郭貫成，王茜月，唐云鋒

(1.南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇 南京 210000；2.浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院，浙江 杭州 310018)

一、引 言

十八大以來(lái)，中央反復(fù)強(qiáng)調(diào)要控制好金融風(fēng)險(xiǎn)，并采取了一系列有效的措施以穩(wěn)定發(fā)展局勢(shì)。隨著金融改革不斷深化，由于土地作為資產(chǎn)具有較好的保值增值性與易變現(xiàn)性，近年來(lái)地方政府通過(guò)土地使用權(quán)抵押方式進(jìn)行融資的規(guī)模得以增長(zhǎng)迅速。僅2008年至2016年，全國(guó)土地抵押總面積就翻了一番多，達(dá)到49.08萬(wàn)公頃，土地抵押總金額則增長(zhǎng)了524%，高達(dá)11.3萬(wàn)億元。但土地抵押融資又是一項(xiàng)出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)概率極高的復(fù)雜金融活動(dòng)，無(wú)論是資金的運(yùn)作還是相關(guān)的利益者，只要有一個(gè)環(huán)節(jié)的“扣子”松了，就會(huì)產(chǎn)生問(wèn)題，因此土地抵押融資的風(fēng)險(xiǎn)也在加速集聚。土地抵押融資風(fēng)險(xiǎn)并非是單一的，根據(jù)不同的劃分依據(jù)可以歸納出各種類型。用全局思維來(lái)看，土地抵押融資會(huì)使地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率大幅提升，引發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)，造成土地市場(chǎng)動(dòng)蕩；將融資“當(dāng)事人”作為主角來(lái)分析，土地抵押融資風(fēng)險(xiǎn)則大體包含政府部門和機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)(土地儲(chǔ)備中心)、地方融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)、私營(yíng)企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、銀行等金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)。各種類型的風(fēng)險(xiǎn)形成機(jī)理也不盡相同，因而在對(duì)融資主體以及社會(huì)的波及程度上也會(huì)有一定的差異。盡管2016年頒布了一系列法律文件明確規(guī)定土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)不可以再向金融機(jī)構(gòu)抵押融資，但從國(guó)家發(fā)布關(guān)于土地的督察報(bào)告(2018年1～6月)中可以看出，2016年以后違反規(guī)定進(jìn)行儲(chǔ)備土地抵押融資的非法操作仍在“暗度陳倉(cāng)”。綜上，在新一輪如火如荼進(jìn)行的土地管理制度改革中，加大對(duì)土地抵押融資行為的執(zhí)法與監(jiān)管力度，做好土地抵押融資風(fēng)險(xiǎn)的防御工作，對(duì)土地抵押融資過(guò)程進(jìn)行有針對(duì)性的監(jiān)管、加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)的防范與控制，是有效防范土地抵押融資風(fēng)險(xiǎn)必不可少的環(huán)節(jié)。近年來(lái)，位于我國(guó)長(zhǎng)江三角洲核心區(qū)域的S市經(jīng)濟(jì)運(yùn)行總體保持平穩(wěn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展穩(wěn)中向好，其土地抵押融資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的探索實(shí)踐具有典型性與代表性。本文將針對(duì)S市X區(qū)的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地土地抵押融資狀況，主要分析抵押人(土地儲(chǔ)備中心、地方融資平臺(tái)、私營(yíng)企業(yè))的土地抵押融資行為。旨在建立一套風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估模型，劃分出土地抵押融資風(fēng)險(xiǎn)程度以及影響因素的重要程度，以此為社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展提出對(duì)策建議，為防范土地抵押融資風(fēng)險(xiǎn)及其所衍生的一系列問(wèn)題提供決策參考。

二、文獻(xiàn)回顧

當(dāng)前，土地抵押總量呈上升趨勢(shì)，土地抵押增速在波動(dòng)中趨緩，尤其是劃撥土地，不光土地抵押面積較大，而且單位面積的價(jià)值評(píng)估和抵押金額都低于平均水平[1]。與此同時(shí)，在我國(guó)土地市場(chǎng)化配置愈發(fā)完善的大環(huán)境下，土地收入與可支配的財(cái)政收入占比量逐漸升高導(dǎo)致不確定性風(fēng)險(xiǎn)累積，土地抵押融資在運(yùn)營(yíng)這一環(huán)節(jié)的“扣子”隨時(shí)都會(huì)脫落[2]。因此，如果土地抵押融資規(guī)模難以有效控制，將會(huì)放大潛在的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)[3]。同時(shí)，我國(guó)地方政府土地抵押融資平臺(tái)債務(wù)的透明度呈現(xiàn)出負(fù)面走勢(shì)，對(duì)于地方政府有效管理債務(wù)和引導(dǎo)債權(quán)人(或投資人)及地方群眾預(yù)期也會(huì)產(chǎn)生不利影響[4]。根據(jù)土地抵押融資風(fēng)險(xiǎn)造成原因的不同，可以將其分為內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)與外部風(fēng)險(xiǎn)。內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)是指諸如評(píng)估、抵押、貸款和登記等業(yè)務(wù)違規(guī)操作造成的風(fēng)險(xiǎn)；外部風(fēng)險(xiǎn)是指由于動(dòng)蕩的宏觀經(jīng)濟(jì)所引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)[5]。而根據(jù)土地抵押融資風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源的不同，又可劃分為法律風(fēng)險(xiǎn)、融資渠道風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)三種類型。現(xiàn)有土地法相關(guān)細(xì)則的不明確容易使土地抵押融資陷入糾紛遇到無(wú)法可依的窘境，埋下法律風(fēng)險(xiǎn)的隱患；土地融資渠道的非多元化容易催生融資渠道風(fēng)險(xiǎn)；受制于市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)與法律認(rèn)證的缺位，則造成市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)[6]。此外，如果從土地抵押融資發(fā)生的行為主體分析其風(fēng)險(xiǎn)(地方政府、融資平臺(tái)、金融機(jī)構(gòu))，還可以將土地抵押融資風(fēng)險(xiǎn)分為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、信用風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)及市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)[2]。土地的價(jià)格波動(dòng)與政策制定對(duì)地方政府的土地抵押融資和償債有直接影響，融資平臺(tái)和金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)也與土地市場(chǎng)和土地價(jià)格息息相關(guān)、相互傳導(dǎo)[7]。簡(jiǎn)而言之，土地抵押融資風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源可以從宏觀與微觀視角分別看待[8]，即微觀中，土地抵押融資風(fēng)險(xiǎn)的強(qiáng)弱與抵押利率、價(jià)格預(yù)期密不可分，因?yàn)槭袌?chǎng)價(jià)格起伏不定，抵押價(jià)值卻是相對(duì)平穩(wěn)[9]。為了有效對(duì)城市土地抵押融資風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，可以采用多層次模糊綜合評(píng)價(jià)[10]、格蘭杰因果檢驗(yàn)方法和計(jì)量經(jīng)濟(jì)分析方法以及AHP法[11]等進(jìn)行測(cè)度。根據(jù)結(jié)果不難發(fā)現(xiàn)，地方政府之所以進(jìn)行土地抵押融資不單單是為了管理其負(fù)債，更是為了管理其資產(chǎn)[12]。因而，想要讓土地抵押融資的風(fēng)險(xiǎn)降低，其本質(zhì)做法就是將土地資產(chǎn)的管理效率和抵押資金的投資回報(bào)率提升[13]。另外，完善土地抵押融資相關(guān)法律、完善土地抵押價(jià)值評(píng)估體系、創(chuàng)新土地抵押貸款模式、建立健全多主體、多層次的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制[14]、建立嚴(yán)格的抵押審批、有效的監(jiān)督約束機(jī)制，將抵押土地及其使用情況，按照統(tǒng)一框架要求，嚴(yán)格進(jìn)行季度報(bào)告和年度報(bào)告[15]也是必不可少的環(huán)節(jié)。此外，銀行要及時(shí)掌握政策[16]，由于土地抵押融資在直接或間接上都與財(cái)政預(yù)算有關(guān)，因此，做好經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的預(yù)測(cè)和分析，并對(duì)抵押地塊搞好調(diào)查研究，合理確定抵押融資類型和期限，建立土地相關(guān)稅收與財(cái)政預(yù)算的合理框架尤為重要[17]，同時(shí)國(guó)土資源管理部門要提供擬抵押融資宗地相關(guān)信息，規(guī)范土地抵押融資登記行為。

通過(guò)以上文獻(xiàn)回顧我們可以看到，國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)土地抵押融資開展了較系統(tǒng)的研究，主要認(rèn)為全國(guó)范圍內(nèi)土地抵押融資市場(chǎng)總量在大幅增加，雖然總體趨勢(shì)有所放緩，但仍存在著金融和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，并提出了相關(guān)對(duì)策建議，對(duì)本領(lǐng)域的研究起到了推動(dòng)作用。但是，已有研究主要分析目前土地抵押融資的現(xiàn)狀、風(fēng)險(xiǎn)以及防范機(jī)制，但對(duì)土地抵押融資風(fēng)險(xiǎn)程度劃分以及具體的影響因素研究還較為缺乏，本文試圖從微觀視角對(duì)這些問(wèn)題開展研究，擬建立土地抵押融資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并運(yùn)用AHP法確定各影響因素的重要程度，運(yùn)用高斯混合模型(GMM)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)程度進(jìn)行分等定級(jí)，并提出風(fēng)險(xiǎn)防范的對(duì)策建議。

三、區(qū)域概況與數(shù)據(jù)來(lái)源

(一)區(qū)域概況

S市位于長(zhǎng)江下游地區(qū)，長(zhǎng)江三角洲重要的中心城市，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，2017年地區(qū)生產(chǎn)總值約為1.73萬(wàn)億元，人均GDP超過(guò)16萬(wàn)元。X區(qū)位于長(zhǎng)江三角洲中部、S市中心,為S市下轄區(qū)，是S市乃至長(zhǎng)三角地區(qū)交通最發(fā)達(dá)的區(qū)域之一。2017年，S市X區(qū)全年共實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值超過(guò)700億元。2008～2018年間，S市X區(qū)累計(jì)土地出讓面積2252.47公頃，土地出讓綜合價(jià)款132.69億元，各年的土地出讓總金額總體呈上升趨勢(shì)，于2016年起略微下降，總面積呈現(xiàn)出先升后降再升的波動(dòng)走勢(shì)。2008～2018年間X區(qū)累計(jì)土地抵押面積1601.44公頃，土地抵押綜合價(jià)款16.01億元。從2015年起，土地抵押總金額呈爆發(fā)性增長(zhǎng)，于2017年達(dá)到峰值。

(二)數(shù)據(jù)來(lái)源

本文采用熵值法(AHP)圍繞抵押人(土地儲(chǔ)備中心、地方融資平臺(tái)、私營(yíng)企業(yè))的土地抵押融資行為，研究S市X區(qū)的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地土地抵押融資風(fēng)險(xiǎn)。本文研究選取了S市X區(qū)2008～2018年約2萬(wàn)條土地抵押數(shù)據(jù)；2008～2018年S市相關(guān)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)源于該市統(tǒng)計(jì)年鑒；2008～2018年房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格、銷售面積等數(shù)據(jù)來(lái)自前瞻數(shù)據(jù)庫(kù)(1)前瞻數(shù)據(jù)庫(kù)是國(guó)內(nèi)最具影響力的產(chǎn)業(yè)數(shù)據(jù)提供商，致力于打造世界最具權(quán)威性的產(chǎn)業(yè)數(shù)據(jù)平臺(tái)。。

四、研究方法

(一)熵值法與高斯混合模型

熵值法是一種客觀賦權(quán)法，是指根據(jù)各項(xiàng)指標(biāo)觀測(cè)值所提供信息的大小來(lái)確定指標(biāo)權(quán)重。在信息論中，熵是對(duì)不確定性信息的一種度量。信息量越大，不確定性就越小，熵也就越?。恍畔⒘吭叫?，不確定性就越大，熵也越大。

高斯混合模型(Gaussian Mixture Model，GMM)是單一高斯概率密度函數(shù)的延伸，就是用多個(gè)高斯概率密度函數(shù)(正態(tài)分布曲線)精確地量化變量分布，是將變量分布分解為若干基于高斯概率密度函數(shù)(正態(tài)分布曲線)分布的統(tǒng)計(jì)模型，常用與數(shù)據(jù)的分類任務(wù)中。

(二)選取評(píng)價(jià)指標(biāo)

本文從微觀的視角，構(gòu)建了一個(gè)土地抵押融資風(fēng)險(xiǎn)的影響因素指標(biāo)體系，其中選取的四個(gè)指標(biāo)分別是市場(chǎng)特征因素、抵押狀況因素、信用因素、政策法律因素。市場(chǎng)特征因素直接影響了抵押物的市場(chǎng)價(jià)值，抵押狀況因素與抵押風(fēng)險(xiǎn)直接相關(guān)，信用因素反映了抵押人的還款能力，政策法律因素反映政府監(jiān)管的程度和抵押市場(chǎng)規(guī)范程度。

1.市場(chǎng)特征

這里的市場(chǎng)指的是房地產(chǎn)市場(chǎng)和土地市場(chǎng)，因此其包含了兩個(gè)方面的指標(biāo)：第一，商品房平均價(jià)格增長(zhǎng)率與銷售面積增長(zhǎng)率可以映射出房地產(chǎn)的供求關(guān)系，同時(shí)也反映了房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展健康與否。第二，土地出讓均價(jià)則是從土地的角度反映其供求關(guān)系；地價(jià)環(huán)比變化率則反映了地價(jià)穩(wěn)定性和變化趨勢(shì)；城市用地彈性系數(shù)可以檢驗(yàn)出城市用地規(guī)模在快速城市化階段中是否保持在可控范圍，呈現(xiàn)出可持續(xù)的良性發(fā)展?fàn)顟B(tài)；土地市場(chǎng)發(fā)育程度是土地市場(chǎng)綜合素質(zhì)的體現(xiàn)，主要包括土地市場(chǎng)公平合理的程度和城市土地經(jīng)營(yíng)水平，兩者成正向關(guān)系。

2.抵押狀況

主要包含表示負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)的指標(biāo)：土地抵押融資總額與土地實(shí)際價(jià)值比值越大表明資不抵債的情況越嚴(yán)重，該比值與抵押融資風(fēng)險(xiǎn)成正向變化，確定一個(gè)合理的抵押價(jià)值比，可以將土地抵押風(fēng)險(xiǎn)控制在合理范圍內(nèi)；選擇銀行貸款利率是因?yàn)樵谌谫Y本金數(shù)量多的情況下，其變動(dòng)會(huì)造成融資利息支出的浮動(dòng)，進(jìn)而波及土地抵押融資的成本和收益。

3.信用因素

該指標(biāo)考慮的主要是還款能力：因?yàn)橥恋氐盅喝谫Y的還款主要來(lái)源是地方財(cái)政，土地出讓收入這個(gè)指標(biāo)必然首先考慮；房地產(chǎn)行業(yè)是土地抵押市場(chǎng)中主要抵押角色之一，該行業(yè)的負(fù)債與資產(chǎn)比可以一定程度上反映該行業(yè)的還款能力。

4.政策法律因素

通過(guò)采用政策量化與打分賦值的方法(2)本文收集了土地抵押領(lǐng)域國(guó)家和地方政府頒布的相關(guān)政策，采取政策量化方法進(jìn)行評(píng)估，限于篇幅，具體評(píng)估過(guò)程從略。將對(duì)土地抵押融資影響較大的政策性、社會(huì)性的客觀因素?cái)?shù)據(jù)化，以此衡量政策法律的健全程度，從而讓選取的指標(biāo)更全面科學(xué)。

其中，除地價(jià)環(huán)比變化率、城市用地彈性系數(shù)、抵押貸款與土地實(shí)際價(jià)值比、抵押貸款利率、房地產(chǎn)行業(yè)負(fù)債率為正向指標(biāo)以外，其他指標(biāo)均為負(fù)向指標(biāo)。

(三)建立評(píng)價(jià)模型

1.數(shù)據(jù)處理

因?yàn)橹笜?biāo)體系中存在負(fù)向指標(biāo)，因此第一步要進(jìn)行正向化處理，即值與風(fēng)險(xiǎn)成正比。另外，量綱的差異也會(huì)干擾結(jié)果，為了排除影響，需要對(duì)原始數(shù)據(jù)進(jìn)行同度化處理。

(1)

公式中，yij表示第i年的第j項(xiàng)指標(biāo)的實(shí)際值；Cij則表示同度化后的指標(biāo)值。

2.計(jì)算相關(guān)數(shù)值

(2)

gi=1-ei

(3)

(4)

其中，ej表示熵值；gj表示信息效用值；wj表示熵權(quán)；m為樣本數(shù)。

3.計(jì)算出評(píng)價(jià)結(jié)果F(F與風(fēng)險(xiǎn)成正比)

(5)

五、評(píng)價(jià)過(guò)程與結(jié)果

(一)評(píng)價(jià)體系分層權(quán)重確定

依據(jù)X區(qū)土地抵押融資風(fēng)險(xiǎn)各項(xiàng)指標(biāo)得到的原始數(shù)據(jù)，運(yùn)用熵值法(AHP)，得出了土地抵押融資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)體系各個(gè)分層的權(quán)重(表1)。

表1 土地抵押融資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)權(quán)重

(二)評(píng)價(jià)結(jié)果

土地抵押融資環(huán)境是否健康的評(píng)判依據(jù)有很多，其中最重要的一個(gè)便是土地抵押融資風(fēng)險(xiǎn)程度，當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)升高時(shí)也就意味著此種融資方式應(yīng)當(dāng)尋求轉(zhuǎn)變。在借助熵值法運(yùn)算出2008～2018年土地抵押融資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)指數(shù)的基礎(chǔ)上，通過(guò)高斯混合聚類模型(GMM)將得到的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)結(jié)果劃分為五個(gè)等級(jí)(詳見表2、表3)。此時(shí)的指標(biāo)都經(jīng)過(guò)了正向化處理，因此風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)的綜合得分越大代表其風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)越高，土地抵押融資的環(huán)境也越不健康有序。

表3 土地抵押融資風(fēng)險(xiǎn)劃分標(biāo)準(zhǔn)

由綜合評(píng)價(jià)值可以看出，X區(qū)土地抵押融資風(fēng)險(xiǎn)波動(dòng)較大，2008～2014年間整體平穩(wěn)，但從2015年開始上升，2017年陡然增長(zhǎng)至最大值，2018年又突然降低。2008～2018年X區(qū)土地抵押融資風(fēng)險(xiǎn)由高到低排列分別是：2017年>2016年>2018年>2011年>2015年>2013年>2009年>2012年>2014年>2010年>2008年。其中，2008～2015年X區(qū)土地抵押融資的風(fēng)險(xiǎn)為低等級(jí)，2016年處于較低風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)，說(shuō)明X區(qū)在2017年前土地抵押融資發(fā)展較為有序，風(fēng)險(xiǎn)較低；2017年處于高風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)，2018年風(fēng)險(xiǎn)值有所回落，表明近幾年土地抵押融資市場(chǎng)不太平靜，風(fēng)險(xiǎn)有加大趨勢(shì)。

(三)結(jié)果分析

1.市場(chǎng)特征風(fēng)險(xiǎn)有所起伏

2008～2016年間，X區(qū)的市場(chǎng)特征風(fēng)險(xiǎn)略有起伏、總體穩(wěn)定，但在2017年陡然升高，又于2018年下降至平穩(wěn)狀態(tài)。究其原因，2008～2016年X區(qū)的土地出讓均價(jià)總體呈上升趨勢(shì)，2016年商品房平均價(jià)格增長(zhǎng)率為36.43%，金融機(jī)構(gòu)看中發(fā)展逐漸升溫的房地產(chǎn)市場(chǎng)，所以也對(duì)土地抵押融資更有信心與積極性，土地融資形勢(shì)大好，再加之招、拍、掛出讓土地比重由2008年的73.68%上升到2011的80.22%，說(shuō)明這期間城市土地經(jīng)營(yíng)水平較高，土地市場(chǎng)的公開也減少了不規(guī)范操作，土地出讓收入穩(wěn)定，使融資的還款確定性提升，土地抵押融資風(fēng)險(xiǎn)降低。但自2012年以后X區(qū)的招、拍、掛出讓土地比重開始逐年下降，2017年只有42.72%，2017年商品房平均價(jià)格增長(zhǎng)率跌至-1.21%，土地出讓均價(jià)也在2016年后開始下降，表明土地市場(chǎng)熱度降低，企業(yè)對(duì)未來(lái)土地價(jià)值升值的預(yù)期較低，土地需求降低。經(jīng)濟(jì)學(xué)中的一般均衡理論在其中體現(xiàn)得淋漓盡致，土地價(jià)格不僅僅受到供求雙方需求的影響，還受到政府的監(jiān)管、宏觀經(jīng)濟(jì)狀況等影響，最終土地價(jià)格會(huì)趨于一個(gè)均衡值。

2.抵押狀況風(fēng)險(xiǎn)波動(dòng)較大

2008～2015年間，X區(qū)的抵押狀況風(fēng)險(xiǎn)呈緩慢增長(zhǎng)趨勢(shì)，在2016年陡然劇增，2017～2018年有所降低。通過(guò)分析原始數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，X區(qū)的抵押貸款與土地實(shí)際價(jià)值比由2008年的0.23上升到2016年的1.23，2017～2018年則下降至0.83。反映出2008～2016年間人們對(duì)該區(qū)土地價(jià)值升值空間的預(yù)期大，金融機(jī)構(gòu)對(duì)該地區(qū)土地價(jià)值評(píng)估偏高，造成土地抵押率偏高，加劇了抵押風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)金融周期理論可知，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是存在一定周期性的，過(guò)熱的土地市場(chǎng)一旦遇到經(jīng)濟(jì)下行期，土地價(jià)值會(huì)下降，這時(shí)過(guò)高的土地抵押率可能會(huì)推動(dòng)抵押風(fēng)險(xiǎn)急劇上升。

3.信用因素風(fēng)險(xiǎn)整體平穩(wěn)

2008～2018年，X區(qū)的信用因素風(fēng)險(xiǎn)雖略有波動(dòng)，但整體趨勢(shì)平穩(wěn)。分析選取的因素可以發(fā)現(xiàn)，2008～2018年房地產(chǎn)企業(yè)的平均負(fù)債率在65～80%之間，總體保持在合理水平，企業(yè)可以承擔(dān)正常的還款需求。2008～2018年土地出讓收入總體呈上升趨勢(shì)，保證了政府對(duì)土地抵押貸款的還款能力。該現(xiàn)象表明了房地產(chǎn)企業(yè)對(duì)于負(fù)債比率的控制以及對(duì)企業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重視，正如可持續(xù)發(fā)展理論所闡述的目標(biāo)主體可持續(xù)思想，房地產(chǎn)企業(yè)不能盲目追求擴(kuò)大業(yè)務(wù)，更應(yīng)重視自身現(xiàn)有業(yè)務(wù)的質(zhì)量。

4.政策法律風(fēng)險(xiǎn)顯著下降

2008～2018年，X區(qū)的政策法律愈發(fā)完善，風(fēng)險(xiǎn)程度顯著減少。隨著S市社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，更加注重了對(duì)政策法律法規(guī)的打磨、對(duì)監(jiān)管力度的重視。在未來(lái)的土地制度管理改革中，房地產(chǎn)和土地市場(chǎng)有望被越來(lái)越精準(zhǔn)的調(diào)控手段規(guī)范整治，土地抵押融資中的政策法律風(fēng)險(xiǎn)漸漸下降。政府、金融機(jī)構(gòu)、相關(guān)抵押企業(yè)三方構(gòu)成一個(gè)三方博弈關(guān)系，在此三方博弈關(guān)系中，政府占主導(dǎo)作用，為了土地抵押市場(chǎng)平穩(wěn)發(fā)展，政府必須對(duì)土地市場(chǎng)進(jìn)行合理引導(dǎo)和規(guī)范，保證土地市場(chǎng)合理健康地運(yùn)行，助力抵押人適度貸款、金融機(jī)構(gòu)合理放貸。

六、結(jié)論與建議

本文選取S市X區(qū)作為研究區(qū)域，對(duì)其2008～2018年十年間的土地抵押融資風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行實(shí)證分析。筆者對(duì)土地抵押融資風(fēng)險(xiǎn)主體做了如下分類：政府、抵押人(土地儲(chǔ)備中心；地方融資平臺(tái)；私營(yíng)企業(yè))、金融機(jī)構(gòu)，運(yùn)用客觀賦權(quán)法從微觀角度對(duì)研究區(qū)進(jìn)行土地抵押融資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。研究認(rèn)為，S市X區(qū)土地抵押融資風(fēng)險(xiǎn)程度前期比較平穩(wěn)，近幾年有較大起伏，總體上有上升趨勢(shì)。其中，土地抵押融資中的政策法律風(fēng)險(xiǎn)顯著降低，信用因素風(fēng)險(xiǎn)漸漸平穩(wěn)，市場(chǎng)特征風(fēng)險(xiǎn)近期有所起伏，抵押狀況風(fēng)險(xiǎn)起伏較大。研究還表明，土地市場(chǎng)發(fā)育程度、地價(jià)環(huán)比變化率、抵押貸款與土地實(shí)際價(jià)值比、政策法律健全度是影響土地抵押融資風(fēng)險(xiǎn)的主要因素。針對(duì)S市X區(qū)土地抵押融資風(fēng)險(xiǎn)的防范，提出以下對(duì)策建議：

(1)完善政府管理機(jī)制。2016年中央及相關(guān)部門發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理等相關(guān)問(wèn)題的通知》等一系列政策性文件，表明隨著改革與發(fā)展的深入，政府也越來(lái)越重視土地抵押融資帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。即使如此，一些地方仍存在土地抵押融資的不規(guī)范操作(見《關(guān)于2018年上半年國(guó)家土地督察工作情況的報(bào)告》)。因此，想要消除土地抵押融資的違規(guī)行為，控制其發(fā)展規(guī)模就必須要從源頭治理，創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)管理，行政手段與經(jīng)濟(jì)手段并行。具體來(lái)說(shuō)，在行政手段方面，可以建立一套有效的市場(chǎng)監(jiān)督機(jī)制和法律法規(guī)自查制度，及時(shí)杜絕抵押人和金融機(jī)構(gòu)找漏洞、鉆空子的行為，對(duì)土地抵押市場(chǎng)中存在的漏洞進(jìn)行封堵，防止政府性債務(wù)無(wú)序擴(kuò)大；同時(shí)定期組織土地市場(chǎng)監(jiān)管人員學(xué)習(xí)，提高對(duì)土地抵押市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)重性的認(rèn)識(shí)，及時(shí)更新土地抵押監(jiān)管知識(shí)；另外，對(duì)土地市場(chǎng)進(jìn)行合理調(diào)控，保證市場(chǎng)健康穩(wěn)定發(fā)展，嚴(yán)防土地市場(chǎng)中投機(jī)行為的出現(xiàn)，根據(jù)市場(chǎng)需求合理確定土地出讓的數(shù)量，防止土地出讓價(jià)格突然上漲和下跌，穩(wěn)定土地出讓價(jià)格，價(jià)格漲跌幅度保持在合理區(qū)間。在經(jīng)濟(jì)手段方面，可以適當(dāng)將銀行土地抵押貸款利率小幅度提升，讓土地抵押融資的需求因成本的增加而降低；也可以從土地抵押融資供給的角度切入，通過(guò)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金的調(diào)控進(jìn)行干預(yù)。

過(guò)去幾年，對(duì)于政府領(lǐng)導(dǎo)的考核標(biāo)準(zhǔn)過(guò)多集中在城市建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等“政績(jī)”，而非引入可持續(xù)發(fā)展的概念。因此造成盲目建設(shè)、投資的行為，間接引發(fā)土地抵押融資的“猖獗”。如今追求高質(zhì)量的可持續(xù)發(fā)展理念已經(jīng)越來(lái)越深入到工作與生活中，其實(shí)不論是可持續(xù)發(fā)展也好，綠水青山的生態(tài)觀也罷，從來(lái)都不僅僅指生態(tài)保護(hù)，而是隱含了所有的發(fā)展理念。因此，在實(shí)際工作中，應(yīng)更多地將債務(wù)情況等體現(xiàn)平穩(wěn)、持續(xù)發(fā)展的指標(biāo)納入考核標(biāo)準(zhǔn)中，推動(dòng)政府防范土地抵押融資風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)土地市場(chǎng)可持續(xù)發(fā)展。

(2)規(guī)范融資平臺(tái)行為。首先，要在其運(yùn)行和管理之間建立一個(gè)統(tǒng)一的規(guī)劃橋梁和長(zhǎng)遠(yuǎn)的戰(zhàn)略方針，以此從源頭上杜絕融資平臺(tái)出現(xiàn)會(huì)帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)的行為。其次，完善土地抵押融資的申報(bào)制度，使抵押融資所涉及的主體及管理單位能對(duì)其目前的發(fā)展情況了然于心，從而未雨綢繆降低風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率。最后，對(duì)于抵押融資的口徑，應(yīng)避免存在多個(gè)方向的狀態(tài)，盡可能縮減為統(tǒng)一的融資口徑，以保證資金的供給方能即時(shí)掌握所需信息，避免重復(fù)或者過(guò)度融資的發(fā)生，使土地抵押融資控制在合理的范圍。

對(duì)于地方融資平臺(tái)與土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)自身來(lái)說(shuō)，所有對(duì)策建議的有效執(zhí)行都依賴于精細(xì)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)與嚴(yán)肅的政策保障，因此，針對(duì)土地抵押融資額度龐大、環(huán)節(jié)復(fù)雜、周期冗長(zhǎng)與相關(guān)主體繁多的問(wèn)題要堅(jiān)持制度導(dǎo)向，完善并出臺(tái)操作規(guī)定與細(xì)則，實(shí)現(xiàn)“有理有據(jù)”。首先，在各個(gè)環(huán)節(jié)制定具有約束性的細(xì)則。其次，責(zé)任到人、懲罰機(jī)制嚴(yán)格化，對(duì)于發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題抽絲剝繭，找出關(guān)鍵環(huán)節(jié)，確保監(jiān)管的高效與權(quán)威。

(3)加強(qiáng)銀行風(fēng)險(xiǎn)控制。對(duì)銀行內(nèi)部來(lái)說(shuō)，第一，應(yīng)該加強(qiáng)工作人員的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，建立一套自查機(jī)制；第二，應(yīng)該提升工作人員的專業(yè)技能，完善抵押土地價(jià)值評(píng)估機(jī)制，以避免錯(cuò)誤評(píng)估土地價(jià)值等情況的發(fā)生，從內(nèi)部減少風(fēng)險(xiǎn)的滋生。對(duì)銀行外部來(lái)說(shuō)，第一，要加強(qiáng)監(jiān)管力度；第二，要充分應(yīng)用“互聯(lián)網(wǎng)+”，保證信息的互聯(lián)互通，并且定期將相關(guān)情況上報(bào)存檔。

在土地市場(chǎng)的浪潮中，要駕駛好土地抵押融資這艘小船，最重要的“保險(xiǎn)閥”就是信用，需要將信用評(píng)價(jià)評(píng)級(jí)體系進(jìn)一步優(yōu)化完善。首先，應(yīng)該強(qiáng)化監(jiān)督管理能力。組建一支高素質(zhì)的評(píng)價(jià)人才隊(duì)伍，定期培訓(xùn)人員，熟悉政策與信用評(píng)級(jí)、監(jiān)管制度。其次，政府部門應(yīng)該建立公開透明的政務(wù)信息發(fā)布平臺(tái)。在允許的范圍內(nèi)為金融機(jī)構(gòu)提供土地市場(chǎng)的準(zhǔn)確信號(hào)，使機(jī)構(gòu)對(duì)土地抵押融資過(guò)程中的評(píng)級(jí)有信息參照物，能及時(shí)有效的做出科學(xué)決策。