李紅丹 崔國良

摘 要 開展設(shè)施農(nóng)用地建設(shè)是提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力、提高農(nóng)民收入、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的客觀需求?？茖W(xué)管理設(shè)施農(nóng)用地對保護(hù)耕地、規(guī)范設(shè)施農(nóng)用地產(chǎn)業(yè)、提高農(nóng)用地產(chǎn)出效益具有積極的指導(dǎo)意義。基于此，歸納整理設(shè)施農(nóng)用地使用現(xiàn)狀，分析存在問題的原因，進(jìn)而從規(guī)劃引導(dǎo)、分類管理、科學(xué)合理布局、規(guī)范設(shè)施農(nóng)用地用地標(biāo)準(zhǔn)、聯(lián)動(dòng)協(xié)同和合理跟蹤等方面對完善設(shè)施農(nóng)用地管理提出建議。

關(guān)鍵詞 設(shè)施農(nóng)用地;現(xiàn)狀;用地管理;建議

中圖分類號：F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2020.02.083

隨著全國脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略的不斷深入，各個(gè)地區(qū)設(shè)施農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模都在不斷擴(kuò)大。研究顯示，2010—2015年，我國設(shè)施農(nóng)用地總面積持續(xù)增加，其中耕地轉(zhuǎn)化為設(shè)施農(nóng)用地面積最大，占全部新增設(shè)施農(nóng)用地的52.04%，遠(yuǎn)高于其他土地利用類型。建設(shè)用地占用是設(shè)施農(nóng)用地減少的主要原因，占全國減少總面積的70%以上[1]。

為改進(jìn)用地管理方式，完善管理機(jī)制，促進(jìn)設(shè)施農(nóng)業(yè)有序發(fā)展，自然資源部及農(nóng)業(yè)農(nóng)村部于2019年12月17日發(fā)布了《關(guān)于設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理有關(guān)問題的通知》，再次明確了設(shè)施農(nóng)用地的概念和范圍，劃定了設(shè)施農(nóng)用地管理的主體，適度放寬了設(shè)施農(nóng)用地占用耕地和永久基本農(nóng)田的要求，針對設(shè)施農(nóng)用地的管理給出了指導(dǎo)意見，一定程度上完善了設(shè)施農(nóng)用地管理體系。但目前的用地政策和管理機(jī)制還需要進(jìn)一步細(xì)化?；诖?，對設(shè)施農(nóng)用地的現(xiàn)狀進(jìn)行分析研究，總結(jié)歸納存在的相關(guān)問題并提出對策建議。

1 設(shè)施農(nóng)用地利用現(xiàn)狀以及存在的問題

1.1 缺乏規(guī)劃引導(dǎo)，選址具有隨意性

目前我國設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展形式大致可以分為3類：1）政府帶頭組建，統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)、管理，實(shí)施優(yōu)惠政策來吸引企業(yè)入駐的設(shè)施農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園;2）大型企業(yè)建立配套設(shè)施，吸引中小企業(yè)和農(nóng)戶入駐的農(nóng)業(yè)聚集園區(qū);3）農(nóng)戶自主開展的布局零散、配套簡易的設(shè)施農(nóng)業(yè)[2]。前2種的優(yōu)勢在于配套設(shè)施齊全，第3種則以個(gè)人主觀意愿為主要因素，存在較大的盲目性，布局零散，土地利用效率低，經(jīng)濟(jì)效益不高。當(dāng)前設(shè)施農(nóng)業(yè)用地仍然以第3種利用方式為主，缺乏土地規(guī)劃和城市規(guī)劃的引導(dǎo)，選址方面隨意性較大。

1.2 設(shè)施農(nóng)業(yè)違法用地現(xiàn)象突出

雖然設(shè)施農(nóng)用地屬于農(nóng)用地內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整，但違法用地行為仍是設(shè)施農(nóng)用地的普遍問題，也是設(shè)施農(nóng)用地后期管理的重點(diǎn)和難點(diǎn)。在實(shí)際工作中，由于利益的驅(qū)使，部分設(shè)施農(nóng)用地使用者私自改變了土地用途，開展民宿、農(nóng)家樂等非農(nóng)生產(chǎn)活動(dòng)，且存在超面積建設(shè)情況;部分經(jīng)營者利用自己承包的土地從事設(shè)施農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，由于法律意識淡薄，未依照規(guī)定到農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源等部門進(jìn)行備案即開展生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng);部分占用耕地的使用者，未進(jìn)行耕地耕作層土壤剝離利用工作;設(shè)施農(nóng)用地使用期滿后，由于土地復(fù)墾需要資金的投入，部分生產(chǎn)經(jīng)營者不履行土地復(fù)墾義務(wù)，這樣既破壞了耕地，又損害了農(nóng)民的利益。一些養(yǎng)殖戶在養(yǎng)殖設(shè)施用地周圍隨意排放廢水和堆放養(yǎng)殖畜禽的排泄物，嚴(yán)重破壞了生態(tài)環(huán)境，導(dǎo)致養(yǎng)殖地周邊惡臭彌漫，衛(wèi)生環(huán)境極差。

1.3 部門管理缺乏配合，后續(xù)監(jiān)管困難

現(xiàn)階段，各管理部門的切入角度不一致，職責(zé)分工不明確、管理制度不完善，導(dǎo)致職責(zé)履行缺位，部門之間無法形成聯(lián)動(dòng)機(jī)制。同時(shí)存在設(shè)施農(nóng)用地管理資料不全、不規(guī)范的現(xiàn)象，為以后的設(shè)施農(nóng)用地管理工作埋下了隱患。由于設(shè)施農(nóng)用地違法行為具有易發(fā)性、隨機(jī)性等特點(diǎn)，且基層事務(wù)存在多、亂、雜等情況，無法保證基層執(zhí)法隊(duì)伍的穩(wěn)定性和專注性，造成執(zhí)法監(jiān)管困難。因此在出現(xiàn)問題的時(shí)候，不能有效地予以制止和糾正，導(dǎo)致土地資源的破壞和浪費(fèi)[3]。

2 設(shè)施農(nóng)用地利用對策和建議

2.1 開展分類管理

依據(jù)設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展的不同階段，制定設(shè)施農(nóng)用地分類管理的政策。例如，以農(nóng)民個(gè)體開展的設(shè)施農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，在其合法合規(guī)的基礎(chǔ)上，管理應(yīng)以寬松為主，為其致富奔小康提供支持;對于設(shè)施農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園及聚集園項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)作為重點(diǎn)監(jiān)管對象，嚴(yán)格按照相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行管理，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)。特別是養(yǎng)殖類型的設(shè)施用地，要不斷跟進(jìn)資源利用和環(huán)境保護(hù)的新要求，在附屬設(shè)施中增加資源再利用和環(huán)境保護(hù)設(shè)施，并對應(yīng)提高附屬設(shè)施用地的面積比例和規(guī)模上限[3]。

2.2 加強(qiáng)規(guī)劃引導(dǎo)，科學(xué)合理布局

在國土空間規(guī)劃的大形勢之下，充分調(diào)查設(shè)施農(nóng)業(yè)的發(fā)展需求和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，加強(qiáng)規(guī)劃引導(dǎo)，科學(xué)選址，在設(shè)施用地符合土地利用總體規(guī)劃、農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃等有關(guān)要求下，不與整體區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展發(fā)生沖突[3-4]。合理布局，提高土地利用效率，促進(jìn)設(shè)施農(nóng)用地生產(chǎn)規(guī)?；?、集聚化。在滿足設(shè)施農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需求的同時(shí)，優(yōu)先使用不適宜用于農(nóng)業(yè)耕作的鹽堿地、河灘地、荒山荒坡等未利用地，盡量不占用耕地和永久基本農(nóng)田。

2.3 規(guī)范設(shè)施農(nóng)用地用地標(biāo)準(zhǔn)

各地自然資源主管部門和農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門可按照不同設(shè)施農(nóng)業(yè)的用地類型差異，編制設(shè)施農(nóng)業(yè)相關(guān)規(guī)程，明確每個(gè)地區(qū)的設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展方向，制定不同地域、不同類型設(shè)施農(nóng)用地的用途、生產(chǎn)規(guī)模和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)[1]，倡導(dǎo)集約節(jié)約使用土地，提高農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益。同時(shí)制定嚴(yán)格的設(shè)施農(nóng)用地環(huán)境質(zhì)量管理對策。

2.4 落實(shí)措施，對土地予以有效保護(hù)

1）在用地規(guī)模審查過程中，要重點(diǎn)審查項(xiàng)目的建設(shè)方案及平面布置圖，明確建設(shè)方案是否符合節(jié)約集約用地要求。2）為確保恢復(fù)原有土地用途，在設(shè)施農(nóng)用地備案前需編制土地復(fù)墾方案[5]，按照復(fù)墾方案做好不再繼續(xù)生產(chǎn)設(shè)施農(nóng)用地的復(fù)墾工作。3）對需要占用耕地的項(xiàng)目，要根據(jù)不同的設(shè)施類型采用不同的保護(hù)措施。4）對于設(shè)施農(nóng)用地被建設(shè)征收和占用的，應(yīng)加強(qiáng)審查建設(shè)用地審批的相關(guān)手續(xù)。

2.5 聯(lián)動(dòng)協(xié)同，合理跟蹤，對設(shè)施農(nóng)用地做好管理工作

自然資源主管部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要建立聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制，協(xié)同監(jiān)管，分工合作，主動(dòng)引導(dǎo)，共同承擔(dān)設(shè)施用地的管理責(zé)任，確保設(shè)施農(nóng)業(yè)健康有序發(fā)展。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是管理的第一線，應(yīng)主動(dòng)公開設(shè)施農(nóng)用地備案與管理的有關(guān)規(guī)定和要求，便于設(shè)施農(nóng)用地的經(jīng)營者辦理相關(guān)手續(xù)。經(jīng)營者應(yīng)首先擬定用地項(xiàng)目的建設(shè)方案，明確項(xiàng)目名稱、建設(shè)地點(diǎn)、設(shè)施類型和用途、數(shù)量、標(biāo)準(zhǔn)及用地規(guī)模等，與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織協(xié)商土地使用年限、土地復(fù)墾要求和時(shí)限、土地交還和違約責(zé)任等相關(guān)土地使用條件。協(xié)商一致后，經(jīng)公告無異議的，簽訂用地協(xié)議，報(bào)縣級自然資源主管部門和農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門備案[3]。

市、縣國土管理部門要加強(qiáng)設(shè)施農(nóng)用地的日常管理工作。地籍、規(guī)劃、執(zhí)法監(jiān)察等相關(guān)科室要加強(qiáng)溝通，明確各自職責(zé)，提高設(shè)施農(nóng)用地備案效率，根據(jù)協(xié)議所約定的內(nèi)容實(shí)施監(jiān)管，加強(qiáng)用途管制，監(jiān)督其土地利用和復(fù)墾情況，為設(shè)施農(nóng)用地備案和監(jiān)管提供材料、技術(shù)和管理服務(wù)[6]。

3 結(jié)語

在脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興背景下，隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平不斷提高，設(shè)施農(nóng)業(yè)生產(chǎn)日益增多，用地將面臨新的情況和需求。為更好地適應(yīng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，確保設(shè)施農(nóng)業(yè)健康發(fā)展，自然資源及農(nóng)業(yè)相關(guān)部門需在規(guī)劃、選址、規(guī)模、監(jiān)管等方面進(jìn)一步做好設(shè)施農(nóng)用地的管理工作，承擔(dān)起更多的指導(dǎo)和監(jiān)管責(zé)任。

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（責(zé)任編輯：趙中正）