（二） 國內(nèi)立法前評估方式的借鑒

目前國內(nèi)對立法評估制度已經(jīng)不再僅僅停留在只關(guān)注立法后評估的層面，而是逐漸將評估延伸至立法前。形成了“事先預(yù)防”與“事后補(bǔ)正”的立法質(zhì)量雙重保障體系[16]。眾多省市相繼嘗試進(jìn)行立法前評估，無論是省級還是市級所制定的立法前評估方法，在推進(jìn)科學(xué)立法的過程中都發(fā)揮了重要作用，但總體上效力層級尚不夠高。在評估方法的選擇上，部分省市通過傳統(tǒng)的座談或者取樣調(diào)查的方式進(jìn)行（詳見表1）。這種評估方式較為直觀，但缺點(diǎn)在于評估的主觀性較大，對抽取樣本的典型性要求較高。傳統(tǒng)調(diào)查方式往往導(dǎo)致評估報告內(nèi)容中的主觀性陳述較多，客觀數(shù)據(jù)較少，難以滿足現(xiàn)行立法精細(xì)化的具體要求。在評估指標(biāo)（標(biāo)準(zhǔn)）方面，各地區(qū)的評估標(biāo)準(zhǔn)詳略程度不一，也未明確說明針對不同領(lǐng)域立法適用的標(biāo)準(zhǔn)是否一致，評價標(biāo)準(zhǔn)不全面，未能涵蓋所有應(yīng)包含的指標(biāo)，適用性存在一定難度。對此，三江口濕地生態(tài)立法，將從立法精細(xì)化的角度出發(fā)，充分運(yùn)用國內(nèi)立法前評估的社會學(xué)方法，根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要設(shè)立多層級的評估指標(biāo)進(jìn)行評估。

（三） 以三江口立法為評估對象具有典型性

目前國內(nèi)對于類似三江口地貌的自然保護(hù)區(qū)立法，尚無進(jìn)行立法評估的先例。閩江、烏龍江、馬江的交匯共同組成了三江口獨(dú)特的“三江六岸”風(fēng)貌，地區(qū)生類群落眾多，不僅是魚、貝類的活動場所，更是鳥類的棲息地，保護(hù)三江口生態(tài)對于保護(hù)動植物多樣性具有重要的價值。不可否認(rèn)，城市的發(fā)展對生態(tài)的影響也是難以避免的，福州市重點(diǎn)根據(jù)“一軸、兩城、六組團(tuán)”布局向濱江濱?？臻g發(fā)展，三江口作為城市規(guī)劃“六組團(tuán)”的有機(jī)組成部分，在規(guī)劃層面上已經(jīng)獲得了發(fā)展的政策支持，即將進(jìn)入大規(guī)模綜合開發(fā)階段，目前對與三江口的生態(tài)環(huán)境價值的研究已經(jīng)相當(dāng)充分，其應(yīng)保護(hù)價值不言而喻。三江口濕地的生態(tài)立法評估，對國內(nèi)未來同類地區(qū)立法，具有重要的參考意義。

從國內(nèi)范圍看，現(xiàn)階段我國部分地區(qū)的城市建設(shè)已經(jīng)放緩，但已有開發(fā)仍在進(jìn)行，尤其對于建設(shè)用地較為緊張的沿海地區(qū)，如上?！跋蚝Ｑ笠恋亍钡?。這些建設(shè)勢必對生態(tài)環(huán)境保護(hù)有著極大的影響，開發(fā)區(qū)域正處于生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展沖突的最前沿。目前，沿江沿海區(qū)域的開發(fā)主要在以下幾方面：房地產(chǎn)開發(fā)、淺灘濕地養(yǎng)殖、工業(yè)園區(qū)和居民建筑區(qū)建設(shè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)開墾占用，這都對生態(tài)環(huán)境保護(hù)帶來了新的挑戰(zhàn)，明顯與目前提倡的綠色發(fā)展理念相悖?！敖?jīng)濟(jì)要發(fā)展，但不能以破壞生態(tài)環(huán)境為代價”[17]。環(huán)境保護(hù)作為系統(tǒng)性的長期任務(wù)，要堅持難事長做，馳而不息。在立法主體多元化，生態(tài)環(huán)境保護(hù)常態(tài)化的前提下，以三江口這樣目前未完全開發(fā)完成的地區(qū)作為研究對象，所需要考慮的問題能夠覆蓋到大部分其他地區(qū)在處理生態(tài)環(huán)境保護(hù)與開發(fā)過程中所遇到的問題，制度障礙小，規(guī)劃回旋余地大，成本收益高。

二、 三江口生態(tài)環(huán)境立法前評估指標(biāo)

生態(tài)環(huán)境立法不同于行政立法，行政立法所需考量的是效率，追求行政效能的發(fā)揮，在具體的評估指標(biāo)構(gòu)建上重點(diǎn)關(guān)注的是管理與服從;而生態(tài)環(huán)境綜合立法因其獨(dú)具的專業(yè)性和全局性，往往涉及多個專業(yè)領(lǐng)域與政府部門，在構(gòu)建生態(tài)環(huán)境立法前評估指標(biāo)與方法時必須將這些因素考慮在內(nèi)。指標(biāo)體系的構(gòu)建可適當(dāng)參照國外的相關(guān)經(jīng)驗，在社會主義法治體系的框架內(nèi)綜合吸收運(yùn)用。

結(jié)合目前部分省市立法前評估指標(biāo)來看，指標(biāo)體系尚有提升的空間。結(jié)合三江口地區(qū)生態(tài)環(huán)境特性考慮，立法前評估指標(biāo)應(yīng)包含必要性、協(xié)調(diào)性、參與度、規(guī)范性、預(yù)期影響這五個方面，對五項指標(biāo)進(jìn)行綜合分析才能得出明確的、有針對性的結(jié)論，為科學(xué)立法決策提供評估數(shù)據(jù)支撐。通過評估數(shù)據(jù)分析實(shí)現(xiàn)與理性標(biāo)準(zhǔn)的契合，“提高立法科學(xué)化、民主化水平，提高法律的針對性、及時性、系統(tǒng)性”[18]。

（一） 環(huán)境立法必要性指標(biāo)

立法必要性指標(biāo)，解決的是該項規(guī)范性文件是否需要創(chuàng)設(shè)的問題。立法作為一項系統(tǒng)性的工程，從立項到實(shí)施牽涉眾多部門，需要耗費(fèi)大量的人力財力成本，應(yīng)該本著資源節(jié)儉理念進(jìn)行[19]。各級人大及其常委會在每一年度都會擬定當(dāng)年立法計劃，在立法計劃中一般會列明立項、制定修訂、批準(zhǔn)的立法項目。計劃立法的法規(guī)、規(guī)章并非毫無限制，在有限的立法資源之下必定要區(qū)分出輕重緩急。生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域立法重在保護(hù)，在保護(hù)開發(fā)并重的前提下，立法必要性主要體現(xiàn)在如果不及時立法，將會使地區(qū)生態(tài)環(huán)境遭受不可逆轉(zhuǎn)的破壞，或者后期將會支付巨額的生態(tài)修復(fù)費(fèi)用。生態(tài)環(huán)境的“公共產(chǎn)品”屬性使其天生具有屬性上的劣勢，不同于經(jīng)濟(jì)，不為企業(yè)、組織、個人所重視。即使政府不過問經(jīng)濟(jì)，企業(yè)、組織、個人為自己的生計發(fā)展，也會努力去發(fā)展[20]。

“治理國家、治理社會必須一手抓法治，一手抓德治?！盵21]對于一些不屬于法律層面的問題，不應(yīng)該用法律來進(jìn)行解決。其一，從該指標(biāo)出發(fā)，三江口濕地立法是否存在替代性方案？立法是否必須？從國家體制看，對于黨和國家的政策要嚴(yán)格區(qū)分，厘清哪些是可以上升為法律的，哪些是具有不穩(wěn)定性容易改變的，或者是不屬于法律調(diào)整范圍的，如屬于政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部職能劃分以及財政具體收支與分配，則不宜由立法來規(guī)范[22]。某些社會問題通過其他方式就完全可以解決，這些其他方式即屬于替代方案，在其他手段未失靈的情況下，法律的制定即為非必需。具體到三江口濕地保護(hù)區(qū)，窮盡現(xiàn)有的保護(hù)手段并不能達(dá)到理想的保護(hù)效果。考察三江口地區(qū)生態(tài)保護(hù)及發(fā)展的協(xié)調(diào)問題，可以發(fā)現(xiàn)，以目前三江口的規(guī)劃實(shí)施具體情況與生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀，在現(xiàn)有的資源下，僅僅通過調(diào)整三江口地區(qū)用地、功能規(guī)劃，僅僅通過發(fā)揮政府行政職能的引導(dǎo)作用，而不是出臺高位階的地方性法規(guī)，顯然不可能達(dá)到預(yù)期保護(hù)效果。

其二，從該指標(biāo)出發(fā)，三江口濕地立法是否存在重復(fù)立法的情況？立法重復(fù)在政府主導(dǎo)的行政立法模式下尤為明顯，人大及其常委會在制定時更加需要關(guān)注現(xiàn)有立法，不僅包括政府制定的行政法規(guī)，更包含其他有立法權(quán)限的機(jī)關(guān)部門所制定的規(guī)范性法律文件。判斷立法是否重復(fù)最重要的就是判斷下位法是否比上位法更為具體和更具可操作性，更符合地方的實(shí)際情況，而不是條款中簡單用詞和順序的更換。目前福州市針對生態(tài)濕地保護(hù)的立法主要有《福州市閩江河口濕地自然保護(hù)區(qū)管理辦法》《福建省濕地保護(hù)條例》《福州市濕地保護(hù)管理辦法》。三者具體實(shí)施的范圍與制定機(jī)關(guān)不相一致，不過保護(hù)對象是一致的。因此對重復(fù)性進(jìn)行認(rèn)定時要根據(jù)已有法律的規(guī)制對象、適用范圍、立法目的幾方面綜合考慮，三江口地區(qū)的生態(tài)立法目的區(qū)別于以上地方性法規(guī)，但對于其他方面還需綜合起來進(jìn)行衡量。

（二） 各位階法協(xié)調(diào)性指標(biāo)

“保護(hù)生態(tài)環(huán)境必須依靠制度、依靠法治?！盵23]通過制度約束與法治規(guī)范，保障生態(tài)文明建設(shè)。必要性解決的是“要不要”制定的問題，而協(xié)調(diào)性則解決的是“如何”制定才能保障不沖突的問題。各位階立法協(xié)調(diào)性從嚴(yán)格意義上來說應(yīng)該包含狹義上的合法性與協(xié)調(diào)性，合法性概括的說是不違反所有的上位法，具體來說又包括不違反《立法法》《憲法》等法律的強(qiáng)制性規(guī)定以及與同領(lǐng)域的其他上位法不相沖突。

其一，協(xié)調(diào)一致應(yīng)是法律的外在表現(xiàn)形式[24]。進(jìn)行立法前評估重要的一項目標(biāo)就是：通過評估，將法律關(guān)系的協(xié)調(diào)性考量提前到表決之前，避免出現(xiàn)行政權(quán)力超出行政立法權(quán)力的范圍。在《立法法》中與上位法沖突的行為被稱作“相抵觸”，即下位法的制定沒有以憲法、法律或行政法規(guī)的明確規(guī)定為前提，或者作出與現(xiàn)行法的基本精神、規(guī)則相抵觸的規(guī)定。如三江口地區(qū)生態(tài)領(lǐng)域的立法由福州市人大來制定，則不能違反《立法法》的相關(guān)規(guī)定，絕對禁止出現(xiàn)關(guān)于對公民基本權(quán)利限制等法律保留的專屬立法事項。此外，在評估時同時要梳理相關(guān)的法律，評估與同領(lǐng)域的其他上位法是否存在沖突，無論是與以上哪種規(guī)范性法律文件相沖突，都將會導(dǎo)致所立之法因違反法律位階原則而無效。

其二，協(xié)調(diào)性指標(biāo)還要求衡量立法與同位階法律是否協(xié)調(diào)。地方性的立法應(yīng)與同位階的法規(guī)規(guī)章相協(xié)調(diào)，欲制定的法規(guī)規(guī)章與同位階的規(guī)范性法律文件不協(xié)調(diào)則會導(dǎo)致相互沖突，影響其權(quán)威性，無法實(shí)現(xiàn)法的指引、評價、規(guī)范作用，不利于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在制定三江口生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)立法時，應(yīng)充分考慮三江口地區(qū)的特點(diǎn)，制定具體條文時須與本行政區(qū)域內(nèi)的的其他法律法規(guī)，尤其是污染防治實(shí)施辦法、建筑工程質(zhì)量和安全生產(chǎn)管理條例等規(guī)范性法律文件相銜接。值得注意的是，協(xié)調(diào)性指標(biāo)針對的是已有上位法而需要出臺下位法的情況，絕不能理解成已經(jīng)存在下位法時，將出臺的上位法主動適應(yīng)下位法。假設(shè)未來三江口濕地立法是由福建省人大出臺的地方性法規(guī)，那么即使與現(xiàn)有的福建省政府已經(jīng)出臺的規(guī)章、福州市人大出臺的地方性法規(guī)沖突，那么需要改變的則是省政府規(guī)章和市人大法規(guī)，而不是未來出臺的省人大法規(guī)。這是協(xié)調(diào)性指標(biāo)的應(yīng)有之義。

（三） 多樣主體參與度指標(biāo)

堅持民主立法才能實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法，不同訴求主體、不同社會行業(yè)、不同建議主體所表達(dá)的各種聲音需要通過各種途徑呈現(xiàn)給決策者。立法過程中社會大眾參與熱情越高、建議表達(dá)途徑越廣泛、訴求匯集的越完整，所制定的法律才能越體現(xiàn)出民主性?！按蛟烀癖娊ㄗh收集平臺，吸取各方有利建議，使法律準(zhǔn)確反映經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要求，更好協(xié)調(diào)各方關(guān)系，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用?！盵23]（68）生態(tài)環(huán)境立法前評估解決的是具體法律制定的問題，其所造成的影響絕不止一個方面，涉及到的是生態(tài)環(huán)境這一重要的公共產(chǎn)品。在三江口跨區(qū)域、跨領(lǐng)域部門之間爭權(quán)強(qiáng)化、委責(zé)弱化的情形下，“吸收專家學(xué)者的參與，從多元評估主體和評估程序上有效避免部門利益與地方保護(hù)對立法科學(xué)性的沖擊”[21]（7） 。利益主體的廣泛性決定了在評估過程中要體現(xiàn)出參與主體的多元性。僅僅在法規(guī)、規(guī)章表決過程中的多元代表參與是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，表決之前的起草階段就應(yīng)體現(xiàn)立法主體的多元性。因此，進(jìn)行立法前評估要考慮打通社會大眾的參與渠道，給這些處于立法弱勢但數(shù)量眾多的群體提供發(fā)聲的機(jī)會。通過廣泛吸收意見建議有利于提高評估的科學(xué)化、民主化，也有利于社會大眾積極參與立法活動[25]。

環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域有著很強(qiáng)的專業(yè)性，要想在一部法律法規(guī)中完全涵蓋以上領(lǐng)域，必須有專業(yè)人員的參與。因此要充分吸收環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域?qū)＜摇⒏咝Ｑ芯拷逃龑W(xué)者、立法專家等主體的專業(yè)意見，讓專家學(xué)者在專業(yè)領(lǐng)域立法過程中發(fā)揮專業(yè)知識的作用，提高參與度，并將專業(yè)人員的參與度作為評估的重要指標(biāo)。

（四） 立法技術(shù)規(guī)范性指標(biāo)

“不是什么法都能治國，不是什么法都能治好國;越強(qiáng)調(diào)法治，越要提高立法質(zhì)量?！盵23]（4）立法的規(guī)范性包括形式上的規(guī)范性和內(nèi)容上的規(guī)范性，形式上的規(guī)范性表現(xiàn)為立法主體的規(guī)范性與制定程序的規(guī)范性，內(nèi)容上的規(guī)范性表現(xiàn)為立法草案言語措辭的嚴(yán)謹(jǐn)性。在立法的技術(shù)規(guī)范中，立法機(jī)關(guān)主體的規(guī)范性不屬于強(qiáng)制性的技術(shù)規(guī)范，因此也并非立法權(quán)限問題。超越立法權(quán)限從實(shí)質(zhì)上看屬于立法合法性的問題。對于三江口濕地立法，須高度重視立法合法性問題，未來由地方人大及其常委會作為立法主導(dǎo)機(jī)關(guān)將會更加有效。

法規(guī)起草是一種法學(xué)專業(yè)技術(shù)，通過將假定發(fā)生的行為模式科以權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任來完成[26]。權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任要通過一定的法律語言來表達(dá)，同時生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的技術(shù)指標(biāo)也要同步體現(xiàn)。就其本身而言，科學(xué)化首先意味著立法起草中法律文本結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)、法律概念的統(tǒng)一、法律用語的具體明確、法律邏輯結(jié)構(gòu)的完善[27]。文本結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)解決的是各編、章、節(jié)、條、款、項的關(guān)系，篇章體例形成完整體系，并與地方立法的功能相匹配，章節(jié)內(nèi)容之間不存在相互交叉的情形。概念的統(tǒng)一指的是所用法律概念能夠?qū)⒚鞔_區(qū)分應(yīng)用日常概念與法律概念，并使之符合地方一般大眾的認(rèn)知，同時又與上位法中概念相契合。法律規(guī)范要明確具體，因地方性的法律法規(guī)針對的是地方性的前沿問題，過多抽象性條款和宣示性條款確無必要，精確具體便于操作才是立法效用的核心。法律條文的邏輯性在法律文本中表現(xiàn)為上下文內(nèi)容上的推理表述不沖突，但地方立法往往存在條文邏輯性不足的情況。例如在《福建省省級濕地公園管理辦法》中分別在第二十五條三款“在濕地公園內(nèi)禁止從事下列行為”中列舉了“濫采濫捕野生動植物”的禁止性行為，但在第二十六條六款“未經(jīng)有關(guān)行政主管部門依法批準(zhǔn)，任何單位和個人不得在濕地公園內(nèi)實(shí)施下列行為”中又提出了“獵捕、采集國家和省重點(diǎn)保護(hù)的野生動植物”的禁止性行為。從條文上表達(dá)的意思來看是為了把“獵捕、采集國家和省重點(diǎn)保護(hù)的野生動植物”這一行為限定為附條件允許的行為，但既然這樣僅需在二十六條中規(guī)定即可，而無需在二十五條中完全否定。這無疑屬于邏輯結(jié)構(gòu)上的不完善，從規(guī)范性指標(biāo)這一評價角度來看，這些問題均應(yīng)被視為規(guī)范性不足。

（五） 立法預(yù)期影響性指標(biāo)

耶林認(rèn)為，利益衡量是立法決策者對各種問題或利害沖突所進(jìn)行的價值判斷標(biāo)準(zhǔn)，平衡個人利益與社會利益，保護(hù)社會生活條件的總和，構(gòu)成法律的實(shí)質(zhì)性目的[28]。利益衡量在立法前這一階段就是立法前預(yù)期影響性指標(biāo)。

立法效益是法規(guī)規(guī)章實(shí)施后所產(chǎn)生的符合立法目的的有益的社會和經(jīng)濟(jì)效果[29]。生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域綜合立法放在首位的即是對生態(tài)環(huán)境的影響，重點(diǎn)是對土地、水資源、生態(tài)整體的影響，具體如是否可以減緩因城鄉(xiāng)建設(shè)、水利工程建設(shè)、農(nóng)業(yè)圍墾所造成三江口地區(qū)的濕地面積減少的趨勢;因濫捕亂獵、灘涂圍墾、水質(zhì)污染而造成的生物多樣性減少。對城市開發(fā)利用程度評價要在對生態(tài)保護(hù)框架之下進(jìn)行，三江口地區(qū)現(xiàn)有的政策下房地產(chǎn)市場依然火熱，諸如萬科、恒大等房地產(chǎn)開發(fā)商紛紛進(jìn)駐，沿江河道堤防工程修建。生態(tài)環(huán)境的立法與城市的發(fā)展息息相關(guān)，諸多民生問題如居民的安居問題、就業(yè)問題，甚至包括政府財政收入問題，均應(yīng)結(jié)合生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域綜合立法的情況具體判斷。

此外，環(huán)境法公私法兼容的屬性造成了兩者間失衡的嚴(yán)重問題，在執(zhí)行中相關(guān)法規(guī)和環(huán)境資源利用實(shí)踐實(shí)際上是相互割裂的[30]。唯有將兩者結(jié)合并加以平衡，方能最大程度實(shí)現(xiàn)環(huán)境法的社會價值。對生態(tài)環(huán)境影響程度和城市開發(fā)利用程度兩個單體指標(biāo)的衡量，目的是為了對生態(tài)與發(fā)展平衡度進(jìn)行科學(xué)考量，將兩個單體指標(biāo)并重才能實(shí)現(xiàn)良好的生態(tài)效益與經(jīng)濟(jì)效益，不可偏廢。

三、 生態(tài)環(huán)境立法前評估方法應(yīng)用

上世紀(jì)70年代，西方國家在立法時開始嘗試進(jìn)行立法前評估，并在21世紀(jì)初進(jìn)行廣泛的應(yīng)用，建立起了相對完善的評估機(jī)制。對西方國家的評估方法可以適當(dāng)進(jìn)行借鑒，以完善尚未建立的三江口生態(tài)環(huán)境立法前評估的機(jī)制。評估結(jié)論是生態(tài)環(huán)境立法前評估的最終材料，是進(jìn)行立法決策的重要參考，更是“法律體系建設(shè)的生命線”[31]。評估直接影響生態(tài)環(huán)境立法是否可立，什么時機(jī)立。對于評估結(jié)論的正確運(yùn)用和分析才能實(shí)現(xiàn)立法前評估體系構(gòu)建的目的。

（一） 數(shù)據(jù)量化后的成本收益法選擇

歐盟作為區(qū)域政治經(jīng)濟(jì)一體化組織，對各成員國的立法進(jìn)行了嚴(yán)格的規(guī)范，并于2005 年公布了“影響評估準(zhǔn)則”，將立法效果評估確定為立法的必經(jīng)程序。通過提高立法草案的透明度和與各方的協(xié)調(diào)溝通，通過利益團(tuán)體與立法組織者之間的博弈提高立法的質(zhì)量。在歐盟內(nèi)部掌握立法權(quán)的歐盟委員會為對立法工作質(zhì)量進(jìn)行評估，建立了內(nèi)部機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)委員會和影響評估委員會。所有涉及公權(quán)力與市場的重要的立法議案，要先通過委員會在經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境方面的預(yù)先評估，對法案實(shí)施完成后的實(shí)際效果與立法成本間的比值進(jìn)行對比。判斷監(jiān)管影響評估的標(biāo)準(zhǔn)是能否提高社會凈福利[32]。

2009年歐盟重新修改實(shí)施的《歐盟影響評估準(zhǔn)則》規(guī)定了評估程序的關(guān)鍵性步驟：鑒別問題;確定目標(biāo);提出主要的解決方案，形成方案選擇清單;進(jìn)行經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境等方面的分析;不同可選擇方案之間的橫向比較;形成書面的立法評估結(jié)論[33]。評估的主要內(nèi)容包括商業(yè)影響評估系統(tǒng)、環(huán)境影響評估。兩者各有側(cè)重點(diǎn)，商業(yè)影響評估主要針對經(jīng)濟(jì)層面的內(nèi)容，既包括法案實(shí)施后對行政司法體系所要多支出的財政成本，又包括相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來的負(fù)擔(dān)與收益。環(huán)境影響評估在2005年的《歐盟影響評估指南》中主要包括13個部分，如空氣情況、水源清潔度、土壤污染狀況、整體氣候環(huán)境、可重復(fù)和不可重復(fù)的資源、生態(tài)環(huán)境和動植物的多樣化、土地用途、垃圾的產(chǎn)生和再回收、對環(huán)境產(chǎn)生威脅的可能性和范圍、交通和能源利用、市場主體對環(huán)境造成的影響、動植物健康。[34]同時在立法中和立法后持續(xù)對立法草案和實(shí)施后的法律進(jìn)行評估，保證立法能夠切實(shí)回應(yīng)關(guān)切，提高立法質(zhì)量。

1936年的美國首度出現(xiàn)了成本收益法，在《洪水控制法》[35]中要求美軍在“整體的收益大于成本”時才能興建項目。此后歷經(jīng)尼克松、里根、小布什等幾任總統(tǒng)，成本收益法日益完善，并拓展到行政法之外的其他領(lǐng)域，最終形成目前較為普遍適用的的分析范例樣本，范例中主要有：法律法規(guī)制定必要性的合理解釋、相關(guān)替代方案的說明、實(shí)施完成后的實(shí)際效果與立法成本間的比值三個部分[36]，該分析方法的發(fā)展隨著美國經(jīng)濟(jì)和經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的進(jìn)步而不斷完善。

成本收益分析法主要針對的是具體的因素，其側(cè)重于立法后的影響，為盡量減輕立法的試錯成本，對社會、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境方面的成本和收益進(jìn)行對比。簡單地說，成本收益法就是通過對相關(guān)指標(biāo)量化，將最終評估得到的成本與收益進(jìn)行對比。其中心思想是：對立法所要付出的成本通過相關(guān)的經(jīng)濟(jì)模型進(jìn)行量化，確實(shí)難以量化的部分則進(jìn)行定性分析和陳述性評估。在這一制度下，成本收益分析將一切影響因素囊括在內(nèi)。單純的從經(jīng)濟(jì)方面分析，對整個社會的指標(biāo)衡量無疑是正確的，但在單純在成本收益法的影響下，可能會導(dǎo)致新的問題出現(xiàn)。成本收益法并未區(qū)分具體受影響的群體，而是將整個社會作為一個整體進(jìn)行衡量，將會在某種程度造成不同群體間資源的分配失衡。這種做法有悖于社會的基本公平原則，因此將成本效益法無差別的運(yùn)用于制度與法律過程是不適當(dāng)且不合理的，應(yīng)排除這種評估方法在制度尤其是法律中的運(yùn)用[37]。成本分析法的另一先天不足就在于具體指標(biāo)的量化或者貨幣化。在立法層面上，一些抽象的因素是根本無法量化的，如生命的價值，無論是大陸法系還是英美法系，都無法對生命進(jìn)行定價，生命不可用于交換，更不可能用貨幣進(jìn)行衡量。成本收益法是存在一定缺陷的，在運(yùn)用過程中要尤為審慎。在區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)層面，成本收益分析法所關(guān)注的量化數(shù)據(jù)集中在經(jīng)濟(jì)社會與生態(tài)三個方面。強(qiáng)調(diào)保護(hù)優(yōu)先的生態(tài)發(fā)展理念，必然對經(jīng)濟(jì)的發(fā)展造成一定的消極影響，同時還要在環(huán)境保護(hù)方面有所投入，但于此同時也創(chuàng)造出了社會層面的效益——人民對環(huán)境的滿意度提升。這個過程中經(jīng)濟(jì)社會與生態(tài)三方均有相應(yīng)的投入與收益，經(jīng)濟(jì)預(yù)期受到影響，收益為負(fù)數(shù)，然而生態(tài)環(huán)境得到了保護(hù)，其最終收益等于從破壞的環(huán)境恢復(fù)到開發(fā)前的水平所要付出的成本。民眾對社會層面的收益值與生態(tài)環(huán)境狀況呈正相關(guān)態(tài)勢，因其抽象性，社會收益只能通過陳述性評估列入比較。具體的數(shù)據(jù)量化換算要依據(jù)評估的目的結(jié)合特定的數(shù)據(jù)模型調(diào)整后進(jìn)行運(yùn)算。

（二） 定性與定量分析方法相結(jié)合

結(jié)合三江口生態(tài)立法評估指標(biāo)，大概可以將評估分析方法分為兩大類。第一類是抽象指標(biāo)，如必要性、協(xié)調(diào)性、主體參與度、技術(shù)規(guī)范性。這些指標(biāo)無法通過可視數(shù)據(jù)進(jìn)行準(zhǔn)確的衡量，體現(xiàn)的更多的是立法在形式上的科學(xué)性與合理性，這些指標(biāo)回答了要不要立法的問題。另一類就是預(yù)期影響性指標(biāo)，包括對社會、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境的影響。這些具體的指標(biāo)可以通過數(shù)值進(jìn)行量化，整體上看環(huán)境的價值難以直接計量，然而對于環(huán)境破壞后的修復(fù)成本則可通過數(shù)據(jù)模型進(jìn)行計量。

縱觀歐美等西方國家，其立法前評估更多是從功利層面來確定是否立法以及如何立法的問題。我國立法時更傾向于通過直接調(diào)查或者研討的方式進(jìn)行評估，這些方式包括專題調(diào)研、問卷調(diào)查、個別訪談。通過這些主觀性的方式將評估的必要性、協(xié)調(diào)性、技術(shù)規(guī)范性等內(nèi)容論證的十分充分。過多的定性分析，解決了立法形式上的缺陷，而對于具體內(nèi)容是否能夠達(dá)成立法所要達(dá)成的目標(biāo)卻毫無幫助。在法律法規(guī)表決之前都應(yīng)屬于立法前階段，不同階段對不同指標(biāo)的關(guān)注度也是不同的，在必要性審查通過的情況下，才會進(jìn)行法律法規(guī)的起草，各方也認(rèn)為有必要進(jìn)行相關(guān)立法;而在表決前的起草階段，其他各項指標(biāo)在意見征求中不斷完善，立法在協(xié)調(diào)中更加的科學(xué)、公正、嚴(yán)謹(jǐn)。對立法的必要性、協(xié)調(diào)性、參與度、規(guī)范性通過傳統(tǒng)的定性方式進(jìn)行評估，也更加符合我國立法宗旨。對比西方國家，完全采用成本收益法體現(xiàn)出其在政治經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域是“功利主義”在支配，即犧牲部分弱勢群體利益，來換取政治經(jīng)濟(jì)的收益。在不同意識形態(tài)下，作為社會主義國家，立法更要體現(xiàn)人民性，將所有指標(biāo)的評估均通過量化衡量既不現(xiàn)實(shí)又缺乏足夠的制度依據(jù)。

結(jié)合我國的現(xiàn)狀，目前更適合通過定性與定量相結(jié)合的方式進(jìn)行三江口生態(tài)環(huán)境立法前評估，定性適應(yīng)于解決抽象的“要不要”立法問題，定量評估解決“如何”立法的問題。具體來看，必要性指標(biāo)是達(dá)到某一標(biāo)準(zhǔn)就可以進(jìn)行定性，這一標(biāo)準(zhǔn)是完全主觀且無法衡量的，需要依靠立法者進(jìn)行獨(dú)立的判斷。協(xié)調(diào)性、參與度與規(guī)范性指標(biāo)是針對法律草案的具體起草過程和內(nèi)容進(jìn)行判斷，法律體系越協(xié)調(diào)，相關(guān)主體參與程度越高;法律條文越規(guī)范，則立法質(zhì)量越高。針對部分指標(biāo)難以量化的問題，可以將成本收益法通過剛性與柔性相結(jié)合的方法進(jìn)行運(yùn)用，能夠直接量化的就采取嚴(yán)格量化的模式，難以量化的或者量化誤差超出可以接受范圍的的立法評估可以采取柔性標(biāo)準(zhǔn)，即僅要求法規(guī)引起的成本相對于得到的收益即可[38]。通過定性與成本收益評估的定量方式真正將法律與現(xiàn)實(shí)聯(lián)系起來，把立法配置資源方式與市場配置資源方式結(jié)合起來[39]，確保在重大制度上達(dá)成一致意見，減少立法的試錯成本。

（三） 據(jù)評估結(jié)果進(jìn)行針對性分流

評估結(jié)論的針對性既指在立法調(diào)整范圍的針對性，又指評估地域范圍的針對性。前者指評估結(jié)論要針對所調(diào)整的領(lǐng)域和范圍，將在其范圍內(nèi)的預(yù)期效果和不足展示出來。后者指評估內(nèi)容根據(jù)各地立法的地方特色反映出其地域性[40]。對于評估的結(jié)果，不能為了評估而評估，評估結(jié)論不能僅僅做出是或者否的回答，更應(yīng)該承擔(dān)起提高立法質(zhì)量的重任。

立法前評估結(jié)論指向的對象為具體的某一領(lǐng)域?qū)⒁贫ǖ姆?，出發(fā)點(diǎn)是確定而具體的。三江口生態(tài)環(huán)境立法前評估報告應(yīng)根據(jù)具體指標(biāo)的量化程度進(jìn)行綜合分析，將定量分析與定性分析相結(jié)合。定量分析可以通過可視化的數(shù)據(jù)反映某一指標(biāo)的情況，同時任何定性分析都應(yīng)根據(jù)定量分析得出具體結(jié)論，即使是主觀性的評估也應(yīng)根據(jù)一定客觀事實(shí)和客觀數(shù)據(jù)作出[41]。具體來看，環(huán)境立法必要性指標(biāo)與各位階法協(xié)調(diào)性指標(biāo)與其他三項指標(biāo)雖然都是一級指標(biāo)，比較適合通過定性分析的形式體現(xiàn)，但這些指標(biāo)才是決定是否可以進(jìn)行立法的關(guān)鍵性指標(biāo)，其中部分二級指標(biāo)例如立法的急迫性、是否違反強(qiáng)制性規(guī)定，如果通過評估認(rèn)為未達(dá)到要求，那么該項法律是無法進(jìn)行立法的。以上指標(biāo)都應(yīng)達(dá)到合理標(biāo)準(zhǔn)方可提交審議，否則因為前期評估不充分將導(dǎo)致立法實(shí)施后對經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境產(chǎn)生不良影響，又將給整個地方的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展造成極大的負(fù)擔(dān)。

此外，立法的地域性是指在立法中能夠體現(xiàn)出在結(jié)合地方實(shí)際對上位法的進(jìn)一步細(xì)化。地方立法所追求的目標(biāo)之一，就是要用地方立法的契機(jī)，將中央立法進(jìn)一步細(xì)化，來回應(yīng)地方現(xiàn)實(shí)問題。地方立法，貴在有地方特色[19]（341）。地方特色在評估結(jié)論中體現(xiàn)為可操作性，在對上位法進(jìn)一步明確的過程中，在不簡單照搬照抄的原則之下，結(jié)合地方實(shí)際情況對可操作性進(jìn)行評估，并著重體現(xiàn)在評估結(jié)論之中。

結(jié)? 語

改革開放以來，我國的法治建設(shè)取得了巨大的進(jìn)步，法治是做好各項工作的基本保障，隨著改革逐漸進(jìn)入深水區(qū)，更要強(qiáng)調(diào)法治的作用。重點(diǎn)要完善法治建設(shè)規(guī)劃，提高立法工作質(zhì)量和效率，保障和服務(wù)改革發(fā)展，營造和諧穩(wěn)定社會環(huán)境[42]。地方立法后評估定位的不明確不僅影響前評估體系作用的發(fā)揮，同時也影響實(shí)際的評估效果。在相關(guān)的理論和實(shí)踐上同時存在著立法前評估與立法后評估，雙方在法律的整個制定運(yùn)行完善過程中是互補(bǔ)的，兩者具有不可替代性。立法前評估解決的是是否立，如何立的問題;立法后評估一方面可以評估法律的制定水平和實(shí)施效果，另一方面也可以對立法前評估指標(biāo)體系進(jìn)行驗證。“實(shí)踐是法律的基礎(chǔ)，法律要隨著實(shí)踐的發(fā)展而發(fā)展?！盵18]（144）在操作層面立法前評估應(yīng)結(jié)合立法后評估，通過立法前評估報告與立法后評估結(jié)論的對比，來不斷完善生態(tài)環(huán)境立法前評估體系。

〔參考文獻(xiàn)〕

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（責(zé)任編輯：夏 雪）

Exploration on the Preevaluation Mechanism of Ecological

Environment Protection — Prelegislation Assessment of

Sanjiangkou Wetland in Fuzhou as a Sample

ZHANG Fu-li， YUAN Zhen

（College of Public Management， Fujian Agriculture and Forestry University，

Fuzhou，F(xiàn)ujian 350002， China）

Abstract： Under the background of the expansion of local legislative power， prelegislative evaluation is an important guarantee for improving the quality of local legislation. At present， the prelegislative assessment of each region is still in the exploratory stage， and there is neither a perfect evaluation method nor a substantial evaluation index. Fuzhou Sanjiangkou wetland prelegislative assessment work has done a lot of useful exploration. Taking the protection and development of Sanjiangkou as an opportunity to explore the target consideration factors of prelegislative assessment， according to the characteristics of the Sanjiangkou ecological environment， it has formed a unique first and second level Indicators， forming an evaluation method that combines qualitative and quantitative evaluation according to the characteristics of the indicators， strives for scientific and accurate evaluation results， demonstrates the importance of Sanjiangkou legislation， formulates the main body， legislative procedures and other important contents， and builds a domestic prelegislative evaluation mechanism It has important reference significance.

Key words： ecological environment legislation; prelegislative assessment; evaluation index; evaluation method